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内容提要：美国国有企业的产生、发展及现状。国家对国有企业管理首先是国会对国有企业的管理，其二是政府对国有企业各种形式的管理。美国对国有企业产权通过设置董事会这一组织来实施微观管理。给我们的启示是国家对国有企业应进行宏观管理，我国“人大”对国有企业可实施监管，政府对国有企业应分门别类进行管理。在微观管理方面也可设董事会来实施。
国有企业管理体制的改革是深化国有企业改革，建立现代企业制度的一个重要方面。发达的市场经济国家在对国有企业的管理方面形成了一整套规范化的管理制度。本文借鉴美国国有企业的管理体制，谈谈对我国国有企业管理体制改革的启示。
一、美国国有企业的产生、发展及现状
美国是当代经济实力最强的发达资本主义国家之一。自30年代大危机以后，美国政府开始对经济实施全面的干预和调节，从而使美国进入国家垄断资本主义阶段。与西欧的社会党和工党政府不同，美国的民主党和共和党政府从来都反对国有化，反对把国有化作为控制经济的主要手段或实现既定目标的工具，害怕企业的国有化动摇资本主义统治的基础，因而美国国家垄断资本远不如西欧国家发达。
但是，在60～70年代，美国的国有企业无论是数量上的增加，还是重要性的提高都引人注目，无论是联邦政府，还是州、县、市各级地方政府，它们兴办的国有企业的数量都有较大的增加。由于分类和定义上的问题，很难弄清美国国有企业的数目，国有企业有各种各样的形式，比如管理局、政府公司、混合所有制公司、政府赞助的企业、特别基金管理机构、基金会、银行、总署或总局、管理委员会、处理专门事务的委员会、代理机构等等。它们为工商业、农业提供范围广泛的保俭、信贷和其他财政服务，生产和分配电力，经营机场、铁路和运河等等。由此可见，美国经济中也有规模不小的国有成分。
美国最早的联邦企业是1789年根据宪法作为一个特别机构所建立的邮政事业，1971年以前是内阁的一个部，1971年独立为美国邮政管理局，成为单独核算的经济实体，也是目前美国最大的事业性国有企业，雇员达66万余人。南北战争以后，政府不仅将大片土地收归国有，而且以资本家集团代表的身份进入到物质生产领域。1904年，美国获取了法国新巴拿马运河公司和巴拿马铁路公司的财产。1906年，联邦开垦局建造了国有水力发电站。第一次世界大战中，联邦政府组建了一批国有企业，从事经营商船队、建筑、租赁房屋、买卖食糖和谷物以及其他商业活动，并且把一切工业生产置于“战时产业局”的控制之下，由其分配军事订货，分配原料、燃料和劳动力，监督合同的履行，决定开设新企业等等。战争结束后，这些企业大部分回归私人。1921年成立了纽约和新泽西港务局，这是美国创建最早且最富有的地方国有企业。
30年代的大危机迫使美国政府对经济的干预走向全国化和经常化，国有经济随之迅速发展。根据1933年和1935年先后颁布的银行法，美国政府实行了对全国银行的控制和管理，实际上取消了银行的自主经营，所有银行的货币信贷业务均受到联邦储蓄体系、新建立的全国性联邦存款保险公司和政府通货总监的多重控制和监督。这样，除联邦储蓄委员会和联邦储备银行属实际的中央银行外，其他所有的银行虽然名义上仍然私营，但很难区分国家银行与私人银行的界线，实质上是政府在金融领域与垄断资本融为一体，形成对国民经济的共同控制。此外，在这一期间，美国政府还建立了复兴金融公司、住宅所有者贷款公司、联邦农场抵押公司、地区性农业和金融业发放低息贷款，以挽救受危机影响最严重的部门，同时政府还支拨大量资金修建公共工程。据统计，1939年美国国有财产已达1039亿美元。第二次世界大战期间美国国有资产又得到较大发展。在此期间，美国政府建立起了数千家军工企业，其中仅战时“国防工厂公司”投资兴建的就有2300多家，据不完全统计，1917～1920年，美国政府直接对制造业的投资为6亿美元，而私人投资达90 亿美元，1940～1943年这两项数字分别为139.4美元和62.1美元， 政府所占比重由6.2%增加到69.2%，其中1943年政府所占比重为89.4%。 与此同时，政府采购在国民生产总值构成中所占比重由1929年的13%增加到1945年的52.8%。
第二次世界大战后，美国政府陆续出售了一批国有企业，但其国有资产总量仍有进一步发展。
美国虽然从总体上看国有经济不如西欧国家发达，但是在科学技术研究、基础设施和公用事业方面，国家发挥着重要的作用。例如，战后美国政府在科学技术研究方面的财政拨款迅速增加，1950年为10.8亿美元，1974年上升为171亿美元，占全国科学技术研究费用的50%左右。1954年～1976年，国家用于科学技术研究的投资占全国科技研究费用的2/3，其中对尖端科学技术研究的投资占80～90%。1979年，仅在一般科学、空间科学和技术研究方面的国家财政支出就高达52亿美元，80年代以来，这项支出稳定增长，至1989年达到126亿美元。 正是由于政府的巨额投资，才促使美国科学技术不断有所突破，一直处于世界领先地位，并导致一些新兴产业部门崛起，改变了整个国民经济的部门结构。
总的来说，美国的国有企业并不算发达，联邦经营管理的企业虽有80多个，但其产值在美国的巨大经济中仅占1%。 美国人对国有企业怀有很强的矛盾心理。他们既反对把社会主义作为一种政治哲学，又不赞成把公有制作为控制经济的制高点或达到既定政治目标的工具。
二、国家对国有企业的管理
（一）国会对国有企业的管理
美国实行行政（总统）、立法（国会）、司法（最高法院）三权分立、相互制约的政治体系。美国宪法第一条第一款规定：“各项立法权力均属于由参议院和众议院组成的合众国会。”这一原则规定了立法权属于国会，行政权由总统掌握。
在宪法的分权原则下，美国的立法和行政是两个完全分立的系统。由于总统选举和议会选举分别举行，选举的结果是立法权和行政权可能落在同一政党手里，也有可能分别由不同的政党掌握。由于美国宪法规定，在美国政府供职的任何人，在其任命期内不得为国会议员，因而美国总统不可能像英国首相那样在议会内直接参与立法活动，只能通过国会中的党团组织，影响国会的立法。在美国的这种政治体制下，国会对国外政策的制定和实施起着十分重要的作用。
美国国会对国有企业的管理首先是通过立法来进行的。由于国会是立法机构，因此它有权决定国有企业的建立、撤销或企业内部管理体制的改革。凡有关国有资产管理的各种议案均须得到国会审议通过方能实施。例如美国邮政业实行企业化管理就是国会于1970年通过法案来决定的。其次，由总统提出的联邦政府预算，必须经国会批准方能实施，因而国会实际上掌握着财权，制约着政府对国有资产管理的活动。除通过立法，美国国会还可以根据需要设立常设委员会或临时特别委员会，对国有资产的经营活动行使管理和监督的职能。国会有权传行政官员到国会作证和陈述执行法律的情况，有权对总统、副总统和政府文职官员提出弹劾案。美国国会对国有资产的管理起着直接和间接的作用。
（二）政府管理国有企业的主要形式
1.出租经营方式。
在美国的官私合营企业中，有很大一部分是原有的国有企业“出租”给私人经营的。这种出租经营的方式起源于第二次世界大战期间。当时，美国政府大量投资建设了一批国有军工企业及相关企业，这些企业大部分都是出租给私人垄断组织经营的。战后，这种方式被保留下来。被出租过的国有企业有国防部的一些兵工厂、国家投资建设的一些造船厂以及原由国家经营管理的钢铁厂、制铝厂、合成像胶厂和原子能工厂等。
按规定，在出租的几年期限内，承租一方要向国家定期交纳租费。租费一般由折旧费和部分利润构成。在特别情况下，国家只向承租人收取一部分利润，而不收折旧费，以补偿国有企业的部分不动产和设备的损耗。
在规定的租期内，承租企业有经营自主权，承租人可以利用国有企业的生产能力自行决定生产和销售，政府不得过问。政府如果在某个时期需要某种产品，可以通过和承租人签订收购合同取得产品。例如，第二次世界大战期间，原由联邦政府经营的制铅厂先是租给了“阿尔卡铅公司”，后又租给了“雷诺斯金属公司”和“凯塞铅业公司”，当时的租借条件是，国家以每磅15美分的价格收购全部铅制品。
美国对国有企业实行出租管理方式，由于给了企业以相当大的自主权，所以企业的运营效率大为提高。
2.以主承包商为首的系统工程承包方式。
美国政府对官私合营企业通常不采用部门管理的办法，而是广泛地实行以主承包商为首的系统工程承包合同制方式。这种方式就是由政府作为产品计划的招标人，按照择优原则，选定一家（或数家）投标公司为主承包商。主承包商与国家直接签订承包合同，并负责管理整个系统承包工程。一般来说，对于整个订货任务，主承包商只承担一部分，而大部分订货任务则发包给其他转包商，各转包商也可以根据需要将其部分订货任务再转给另一些分包商。这种层层转包，有时可多达七八层。美国政府采取的以主承包商为主的订货制度，有利于政府按任务、项目、优先次序进行统一规划和划拨资金；有利于提高企业生产的积极性；有利于企业明确目标和职责，生产出高质、优价、系统配套的产品。实践证明，实行这一办法可使国家对国有企业的管理高效、简便。
三、国有企业产权的微观管理
美国是通过设置董事会这一组织来对国有企业实施微观管理的。国有企业的董事会有的全部由政府官员组成，有的由部分政府官员组成，有的则全部由企业界人士组成，如美国的联邦证券银行、养老金利益担保公司、太阳能和能源保护银行的董事会成员全部由政府官员担任。美国联邦存款保险公司的三名董事长，一名为财政部官员，另两名则由总统任命，参议院批准，任期为六年。其中一名由董事们选为董事会主席。一些国有公司及国有混合公司的董事会则由总统指派董事和股东选举的董事共同组成。州和地方的管理局的董事会成员则主要由商人和银行家担任，他们由参与企业和社会团体指派，由州长或市长任命。下面以纽约和新泽西州港务局的管理体制作为个案，看美国如何对企业实行微观管理。该港务局担负在纽约港发展港口设施和运输设备，促进港口地区经济发展两项基本任务。港务局早期的董事会由六个人组成，其中三个人来自纽约州（其中二个来自纽约市），三人来自新泽西州（其中二个来自港务局所在地区属新泽西州的部分）。这六名董事分别由各自所在州的州长任命。州长任命后还要得到有威望的参议员的认可。后来董事会成员扩大到12名（由两州州长分别任命六位），任期为六年。因为人们认为港务局董事应义务服务，因为这可以使他们强烈感到承担公共服务是一种鼓励和荣誉，所以港务局的董事们没有津贴，他们采用的是弹性工作制。以前董事总是从财务和法律方面有突出贡献的成功经理中选拔，这保证了董事会的高水平，但却带有保守色彩。现在对董事的任命已开始多元化，一些具有政府部门工作经历的人也被选拔为董事。法律授权董事会会员选出董事长和副董事长，由他们任命港务局的执行官员。董事长根据协议，要主持董事会的全体会议，签署管理当局的文件对港务局的全部业务和事件实行总监督，他还是港务局的发言人，在由州长和其他国有企业领导人出席的会议上，董事长负责阐述港务局的观点。副董事长在董事长缺席的情况下，代理其责任。董事会开始时下设几个执行委员会，由执行总裁承担相当于总经理的责任。1943年，董事会改组成四个常务执行委员会，它们分别负责港口计划、财务、建设和经营，每个委员会都对港务局的一些重要部门负责，在1981年设立审计委员会前，董事会的执行委员会组织结构在40年的时间内没有变动。
董事会负责制定港务局总的政策，并对港务局的所有行为负法律责任。他们采用两个重要手段，使这一工作能行之有效：（1 ）董事会下设执行委员会，每个委员会每月召开例会一次，每一董事负责1～2个委员会的工作。当委员会提出一项建议后，即呈交董事会批准。另外一项有力措施，就是派董事到他们特别感兴趣或者与他们专业相关的委员会中去。（2）港务局建立了一套议事程序，以使提议得到董事们的关注。
提交董事会或其执行委员会的提议在呈交执行董事前先要经过文职人员数次检查。例如，财务董事要审查有关收入项目的所有提案，而总工程师则要审查有关建设合同的所有项目。每月的董事会例会前，所有的由相应的委员会审查过的项目，将包括在董事会的议事日程中。每项提议在得到董事会的批准后，还要由州长认可方能生效，此外，董事与执行董事也经常采用非正式会议和谈话的方式，彼此交换意见，分享信息，这也是维系成功的工作关系的良好手段。
四、几点启示
我国是社会主义国家，经济制度和政治制度同美国完全不同，决定了我们不能照搬美国对国有企业的管理模式，但从其具体管理体制和方法上仍可得到有益的启示。
（一）关于国家对国有企业的宏观管理
1.“人大”对国有企业的监管
从美国国会对国有企业通过立法来监管的经验中可以看到，我国也可通过“人大”对国有企业实施监管。由于我国国有企业在国民经济中占有相当大的比重，数量多，分布广，国家不可能直接管理和经营每一个企业。因此对国有企业实行的是：“资产归国家所有，国家和各级地方政府分级管理”的管理体制，与这种管理模式相适应，全国人大对国务院直属企业实施监管，地方各级人大对地方各级政府所属企业实施监管。鉴于人大是权力机关，而不是行政部门，人大对国有企业的监管只能通过立法来进行。监管的具体内容有：第一，决定国有企业的建立和废止。国家决定建立或废止大型国有企业，要通过全国人民代表大会审议，人大有最终否决权。地方各级政府决定建立或废止国有企业，要通过同级人大审议，人大有最终否决权。这样，可以有效遏止政府官员为了争创政绩而产生的“首长工程”，避免“投资饥渴症”。第二，用法规的形式规范国有企业的内部管理体制及其改革。各个国有企业的内部管理体制不能五花八门，各行其是，全国人大和地方各级人大要根据国有企业的不同情况，分门别类对其管理体制进行规范，按照现代企业制度的要求进行改革，使国有企业的管理体制规范化和法规化。第三，全国人大和各级人大虽不直接经营和管理国有资产，但可以借鉴美国的作法，设立常设机构或特殊临时机构，对国有资产的经营活动行使管理和监督的职能。当然，不可干涉企业的日常经营活动，人大有权对国有资产造成巨大损失的责任人或负有领导责任的政府官员进行罢免。
2.政府对国有企业的管理
第一，规范国有企业的经营领域，对国有企业进行分类。根据我国国有企业的现状，可以分为三大类（1）国有国营企业。 这类企业包括五个大的部门：一是基础设施，二是从事特殊产品生产的特殊行业，三是公用事业，四是社会福利和非盈利目的的企事业单位，五是金融保险业。这类企业在整个国有企业中是极少数。（2）国家所有， 企业经营，但政府也干预企业经济活动的国有企业。这类企业属国有大中型企业，其生产的产品有些是关系到国计民生的，大部分是一般产品，但都属于竞争性的国有企业，它们处于改革中或向现代企业制度过渡过程中，是一种过渡性的企业。这类企业在国有企业中也是少数，还不到1%。 （3）国家所有，经营形式多样的小型国有企业，其经营范围十分广泛 ，这类企业也正处于改革过程中，它在国有企业中占的比例达99%左右。以上三类国有企业共有200多万个，国民生产总值占48%， 经营范围几乎囊括了国民经济的所有领域。目前，我国国有企业存在着数量过多，比重过大，经营范围过宽，产权过于单一，国家无法管，无能管，也管不好等问题。如政府对国有企业要实施有效管理，必须缩小国有企业的经营范围，不宜国有企业经营或国有企业经营不好的领域统统让给其他公有制经济或非公有制经济去经营。
第二，根据不同类型的国有企业，政府应分门别类进行管理或改革。对上述的第一类企业仍主要采取国有国营的形式。但要改善国家对国有企业的经营和管理。第二类企业可采取不同的产权形式和经营形式。对其中的大型国有企业，按《公司法》的要求，部分企业将组建集团公司，部分企业同其他企业合并或被兼并，少数资不抵债的企业依法破产。对其中的中型国有企业，大部分改造成为国有大型企业控股的子公司，其余部分可采用合并、兼并、破产、包、租、卖等多种形式对国有企业产权进行重组，在重组中优化结构。对这类企业可借鉴美国以主承包商为首的系统工程承包方式，政府只抓极少数大型集团公司，由集团公司抓“子公司”和“孙公司”。通过层层把关，一级抓一级，把大型国有企业牢牢控制在国家手里，当然政府抓集团公司抓法不是用行政手段，集团公司也非政府部门的附属物，而是按构建现代企业制度的要求组建的新型政企关系。集团公司同子公司的关系也是一种纯粹的经济关系。对第三类小型国有企业系取合并、兼并、租赁、出卖、破产等形式逐步让给其他经济形式去经营，国家不宜再办小型国有企业。
（二）关于国有企业的微观管理
国有企业的微观管理，要按现代企业制度的要求组建公司的法人治理结构，通过设置董事会来实施对国有企业的微观管理，当然我国国有企业并不都适合搞公司制，这就要考虑到国有企业的不同类型，采取不同的管理体制。对不同类型的国有企业，董事会的人员构成也应有差别。据此，我国对国有企业的微观管理体制可作如下设想：第一类国有国营企业不适合搞公司制，这类企业仍采取国家独资形式，国家直接经营和管理，企业的经营管理者由政府首脑任命，企业的经营管理者向政府首脑负责。全国人大依法对此类国有企业实施监管。第二类国有大中型企业，按现代企业制度的要求，组建成有限责任公司和股份有限公司，政府通过设置董事会来实施对国有企业的微观管理，大型国有企业的董事会由政府指派董事、股东选举的董事和企业职工代表组成董事会，由政府指派董事担任董事长。中型国有企业的董事会则由政府指派的董事、企业家和银行家、股东选举的董事和职工代表组成董事会，由企业界人事担任董事长。这类企业由相应的各级人大、政府、企业的党组织、职代会派员组成监事会对企业的经营活动进行监管。第三类小型国有企业在改革过程中将逐渐被其他经济形式所取代，因此不存在微观管理问题，但政府要加强对小型国有企业改革的领导，防止国有资产流失。
上述国有企业的领导机构都存在着如何正确处理“老三会”和“新三会”的关系问题，怎样才能建立具有中国特色现代企业制度的科学管理体制，是一个有待于深入探讨的问题。