中共颍东区委党校 安徽阜阳 236000
摘要：在稳定现有土地制度基础上，通过土地流转，让农业生产经营能够规模化，农业生产转型升级，产生新型经营主体，促进农业农村农民发展，生产方式从量变走向质变。通过对阜阳市土地流转和规模经营进行调研，梳理其存在问题及成因分析，提出规范土地流转推动规模经营。
关键词：土地流转；规模经营；土地制度
自土地改革以后，我国的土地制度一直实行土地公有制度，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，农民拥有集体土地的承包经营权，农民通过承包经营获得土地的使用权。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，实行最严格的耕地保护制度，在坚持家庭承包经营责任制、保持土地承包关系长久不变的基础上，创新农业经营方式，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。创新农民承包经营权多种流转方式和担保、抵押权能，使农民拥有更多的土地使用权权能，使农民与土地的关系更加成熟，充分保障农民对土地的用益物权，保护耕地，提高土地的生产经营效益，促进农业农村农民发展。
一、相关概念
（一）土地流转的概念。土地流转是指农村承包地经营权的流转，农民按照自己的意愿，参考市场价格把自己承包经营的土地的使用权以转包、互换、出租、入股、托管等形式转让给其他农业经营主体的行为，流转期限较长，一般是一年以上，农民流转土地后依然保留承包权。对于集体所有的土地，农民拥有土地承包经营权和宅基地使用权，承包经营权即是用益物权，可以占有、使用，获得收益、进行流转。按照最新的国家政策，能够进行流转的是农民承包的耕地、林地和草地等的土地使用权，流转期限不能超过承包期；对于宅基地，按照一户一宅的原则进行申请和确权，政策性强，不可流转。随着农村集体产权制度改革的深入，荒山、荒丘、荒滩，荒沟 “四荒地”可以通过招标、公开协商、拍卖等方式进行承包经营，盘活农村集体资产，增加村集体收入。农村获得金融能力有限，2015年国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，引导农民土地承包经营权有序流转，对农民住房财产权进行抵押、担保试点，扩大土地承包经营权权能，活化土地使用权和农民住房财产权的金融功能，扩大农村有效担保物范围，扩大农业发展的有效金融支持，缓解农村融资难问题，为农业现代化发展提供动力。
（二）农业规模经营。农业规模化经营的核心内容是生产要素的合理组合，通过要素合理组合实现农业经营效益最大化。农业生产要素由资本、土地、管理、技术和劳动力等要素组成，这些要素在特定生产力水平下达到一定的规模能够扩大生产、产生经济性，降低单位产品的平均成本、增加单位产品收益，从而获得规模经济效益，对社会生产起到示范推动作用。规模经营不是无限制地扩张，而是适度规模经营，在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中对适度规模经营的标准的指导意见是当地户均承包地面积10至15倍，具体根据各地实际情况。适度规模经营方式提倡创新，除了土地流转适度集聚土地资源，还可以通过在农村开展社会化服务，鼓励农民间的合作与联合，提升农业规模化经营水平。
二、土地流转与规模经营的现状
（一）土地流转现状。农村土地承包经营权确权颁证后，农民流转土地的积极性较高，呈现形式多样化、主体多元化、面积规模化的特点。按照现有资料，2015年阜阳市全年新增土地流转面积63万亩，2016年全市土地流转面积达505万亩居全省首位；土地流转率达56.2%，高出全省11个百分点。50亩以上规模经营面积176万亩，占流转总面积的36%。在流转方式手段上，引入“互联网+”模式，与湖南土流信息有限公司签订了战略合作协议，建立土地流转交易平台，平台采用O2O模式，将线下的流转地块信息与互联网结合，供线上用户发布土地供求信息，线下成立土地流转中心提供土地流转服务。
（二）农村规模经营现状。全市已成立各类农业经营联合体60多家；农民合作社发展到7684家，比上年净增959家；注册家庭农场2700家，比上年新增656家，新型农业经营主体已成为阜阳市发展现代农业的主力军。规模经营的范围一般集中在大田作物（小麦、玉米、土豆、红薯等）、瓜果蔬菜和特色养殖，种植产品多以高品质农产品为主，执行国家标准化生产，以绿色、有机食品为目标，比如高筋小麦、有机蔬菜，放养禽畜类等，经济效益可观。
（三）土地流转与规模经营的逻辑关系。就农业看，在其投入要素中总有一些生产资料如机械设备、水利设施等具有一定的不可分性，因而农业生产也具有一定的规模报酬递增特征，特别是在土地规模小、细碎化现象明显的情况下，适当的提高土地经营规模就可以促进机械设备的应用和水利设施的投资及其利用，因而规模报酬会出现。姜松，王钊（2012）通过建立C-D生产函数分析模型，运用White检验对方程异方差进行检验，得出土地流转对农业适度规模经营影响效应显著为正，影响弹性为0.367，即土地流转面积每增加1个百分点，通过适度规模经营农业产值会增加0.367%。这主要是因为随着劳动力转移速度加快，“土地撂荒”现象时有发生，加剧了农村“空心化”，威胁粮食安全和农产品供给保障。因此，通过土地承包经营权转让，加快土地流转，对解决土地“撂荒”实现适度规模经营的效应较大。
经济学原理指出生产水平的提高是一个持续过程，相应的，对生产关系的调整也需要与之配合。家庭联产承包的生产方式一家一户各自为政，生产规模上不去，先进的大型农业机械和设施也难以推广，对于农民来说，土地是命根子。稳定的土地制度是农业稳定发展的先决条件，所以在稳定现有土地制度基础上，承包耕地流转，则是一种必要的方式，通过土地流转，让农业生产经营能够规模化，农业生产转型升级，产生新型经营主体，生产方式从量变走向质变，有助于农业标准化生产的逐步推行，进一步提升农产品的质量和竞争力，通过适度规模化经营节省出来的人力可以进行和农业相关的设计、服务、创意等产业，提升产业附加值。土地经营土体的整合，提高了农业生产效率，而农村土地流转则给农业带来了新的活力。
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三、土地流转与规模经营存在问题及成因分析
（一）存在问题
1．土地流转中农民意见不统一，流转难度大。土地无法连接成片，规模生产难以形成。流转后存在着农民毁约、提前收回土地和流入方弃租跑路、农民租金受损两种风险，土地流转期限较短，流入方不能做经营的长期规划，不利于保护耕地。
2．规模经营风险高、比较效益低。农业生产投资大、回收期长、风险高，既面临市场风险又有自然风险，按照资本追逐利益的天然属性，真正有实力的农业大企业参与土地流转，对农业进行投资、规模经营的比较少。引进的从事农业规模经营的经营主体能坚持下来并取得较好效益的很少，缺乏经济实力和经营能力，大多依赖政府财政支持。规模经营生产管理水平不高，科技含量低，产品趋同、品质低，管理粗放。土地流转费用高，一亩地土地流转费用需要800-1000/年，农业比较效益低，受自然和市场双重影响的弱势产业，位于价值链的低端，规模经营户稍不留意就可能亏损。
3．土地集中连片较为困难。规模经营户都希望土地集中连片，但是农村中不同的农民有不同的利益目标，有些农民虽然外出务工，但是很多年龄较大的农民还是从事农业生产，不愿意流转土地，这种情况往往导致土地连片流转难以成功，影响大规模农业经营实施。土地不能连片，地块不能平整，水、电、路等基础设施建设滞后，农业机械化不便于使用。
（二）问题成因分析
1.法规不完善。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在农村土地承包经营权稳定方面，强调现有土地承包关系长久不变。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，对于适度规模经营的标准提出原则性的意见，使农业适度规模经营发展与当地农村实际相适应，与农业生产力水平和社会化服务相适应，因地制宜。国家鼓励土地使用权的合理流转，其一系列农村政策规定都比较原则，需要各地制定相关细则或者实施意见，对土地流转进行管理，在流转程序、方式、流转合同文件备案存档方面缺少统一规定；规范引导农民承包经营权有序流转，发展规模经营，培育新型农业经营主体更需要政策细化，提供金融、技术、管理和服务支撑。
2.传统习惯制约。不少农民存在着小农意识、恋地心态、认识误区，相当一部分农户特别是老年农民，对土地依然十分留恋，思想僵化，不愿流转，认为土地使用权就是“三十年不变，谁也不能动”，许多老年农民没有能力耕作，但是对自己承包的土地又不肯转让流转，土地不能连片，就无法进行规模经营。再加上农村社会保障水平在不断完善中，土地的兜底职能依然强劲，如果流转土地，农民会有很多顾虑，所以处于“既不愿意放弃田，又不愿意多种田、种好田”的状态，这必然会严重制约土地流转和适度规模化经营。
3.运行机制不健全。土地承包经营权流转市场应存在流转主体、流转规则、流转平台、流转机构四大要素，市农委和 “土流网”达成战略合作协议，只是产权交易平台建设的开端；在县级层面，依托这个平台的各区县发展进度未达到同步；在乡镇层面，土地流转交易中心大多尚未建立起来，土地流转业务或由村和镇农业服务站和农经站负责，办公场地、硬件配置、人员配备不足，网上平台更落后，资源、信息互相间不通畅，阻碍了农村产权交易。
4.规模经营主体经营能力有限。农业规模经营需要更多的生产要素投入，农村金融服务面临更大和更复杂的风险，既有自然风险、政策调整的风险还有市场带来的经济性风险。农业生产周期长，受自然环境影响大，自然灾害、疫病等可能导致农业生产全军覆没，是与其他产业风险最大的不同。随农产品大量上市，价格波动剧烈，虽然通过农产品期货市场可以规避一部分风险，但是个体农户无法参与其中。受农村金融环境、金融基础设施投入不经济等因素影响，与城市回报率相比，农村金融资本回报率偏低，因为农村金融成本高，违约率高，风险高，高风险需要高回报率，提高农村贷款利率就无可厚非，高利率与农业天然弱质性成为不可调和的矛盾。
四、规范土地流转推动规模经营
（一）完善相关法律法规。土地流转要严格遵守国家法律政策规定，保持现有土地承包关系长期保持不变，土地流转坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，充分尊重农民的意愿，围绕政府发展规划，不下指标、不强制推行，一切为了农民增收。土地流转主体是农民，流转收益归农民所有，上级政府和基层组织不能截留、扣缴收益，确保农村稳定。在国家原则性的土地流转政策下，制定地方性的具体实施细则，加强对土地流转主体方的管理。实施办法规范在参与土地流转过程中政府和基层组织的行为，尊重农民主体地位，维护农民自愿流转土地的权利；明确土地流转中的操作程序，积极引导农民签订规范的土地流转协议，对双方的责、权、利作出明确规定，流转合同的订立、修改和解除有据可依，建立土地使用权流转档案管理制度，规范合同的登记、立卷和归档；通过信息平台管理，实现土地流转供需双方的信息互通，促进土地的顺利流转；对流转中违规失范行为的规定处理办法，确保土地使用权流转后的具体经营范围，防范“非粮化、非农化”，维护国家粮食安全，建立土地流转争议解决办法和仲裁制度。
（二）完善社会保障水平，改变农民传统意识。阜阳市人均耕地面积只有1.35亩地左右，承包地的农户很难依靠几亩承包地发家致富，所以土地流转能够为现代农业提供先决条件，克服农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、土地承包经营制度与市场自由配置土地资源之间的矛盾，分散一家一户的小农经济与社会化大生产之间的矛盾。首先创新工作方法，为了农业发展规划落地实施，需要加强对土地流转工作的引导，结合各乡镇实际，通过多渠道、多形式地做好群众工作，稳妥推动土地流转，使土地流转与农业产业结构调整有机结合起来。其次利用先进手段，利用电视、广播、网络媒体、手机即时通讯等方式，向农民详细宣传土地流转政策和好处，在土地流转过程中，逐步消除僵化的思想观念。还要充分发挥农民合作社和规模经营户的示范作用，用典型例子做宣传，让农民看到实实在在的收益，转变思想观念，有助于土地流转。
（三）完善土地流转运行机制。土地流转在全市土地确权完成后，迫切需要建立起农村产权交易市场，保护土地流转双方的权益。建立健全土地流转市场机制，成立市县乡三级联动的土地流转交易中心，建立土地流转信息库和流转信息平台，实现线上线下的立体土地流转交易网络。发展农业社会化服务，鼓励第三方评估机构独立开展土地评估，提供客观公正的市场参考价格，为政府加强土地流转管理、流转公平交易、减少矛盾纠纷提供科学依据，成立县乡两级流转纠纷仲裁机制，由仲裁委员会调处流转纠纷。健全保障机制，对农业生产的气象、畜禽疫病、作物病虫害、农产品市场信息等的预测预报，对动植物疫病防治提供专业服务，对规模经营主体提供农业保险，降低规模经营风险，增强农民流转土地的信心。政府加大对农业基础设施的建设投入，平整土地、改善电力、水利和道路等农业基本生产条件。利用新型城镇化和小城镇建设，引导农民在流转中实现劳务移民。
（四）吸引更多社会资本、人才、技术等要素进入规模经营。加大财政投入力度，设立农村土地承包经营权流转专项资金，推动土地适度规模经营。鼓励金融机构对符合信贷政策的项目贷款，为农业规模经营的农民合作社、龙头企业和经营大户提供积极的信贷支持。吸引更多人才参与到现代农业中来，用先进的经营理念和方法带动农户发展产业化经营。农技管理部门可以用政府购买服务方式，让社会化农业服务组织深入一线开展现代农业技术服务，保障农产品绿色品质。
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作者简介：
李康（1972-），女，安徽阜阳人，颍东区委党校高级讲师。本文为中共阜阳市委党校2017年度课题成果。
论文作者:李康
论文发表刊物:《基层建设》2017年第35期
论文发表时间:2018/3/21
标签：土地论文; 规模论文; 农民论文; 农业论文; 经营权论文; 农村论文; 主体论文; 《基层建设》2017年第35期论文;