香格里拉对话：缘起、特征及其对亚太安全的影响，本文主要内容关键词为：香格里拉论文,缘起论文,其对论文,亚太论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香格里拉对话是由英国国际战略研究所（IISS）发起、在新加坡政府的支持下于2002年开始举办的亚洲安全会议，并因首次正式会议在新加坡香格里拉饭店举行而得名。会议的主要形式是由各参与国国防部门高官展开对话。至2006年，IISS和新加坡政府已经连续举办5次香格里拉对话。
目前，SLD已经成为除ARF和CSCAP之外亚太地区又一重要的多边安全合作对话机制；同时，它也是亚太地区唯一能将各国防务部门高官聚集在一起讨论防务问题和区域安全合作问题的机制，① 其影响呈逐步扩大态势。本文试图对SLD的由来发展、主要特征及其对亚太多边安全合作的影响进行系统梳理和分析，并就中国如何参与SLD提出对策和建议。
一、香格里拉对话的由来
SLD的出现是多种因素作用的结果。首先，它是因应“9·11”后亚太地区安全形势和安全议程新变化的需要。“9·11事件”表明，在全球化大潮中，恐怖主义也全球化了，国家安全的威胁呈现多元化之势。在亚太地区，领土、边界争端和大规模杀伤性武器扩散等传统安全问题，以及朝鲜半岛问题和台湾问题等热点问题仍未解决，中国和印度的快速发展也引起了地区内其他国家甚至国际社会的普遍关注。与此同时，亚太国家也开始面临严峻的非传统安全挑战，但至今该地区安全结构仍然是不同国家间松散的安全合作，既有的多边安全合作机制不能充分因应地区安全形势变化发展的需要。例如，ARF在处理东南亚安全事务之外，未能有效应对东北亚安全形势的变化，缺乏推进整个亚太地区多边安全合作的能力；在由信任建立措施（CBMs）向预防性外交（PD）阶段过渡时进展缓慢，乏善可陈。在现实主义者看来，ARF的存在并没有改善东南亚的安全环境，因为它并没有尝试采取措施去限制中国的军事力量。② 而CSCAP作为第二轨道外交的主要机制，缺乏必要的物质手段来应对“9·11”后地区安全形势和安全议程的新变化。因此，亚太地区安全问题的最好解决办法，是在既有机制之外建立更具包容性、普世性的安全论坛和安全架构。
其次，第二轨道外交的兴起，特别是在英国伦敦国际战略研究所直接促成了香格里拉对话。第二轨道外交是在冷战结束后国际关系实践中出现的新型外交运行模式。③ 它是非官方的、非政府的或半官方的外交行为。众多的非官方国际问题研究机构构成了第二轨道外交的主要行为体。CSCAP和东北亚安全合作对话（NEASD）的建立，很大程度上即为非官方或官方研究机构努力的结果。同样，SLD的创立，在很大程度上也是国际政治、军事冲突研究领域的权威机构——英国伦敦国际战略研究所积极努力的结果。
自1958年成立以来的近半个世纪里，IISS一直致力于就国际安全和国际战略发展态势为政治家、外交人员、国际问题专家、跨国公司、经济学家、军方、媒体、学术机构及公众提供准确客观的信息与高质量的分析，加强那些有可能影响国际关系和国际安全领域公共政策制定的政界领导人、商界人士以及战略分析家之间的联系。1980年代和1990年代，IISS主要致力于从军事方面研究国际冲突的起因，并开始研究各大洲更为广泛的政治和军事问题。地缘政治和地缘经济地位日益凸显，但地区安全形势却又充满不确定性、存在着爆发潜在冲突危险的亚太地区引起了IISS的关注。“9·11”后，亚太地区更成为IISS推行其安全合作理念的重要试验场。IISS认为，有必要在亚洲建立一个与欧洲的年度慕尼黑安全会议相对应的会议，因为这里没有一个军事联盟能把亚洲国家的国防部长聚在一起。
总体上看，冷战后IISS的整体研究偏好、价值追求特别是其对亚太安全的高度关注和在欧洲以外地区推广西方安全合作理念的强烈动机，使得IISS在亚太地区创办SLD这样的多边安全论坛成为一种逻辑的必然。此外，IISS自成立以来，曾经多次成功地组织了以国际和地区安全为主旨的大型国际会议。更为重要的是，IISS具有强大的号召力和组织能力。作为一个民间研究机构，IISS能充分发挥第二轨道外交的优势，将各国的防务高官召集在一起，而这正是各国官员们自身所做不到的。
第三，新型防务外交的兴起也是推动SLD产生的一个重要原因。防务外交或军事外交是外交的组成部分之一。在过去10年里，国际防务外交模式发生了巨大变化。旧的防务外交以支持正式的联盟为要务，而新的防务外交则旨在促进民主，主要诉诸于多边军事合作及提供援助的方式。1990年代以来，西方国家越来越多地运用新型防务外交来实现新的战略目的，包括与过去的敌人和潜在的对手（特别是俄罗斯与中国）展开战略接触；鼓励多边区域合作，支持民间军事关系的民主化，并在发展维和能力方面对他国予以援助。④
由于防务外交的主体是各国防务部门高官，外交的内容又主要涉及较为敏感和易生冲突的安全领域，在防务外交进程中增加透明度，各方往往更易增强相互理解、信任与共识，在某些问题上也较易绕过政治、外交的繁文缛节并摆脱经济外交进程中多轮折冲谈判的低效和高成本，直奔主题，达成合作意向后也易于落实。近年来，防务外交在冲突的预防、军事力量的改革和民主化进程，以及国际维和能力的提高方面均发挥了重要作用。
在亚太地区，军事领域内互信的缺失导致了各方的猜忌与敌意，这同迟迟未能化解的历史宿怨汇集在一起，直接影响了亚太地区多边安全合作机制的构建进程。冷战后，西方国家学术界和政界、军界人士试图将欧洲多边安全合作机制建设中的成功经验推广至亚太地区以增强互信，推行防务外交即为不可或缺的重要环节。近年来，亚太地区最主要的多边安全合作机制ARF在多边安全合作中所取得的有限成绩，也包含了防务外交领域所取得的新进展在内。但是，由于亚太地区安全事务的复杂性和多样性，ARF所涉及的领域日益拓展，客观上又有可能淡化对防务外交的关注、削弱防务外交在外交中的地位。而CSCAP作为推行第二轨道外交的主要机制，根本不具备开展防务外交的能力。因此，有必要在该地区建立一个以防务外交为主要内容的新的多边安全合作机制。
二、香格里拉对话的主要特征
SLD创立5年来，逐渐形成了以下五个主要特征。首先是包容性。SLD自举办伊始就没有对参会代表的国籍进行明确限制，不同社会制度、意识形态、经济发展水平国家的代表均可参加；地缘上不属于亚太国家的代表也可参加；各国国防部、外交部的代表可参加，民间的亚太问题研究机构（如美国的太平洋论坛）的专家学者和商界人士也可以参加。此外，会议的议题也颇具包容性，既涉及传统安全领域，又涉及广泛的非传统安全领域；既涉及战略层面的问题，又涉及众多具体领域的合作问题。在传统安全领域，SLD主要涉及台海局势、朝鲜核问题、印巴关系等正在并将长期影响亚太地区安全的热点问题；在非传统安全领域，主要讨论国际反恐和海上安全合作问题；在战略层面，议题主要涉及如何应对地区安全局势的新变化，特别是如何应对地区性大国如中国和印度的崛起。在2006年的第五届SLD上，甚至还有多名发言者谈及建立多边安全共同体的构想。SLD还就有效应对非传统安全挑战，开展各项功能性、技术性合作进行了广泛的讨论。在对话中，允许代表们就共同关心的安全问题发表不同的甚至是对立的见解和主张，充分表达各自的利益诉求。
其次是灵活性。SLD没有常设机构，不设固定的秘书处，也没有专职工作人员，结构相当松散。历次SLD的会议形式灵活多样，不仅包括全体参会代表大会和主题演讲，主办者还为参会方进行部长级双边和多边会谈留出了充分时间。这既确保了会议主题的相对明确和集中，又为参会代表就地区内众多敏感问题进行私下接触和沟通创设了条件。
第三是开放性。SLD为部长和国家安全顾问们阐明和宣传各国政府的政策，并就安全政策和安全承诺方面问题接受专家小组的质询提供了一个平台。美国、英国、日本、新加坡和马来西亚等国的防务部门高官都曾就共同关心的亚太安全问题和本国参与亚太多边安全合作的战略构想和基本立场发表过演讲。通过这种方式，各方可就亚洲安全问题互通信息，提高了讨论质量，极大增强了对话的透明度并有助于消除因缺乏沟通而导致的猜忌和敌意。
第四是创新性。SLD由第二轨道外交的主要行为体——非官方研究机构发起，得到了第一轨道外交的行为主体之一——新加坡政府的大力配合与支持。参会者以一轨成员为主，也有二轨成员的参与，从而使SLD成为所谓的“一轨半”外交。这种“一轨半”外交的推行，丰富了亚太多边安全合作的形式与内容，已经并将继续对亚太地区多边安全合作进程产生影响。
第五是实效性。SLD创立时间并不长，但它却在亚太多边安全合作的部分领域取得了一定成效。SLD的重要性之所以增加，部分原因就在于它为参与各方朝着开展切实有效的安全合作方向发展扫清了道路。例如，2004年SLD谈及海上安全合作事宜后，马来西亚、印尼和新加坡即开始联合巡逻打击海盗行动；2005年，马来西亚防长在SLD之后即将海上安全合作倡议付诸实施；2005年9月，各方在实施联合海上巡逻倡议后，进一步将其扩展为空中巡逻倡议，即“天眼”计划，泰国皇家海军也接受邀请参加到计划中来。2004年澳大利亚在SLD中首次提出的放宽对五国防御协定组织（FPDA）的限制以应对恐怖主义的动议也已经收到了成效。同年9月份，该组织即举行了联合演习。
总体上看，SLD与亚太地区既有多边安全合作机制，特别是与ARF和CSCAP相较，其结构更为松散，机制化程度也更低。同时，其另一个重要区别还在于，ARF是由各国外长主导的，CSCAP是由二轨的专家学者主导，而SLD则是由各国国防部长或其他防务高官主导会议议程，同时有二轨的专家、学者参与，侧重讨论的是防务与区域安全合作问题，从而显现出“一轨半”外交和防务外交的双重特征。
三、对亚太地区安全的影响
香格里拉对话对亚太地区安全的影响是双重的。从积极方面看，其影响主要体现在以下三方面。首先，SLD的举办有助于在亚太地区培育新型的安全文化和安全共同体意识。二战结束以来亚太地区难以建立多边合作机制的一个重要原因，就在于部分国家迟迟不能消除历史形成的敌意，区域内缺乏一种共同的、明确的、有益于合作的安全文化，更谈不上形成安全共同体意识。SLD能将亚洲、北美和欧洲诸多国家防务部门的高官及其他官方、民间研究机构的学者聚在一起。各方可以自由阐释对亚太安全的见解和主张，西方国家的代表不能将自己的意志强加给发展中国家。欧美国家与亚洲国家的安全理念甚至人权观和主权观在对话中沟通碰撞，这本身就是一种新的突破，有助于各国相互沟通理解，找到共同的安全利益之所在。SLD五年来的实践表明，一种强调增加透明度和平等、坦诚对话的合作型安全文化已经在亚太多边安全合作中初见端倪。这对于安全共同体意识的形成是极其重要的。
其次，SLD的举办丰富了亚太多边安全合作的形式和内容。从形式来看，在美国全力推动全球反恐战争、强化单边主义的情势下，采用第一轨道、第二轨道和“一轨半”外交等多种方式并行来灵活推进多边安全合作，有助于各方绕开合作中的障碍，从功能性合作开始，循序渐进解决不同层次和不同性质的问题。SLD并不具备ASEAN和ARF甚至五国防御协定组织所具有的正式条约或是协定作为基础，但其运作却有效增加了信任建立措施。SLD的举办，使得亚太地区除了已有的东北亚安全合作对话之外，又形成了一个新的、涉及范围更广泛的“一轨半”外交平台。此外，SLD还创立了部长午餐会议这一新形式。新加坡国防部长陈庆炎即指出，会议之外的午餐会可使防长们得以私下讨论相关问题，包括恐怖主义等热点问题，有助于各方达成共识和更好地相互理解。从内容看，SLD的正式议程既包括了大战略和地缘政治，也包括了技术性防务政策，涉及内容颇为广泛，这在亚太多边安全合作进程中也是不多见的。
第三，中小国家的积极参与，客观上有助于限制美国在亚太地区的单边主义行为，避免大国操纵亚太多边安全合作进程，从长远看有助于亚太地区国际关系的民主化。亚太地区的中小国家在SLD机制的创立和发展进程中发挥了重要作用。特别是新加坡，它利用自己作为历届SLD东道国的机会，在会议安排、引导会议议程和确定会议主题方面发挥了重要作用，充分显示出其在亚太大国间较强的斡旋能力。同时也向外界表明，大国平衡外交的推行能使小国在亚太多边安全合作中发挥不可替代的作用。新加坡前总理吴作栋在2004年6月第三次SLD的主旨演讲中指出，美国不仅解决地区内的安全问题，而且本身也是安全问题的一部分。⑤ 马来西亚在与新加坡共同呼吁加强海上安全合作的同时，反对美国借机在马六甲海峡等国际水道的军事存在，坚持由沿岸国家合作巡逻保障海事安全。马来西亚副总理兼国防部长纳吉布强调指出，提供安全的主要职责在于沿岸国，沿岸国主权不容侵犯。在此问题上，马来西亚的立场得到了众多国家的认同。美国太平洋舰队司令法伦也不得不表示，赞成采用一种既可满足所有马六甲海峡使用国利益，同时又不侵犯沿岸国主权的方式。
SLD的消极影响也同时存在，这主要表现在：首先，SLD在一定程度上是西方大国介入和参与亚太安全事务的产物和平台。西方国家在SLD中的姿态表明，它们力图通过干预和影响亚太安全事务特别是影响亚太安全合作机制化进程，在亚太地区进一步实现和拓展自己的战略利益，多边安全合作只是其实现自身利益需求的手段。
在二战后的非殖民化进程中，英国对亚太地区安全的影响力急剧下降。“9·11”后英国久负盛名的IISS出面首倡SLD机制，表明了英国思想库对亚太安全事务的高度关注，也是对殖民帝国时代干预亚太事务传统的沿袭和发展。冷战时代，美国对除双边联盟之外的亚太多边安全机制的构想及实践一直持消极甚至抵制态度。冷战后，东亚地区主义的发展使美国在该地区的霸权地位受到一定的威胁。近年来美国对亚太多边安全合作的态度逐渐转变为参与。“9·11”后美国更以此作为配合反恐战争并顺带收取地缘战略利益的重要途径。在2004年的第三次SLD上，美国国防部长拉姆斯菲尔德在题为“美国对亚太地区的战略思想”的演讲中指出，在亚洲拓展安全取决于增强和调整美国在亚洲的双边联盟，同时他还提出新的诸如防止核扩散的安全倡议及建立多边安全机制。在大会议程外，拉姆斯菲尔德还与韩国、日本等亚太地区国家防务长官进行了多次非正式双边密谈，涉及在朝鲜半岛问题上的合作，以及台湾海峡出现“有事状态”时的“相互协作作战计划”等多项内容。这表明，美国仍然致力于维系亚太地区以双边同盟为主要依托的轮毂式安全结构，在亚太安全合作中，双边主义和小范围的多边主义更符合美国的利益。在SLD中，日本防卫厅长官借机宣扬日本的新防卫指针。他指出，日本在区域安全方面是一个重要的角色。美日防务关系不应仅被视为一个双边机制或防务安排，而应当被视为整个亚洲地区的一种公共物品。日本通过强调其在印度洋海啸救助中的作为，证明其在地区安全中作用的上升，并提出在得到东南亚海上安全通道沿岸国同意的情况下，日本欲承担更大的安全责任。日本想成为地区安全保障力量的野心昭然若揭。
其次，SLD成为西方国家宣扬欧美安全理念、主权观和安全模式的重要平台。西方国家欲以欧美安全理念、主权观和安全模式来塑造亚太地区安全，引导多边安全合作的走向。这有可能导致亚太地区出现新的不稳定因素。
在欧洲多边安全机制建立进程中，对人权的关注被置于重要位置。西方国家也一直试图将类似理念装入亚太多边安全合作机制这只尚未成形的篮子。IISS在阐释其20世纪90年代后期的工作任务时声称，完成各项任务旨在影响和促进各方采取有效政策来维持和促进国际和平与安全，使各种国际关系行为体行动起来推进国际关系民主化。在SLD中，亚洲的维和及人道主义干预也一度成为主要议题。拉姆斯菲尔德在2005年第四次SLD的演讲中称，美国珍视与其他国家军队合作，共同进行军队能力建设的转型，以有助于将来的人道主义和安全倡议。他在赞扬日本和新加坡的民主的同时，还指出韩国繁荣的原因就在于经济自由与政治自由。在谈及中国问题时，拉姆斯菲尔德则认为，尽管中国的经济增长与军事开支的增加同步，但政治自由并没有因此而相应增加。⑥ 美国在亚洲的防务伙伴韩国、日本和澳大利亚对美国的理念普遍表示认同。而众多发展中国家对此持保留态度。这表明，在人权、主权等问题上，SLD参会各方仍然存在尖锐分歧，这有可能导致地区内出现新的纷争与不和谐，增加亚太多边安全合作进程的变数。
四、对中国国家安全的影响
SLD对中国国家安全的不利影响主要有三个方面。首先，西方国家试图利用SLD作为宣传中国威胁论的新渠道，贯彻其遏制中国的战略意图。目前，中国积极参与了亚太地区主要的安全合作进程，特别是第一轨道的ARF和第二轨道的CSCAP的各项活动。此外，还参与并推进了“10＋3”机制和东北亚安全合作对话。在ARF和CSCAP发展进程中，中国在支持东盟继续发挥主导作用的同时，还对两个机制如何向前发展提出了相应的建议和主张。在亚太多边安全合作中，中国的影响正日益提升，这在客观上有可能会对西方大国左右亚太安全发展态势的战略意图构成挑战。西方国家倡议发起SLD，就是试图“另起炉灶”，在亚太地区建立一个与ARF和CSCAP并行的机制，对中国进行战略牵制。
在2004年和2005年的SLD中，中国的崛起对地区安全的影响虽然没有列入大会主要议程，但一直是各方关注的话题。如在2005年第四次SLD中，拉姆斯菲尔德在演讲中多次提及中国的发展特别是军事实力的提升破坏地区军事平衡，危及亚太地区和世界的安全。由此可见，美国试图将SLD作为其宣扬“中国威胁论”的又一新渠道。这对于中国增加与亚太国家间的理解和战略互信无疑是不利的。
其次，东盟国家力图以SLD机制对中国进行战略牵制，这无形中会对中国在亚太地区的安全环境产生不利影响。冷战后，中国在亚太地区事务中影响力的持续上升，引起了亚太地区部分中小国家的猜疑和关注。台海局势一直是SLD的议题之一。在2004年和2005年SLD开幕的主旨演讲中，新加坡前任总理吴作栋和现任总理李显龙均提到中国崛起问题。他们所阐述的新加坡对亚太安全形势的基本看法在东盟国家中具有普遍性，表现出东盟国家对中国崛起的怀疑和戒备心理。在防范和牵制中国方面，东盟国家和西方大国有着共同的战略利益。由于自身实力有限，东盟意欲借助西方国家特别是美国在亚太地区事务中的巨大影响力对中国进行战略牵制。同时，它们利用亚太多边安全合作机制来约束中国的战略意图并没有发生改变。
第三，台湾当局试图利用参与SLD和其他亚太安全合作机制，使台湾问题国际化，寻求所谓国际生存空间。冷战后，台湾当局一直高度关注亚太多边安全合作，试图以官方身份参与亚太安全事务。陈水扁上台后，更力争使台湾问题国际化，为台独寻求更多的国际支持。在参与亚太地区的第一轨道和第二轨道外交受挫后，台湾甚至还自创所谓第三轨道的“亚太安全论坛”（APSF），为台湾军方高层人士和智库研究人员与国外从事亚太安全研究的学者共同讨论亚太安全搭建平台，在一定程度上助长了台独气焰。此外，SLD将台海问题列入讨论范围，客观上也为台湾当局使台湾问题国际化提供了机会。这在一定程度上干扰了中国的和平统一进程。
中国对国际机制的参与是谨慎的、有选择的。随着全球化进程的加快和中国对国际事务参与度的提升，中国转向更积极地参与国际机制，包括参与国际机制的创设和发展。在亚太地区，一直缺乏一个得到广泛认可的有效安全机制，因而积极参与亚太安全机制的建设进程无疑已成为中国摆脱敌对势力的打压和战略牵制、营造一个安全的地区和国际环境的必由之路。具体到SLD，首先，中国应保持积极参与并适度提升代表级别。目前，中国积极参与了ARF和CSCAP等亚太地区一轨和二轨外交的主要机制，已经扭转了ARF初创时针对中方的不利态势。但中国对SLD机制的重视度相对不够。对于中方一直没有派出国防部门高官参会，西方媒体认为这是由于中方担心防务高官会在对话中成为众矢之的，同时也质疑中国防务外交的诚意与透明度。鉴于开展防务外交已经成为亚太安全机制构建进程的重要内容，且在ARF框架中中方已经积极参与并承办过各国军事院校间的交流活动，还邀请外军观摩中方“北剑”等大型军事演习，中方可考虑适当派出国防部门高官参与SLD，表明中国增加对外军事透明度的诚意。这不仅有利于增加中国与SLD参与国之间的相互理解和信任，也是对“中国威胁论”的有力回击。历史经验表明，在国际机制创设时期，及时、主动地参与可能更有助于实现和维护国家利益。
其次，中方应充分调动SLD中的积极因素，特别是增加与中小国家的共识。围绕非传统安全问题在技术性和功能性合作领域达成合作意向，以引导各方开展长期有效的双边和多边合作，并逐步引导该机制向有利于中国的方向发展。
SLD机制的建立在一定程度上是西方国家和亚太部分中小国家防范中国战略意图的体现。从这个意义上讲，该机制对中方不利。但在拉姆斯菲尔德发表第三次SLD演讲称美军欲机动进入东南亚反恐后，泰国国防部长切他（Chetta Thanajaro）即表示反对美国在泰驻军。马来西亚副总理兼国防部长纳吉布也坚决反对美军进驻马六甲海峡，认为这会激起东南亚穆斯林的狂热情绪，造成社会和政治动荡。可见，在寻求国际合作、积极应对非传统安全挑战的同时，部分东南亚国家还是坚持主权不受侵犯的原则。在此方面，它们与中国的立场是一致的。这成为中国与各方在传统和非传统安全领域展开有效合作的坚实基础。如果中国能够利用双边和多边对话之机，在广泛的领域与这些国家参会代表沟通交流并展开具体合作，逐步影响和引导SLD向有利于中国的方向发展是极有可能的。
在亚太多边安全合作进程中，SLD无疑是一个独特并快速发展的机制。我们既不能夸大该机制在亚太多边安全合作进程中的作用，也不能低估甚至无视其继续发展对于亚太安全，特别是对中国国家安全的现实或潜在影响。加强对SLD机制的研究并积极参与，有利于中国在亚太多边安全合作进程中更好地实现和维护国家安全利益。
注释：
① “Regional Forum Here Secures Higher Profile,”The Straits Times,4 June 2004,http://www.iiss.org/conferences/the-shangri-la-dialogue.
② Eero Pal,Regionalism and Globalism in Southeast Asia,PULGRAVE,2001,p.77.
③ 日本学者高桥邦夫认为，第二轨道外交的含义为：形式上虽与政府无关但实际上却反映了政府意图的研究机构之间进行磋商或者交换意见。日本经济社会研究月刊1998年9月号，转引自苏浩：《从哑铃到橄榄：亚太安全合作研究》，世界知识出版社，2003年，第291页。
④ Andrew Cottey and Anthony Forster,“Reshaping Defence Diplomacy:New Roles for Military Cooperation and Assistance,”http://www.iiss.org/conferences/the-shangri-la-dialogue.
⑤ “Regional Forum Here Secures Higher Profile,”The Straits Times,4,June 2004,http://www.iiss.org/conferences/the-shangri-la-dialogue.
⑥ The Hon Donald Rumsfeld,“First Plenary Session-Island Ballroom,”http://www.iiss.org/conferences/the-shangri-la-dialogue-2005/2005-speeches.