区域空间结构优化重组政策研究——以长江流域为例，本文主要内容关键词为：长江流域论文,为例论文,结构优化论文,区域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2008-01-04
[中图分类号] F061.5；F127[文献标识码] A
长江流域经济的协调发展一直是学术界与政府层面较为关心的话题。自从1985年党中央、国务院制定了“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，进而带动整个长江流域”的战略决策以来，长江流域经济的协调发展受到了多方力量的推动，“市长论坛”、“经济协作区”等不同形式的合作组织在促进跨地区要素流动、产业联合重组，建设统一市场和区域性基础设施等方面展开了积极的努力。这些措施从制度与政策层面创造并扩大了长江流域合作的基础，从企业、产业和要素市场合作的角度采取先试先行的办法，促进了微观领域的相互渗透与融合，尤其是各协作区内部的合作意识明显增强，使地区经济发展的相互关系变得日益紧密起来。长江流域经济的协调发展还将西部大开发、中部崛起等国家层面的区域经济发展战略与政策目标有机地纳入到了东西部地区合作的实施框架之中，其过程关系到如何在尽量缩小长江流域内部各地区之间发展差距的同时，形成有利于联动发展的系统组织架构的问题，值得深入研究。本文选择区域空间结构演变这一理论视角，全面深入地分析导致长江流域经济发展不协调的种种原因，以此寻求通过优化区域空间结构促进长江流域经济协调发展的具体对策。
一经济转型中区域空间结构演变的理论分析框架
经济转型过程中区域空间结构的影响因素比较复杂，市场化因其丰富的内涵和功能而在其中扮演着核心的角色。它首先通过分权制改革激发并调动了地方政府的竞争诉求和制度创新能力，不仅使空间结构与经济结构之间通过经济增长建立起相互作用的内在联系，而且使空间结构的演变不可避免地受制于行政区划的刚性约束①；其次，按时间序列推进的、带有地域特色且实施内容各异的正式制度供给，加剧了各地区资源利用及生产能力的不均衡分布。诚然，市场化的根本目的在于在经济体系中确立起自律性的、有利于公平竞争的市场制度与运行规则。由于市场化追求以制度规范的方式达到降低交易成本的目的，所以，其广义的结果还包含了作为微观经济主体的企业通过战略联盟、产权交易、产业链分工和合同制造等多种途径实施跨越行政边界的利益整合活动。这种微观层面的演进机制，反映了基于特定地区制度与文化环境的组织变革与创新需求②，它通过空间上的“借力”发展为区域空间结构的重组提供了内生性的动力，也通过加强区域合作为中观层面的城市体系结构优化和区域空间秩序重建赋予了新的机会。
从理论角度归纳，经济转型过程中的区域空间结构动态演进是在市场化机制作用下，受到不同形式的制度力量支持，分别由宏观的经济增长、中观的城市体系变动和微观的组织变革与创新这三个层次构成影响区域空间结构动态演进的数量、结构与质量因素。其中，宏观与中观方面的影响主要依赖于政策与制度的创新，它建立在政府与市场、地方政府之间博弈的基础之上，而微观组织的创新作为与市场化程度提高紧密相关的动态过程，又有利于政策与制度效率的提升(具体关系参见图1)，它们构成了本文研究的理论基础与分析框架。
图1 市场化主导区域空间结构动态演进的过程与制度支持
二长江流域区域空间结构异化的现状与主要原因
长江流域覆盖了我国东、中、西部地区的部分省份与直辖市，是具有梯度结构的组织型经济区域。在资源结构、产业结构与空间结构的相互作用下，长江流域的上中下游在历史上就形成了互补的区域发展关系。但是，随着先行发达区域率先步入工业化中后期阶段和参与全球分工程度的加深，空间结构重组的动力就从单一的区域内部合作主导转变为外部竞争与内部合作共同主导的局面，影响区域空间结构形成与演变的因素也变得日益复杂与综合了。
1.宏观层面：受经济增长与市场化不同步影响而形成的梯次空间结构
受经济增长不同步的影响，长江流域的空间结构呈现出高中低的梯次分布格局，加上流域经济体内部存在着东、中、西部地区之间的市场化差异，致使企业利用国内外资源的能力存在较大差异，并最终在政府管理的制度层面得到不同的响应，从而促使长江流域的区域空间结构出现分异的格局，表现出不相协调的特点。
长江流域下游位于高梯度的东部地区，具有人力资本、技术、政策和区位的综合优势，经济发展水平较高，产业发展基础好。2004年，该地区GDP达到28775亿元，占全国的比重高达21.1％，经济增速均值达到15.6％，高于全国平均水平6.1个百分点，吸引外资更是占全国的四分之一强，经济结构的服务化程度相对较高。外商直接投资在整合当地存量资本与带动增量投资的同时，还通过产业链的区位配置与追加资本的形式，在城市之间建立起了基于要素流动、供应链和功能合作等方面的联系。
长江流域中游地区是我国的能源和原材料基地，产业类型以基础性的重工业产业为主，国有经济所占比重较高，地区的专业化程度较低，市场准入门槛相对偏高，限制了产业依托专业化分工的规模经济与聚集效应优化区域空间结构的可能途径③[1]。总体而言，长江中游地区存在的地区之间经济增长不均衡、农业比重偏高、城市化水平较低、空间节点增长动力不足等问题，是导致区域空间结构局部化和分散化的主要原因。
长江流域上游地区，如重庆、四川、云南、贵州等是典型的西部地区，其工业化尚处在中期或前中期的发展水平。尽管近年来这些地区的经济增长速度较快，大部分省份都实现了两位数的增长，但是，其资源结构的层次较低，主要以人力资源的体能开发，土、水、热的空间组合等背景型资源开发为主，经济结构长期以来以初级产业及简单的加工制造业、低技能的劳动密集产业和一些衰退性产业为主，城乡经济的二元矛盾较为突出，导致该区域的产业结构面临较大的转型难度。此外，区域投资综合环境不佳也限制了其承接外资与沿海省份产业转移的能力，屏蔽了外部空间对本地空间的影响通道，进一步拉大了本区与高位势地区之间的差距，导致部分省份出现游离出空间结构体系的发展倾向，这在云贵两省表现得较为典型。
2.中观层面：城市规模分布和城市区域化不平衡引起的区域空间结构差异
相对于经济增长对区域空间结构的累积性影响而言，城市规模分布和城市化过程着重从功能的和结构的角度对区域空间结构产生影响。不平衡的城市规模分布格局和城市化进程，在整个长江流域经济内部形成了城市密集程度、城市联系模式、结构特征和空间关系等级各异的多层次空间组织结构，它们构成了主导区域空间结构演进的功能性载体。
目前，在长江流域内部形成了多中心复合型城市密集区域、大都市区、城市带或城市组团和小城镇集群等多种类型与层次的功能性区域(表1)。鉴于空间关系等级方面的差异，它们在空间结构的重组过程中也遵循着不同的机制与规律，其动态演变又依存于具体的结构特征。在经济发展速度较快和城市化水平较高的地区，城市区域的类型相对健全，空间结构也比较合理，基本上形成了城市功能专业化主导的分工格局，民营资本的高度活跃则使得小城镇表现出较好的成长性。此外，制度方面的努力也促使多种形式的城市区域之间具备了空间上协同发展的相关机制。以长江三角洲为例，城市群的发展在空间上依赖于由大都市区带动的城市圈、小城镇集群以及产业带的功能支持，全球空间在影响并贯通地方空间的同时也优化了区域空间的结构体系。产业链、产权链、价值链、资金链和组织链等作为微观形式的空间联系，在加深区域合作与分工的同时，还在治理与制度的宏观领域与政府管理层面得到了积极响应。在长江流域的其他地区，显然缺乏这种依托于长期的互信互惠机制共享与分配额外空间合作收益的政府合作基础。
尽管目前沿长江干流的中上游地区在中心城市和城市经济区的协调下，依托产业、资源与技术上的互补性，围绕着长江干流通道形成了若干个有发展潜力的城市带与城市组团，如以武汉为中心的鄂东至九江的城市密集带和以成都与重庆为双核的成渝城市群等，但是，这些城市密集地区由于大城市数量能级低——主要在50万-100万人口规模之间，对区域经济的带动力与影响力非常有限，致使区域面临着外部拓展空间有限的矛盾，并引起空间归属不明确、空间管理体制滞后和区域市场不统一等问题。
至于那些依托于产业带与交通干线的城市组团，如长株潭城市群、宜昌—枝城—枝江—荆州城市密集带、攀枝花—宜宾—泸州城市组团等，虽然受益于产业带经济的聚集效应与上下游的联系效应，但是却存在中心城市带动力弱、市场分割、县域经济发展滞后、规划的协调性差等问题。例如，江西省的昌九城市带归属武汉影响区，但由于武汉不具备东部、南部沿海外向型经济的优势，加之第三产业发展质量不高、生产服务业发展滞后，制约了其跨省的对外辐射能力，使得昌九城市带未能担负起衔接上海与广州影响区的对称功能，进而弱化了江西在长江流域中的区位优势，导致流域经济“断链”的空间不连续现象。在融入长江流域方面，上游地区的劣势最明显，经济发展的长期滞后，阻碍了城市化的发展。迄今为止，该地区接近60％的就业人口仍然从事农业劳动，这一比例高出中游地区近8个百分点。城市化水平的低下，又引起了区域范围内城市供给的普遍短缺，导致大城市规模不足和中小城市数量过少，城市体系的等级规模结构则呈现出“中间大、两头小”的失衡状态。
3.微观层面：集群经济组织空间结构的区域差异
传统的区域经济发展理论强调区位的重要性。但是，从空间的分类情况来看，区位属于“位空间(space of place)”的范畴，它只能概括空间的静态位置特征，而难以涵盖空间承载流量经济的动态内容。事实上，尤其是当经济的信息化与服务化程度提高以后，由“位空间”集聚的资源与能量迫切需要通过某种渠道实现整合与释放，一个典型的结果就是微观经济活动之间的联系将随着区位对外交流的日益频繁而不断趋于密切，而这种联系既发生在国内的不同地区之间，更可能出现在国内外的不同区域之间。这是“流空间(space 0f flow)”不同于“位空间”的主要特点之一。
图2列示了产业的集群式发展通过产业空间的分化与扩张影响城市节点“位空间”变化的具体过程。地区流量经济规模的壮大与重构，通过“位空间”向“流空间”的转变，城市体系规模等级与关系结构也将经历逐渐优化的过程，城市化速度明显加快，进而推动集群经济从点状、面状等低级空间形态向网络化的高级形态演进。该过程同时也代表了区域经济空间结构呈现出微观化、密集化和组织化的构造特征。这同时还意味着，小城镇集群的发展依赖于产业空间向城市空间转化的区域结构整体优化过程，以满足小城镇产业集群对外部知识、人力资本和技术等高级资源的需求。
图2 产业集群主导下产业空间与城市空间的转化过程
注：位空间和流空间分别对应着空间的节点与关系内涵。
在长江流域下游地区，制度与技术的双重创新为“位空间”向“流空间”的转换创造了条件。以浙江小城镇产业集群为例，在交易制度与交易技术变革的情况下，专业市场的功能得到了重新定位，强化了市场的信息聚集功能，产品创新速度不断加快，并扩大了市场交易与流通的规模。同时，发生在土地、基础设施投资等方面的制度创新，又促进了投资结构的多样化，城市建设、公共服务和高科技产业等成为新的投资领域，从而实现了以区位优势提升和城市化空间建构为内容的二次创新。这种由产业集群通过“位空间”向“流空间”的转化过程促使区域城市结构体系逐渐趋于优化的良性反馈机制，也能够解释“新苏南模式”的演变特征。20世纪80年代中后期，以建立开发区为重点的“苏南模式”形成了“小、散、乱”的工业布局，资源、要素与生产能力配置不经济的现象比较普遍，这成为当时产业“位空间”的主要特点。20世纪90年代中期，当买方市场逐渐取代卖方市场而占据主导地位之后，这种仅局限在“位空间”层次上的产业发展不但面临着与价值链分工需求之间的冲突，而且还受到现行企业制度与技术水平的双重约束，空间结构的重组势所难免。在产权制度改革的基础上，苏南地区接受资本流入的规模与结构都发生了巨大变化。2004年，苏南地区实际利用外商直接投资92亿美元，分别占全省的91.4％和75.8％，城市化从2000年以前不到50％的水平上升到2004年的65％以上[2]，城市功能也逐渐明确，并形成了多个带动经济增长的城市带和城市圈。
事实证明，依托于大都市和城市群的集群经济具有更强劲的发展态势，能有效地推动产业带与城市带等次级功能区域的发展。以环杭州湾地区为例，目前环杭州湾沿岸各市县在建的开发区和各类工业园区规划面积已达600多平方公里，形成了绍兴的轻纺产业群、海宁的皮革产业群、嵊州的领带产业群、诸暨的袜业产业群、桐乡的羊毛衫产业群、嘉善的木业产业群、慈溪的小家电产业群、杭州高新技术产业群等。该区域年销售额超过1亿美元的企业集群有100多个，有50多个集群的产品国内市场份额在30％以上，并且形成了配套紧、效率高、质量好、成本低的专业化分工协作网络[3]。
当前，以县域经济快速发展为特征，由市场网络与城镇网络相互作用而形成的小城镇集群化发展趋势，也反映出集群经济向行政区划以外的地域谋求新发展空间的现实需要。在市场化的前提下，外部空间的补充需要大多会伴随着地方产业集群导入资源与要素的相关需求。在现行的行政管理体制下，这种资源共享与要素流动的正常需求，却可能面临行政主体的政策导向约束、区域公共品供给与市场发育不足等问题，从而制约城镇朝集群化方向发展，产业空间促进区域空间演化的路径也因为城市功能的不协调而受到阻碍。这也是为什么在现实中出现的区域空间结构重组尽管具有较大的自发性，但却缺乏自主性、连续性和稳定性的主要原因，其主要原因在于区域空间结构自我演进的路径比较复杂，任何来自于市场不确定、城市化系统不稳定和制度干预等方面的影响，都会扰乱并引起固有演化路径偏离原有的目标。
在长江流域中上游地区，区域空间结构组织不力的状况表现得较为突出。中游地区的中心城市集聚程度低，规模经济不显著，大多数的市辖县都面临“小城区，大农村”的困扰。同时，城市拉力不足和空间演化的主导功能短缺等问题限制了小城镇集群的发展与成长。上游地区的地级市辖县相对较少且县域经济不发达、交通基础设施的技术等级与通达性较差等，也不利于城镇的集群化与网络化发展。与中上游地区相比，下游地区主要面临着“弱市强县”的问题，区域空间结构重组的中间层次——地级市的带动力明显不足，导致小城镇的发展难以形成合力以推动产业结构的升级。
三 长江流域区域空间结构优化重组的主要内容
长江流域区域空间结构的分异会导致空间系统的不连续和联系机制的中断，进而不利于区域经济的协调发展。所以，区域空间结构的优化重组对于促进区域经济协调发展具有重要意义。对于长江流域而言，区域空间结构优化重组主要包括以下几方面内容：
1.通过制度手段，采取市场化治理措施，弱化城乡与区域之间的要素流动障碍
在城市密集地区，城市之间的民间与政府往来通常会比较频繁。在市场经济条件下，为了降低区域内部的交易成本，来自于民间与政府的投资力量都可促使区域交通、信息基础设施网络的形成。这一过程中的区域空间结构重组不仅要以城乡二元经济结构的消除为条件，而且还将受到各地区跨行政边界谋求共同发展的力量强弱的影响。前者引起的是城乡空间结构的融合式重组，而后者则取决于中央、地方以及企业在区域合作中的制度努力，包括国家在跨地区基础设施投资中的正式制度安排、地区共享设施的统一规划、社会文化交往的相互促进和企业跨地区经济社会网络的扩张等。在通过各种渠道弱化“边界屏蔽”负效应的同时，还应该发挥边界重组相邻次区域空间结构的基础性治理功能。在长江流域经济发展中，应重点以区域共同利益和地方利益的协调与共赢为目标，继续大力推进市场化改革，发挥市场主导资源与要素跨地区自由流动的机制，并积极倡导政府的公共服务意识和加快政府职能的转变，鼓励与推进跨地区的多领域合作。
2.根据空间结构的具体类型，有侧重地建立与完善城市区域的空间联系机制
为了保障区域空间结构重组的持续性和有效性，现阶段应注重提升城市区域的功能等级和外向化程度，加大对落后地区功能区域的培育力度，使它们成为重组长江流域区域空间结构的主导性组织单元。现有的城市区域作为整合长江流域资源、产业与空间结构的基础条件，也适合于充当空间结构政策作用的对象(表1)。对于多中心的复合型城市密集区域如长江三角洲地区，应以提高国际竞争力为目标，重点确立起市场统一的区域协调、信息化产业融合与集群扩展、全球生产网络的价值链空间组织和城市整合全球资源的功能等全面的空间联系机制。大型的都市区，诸如上海、南京、武汉和重庆等则应该在巩固中心城市的聚集、扩散与辐射功能的基础上，培育城市功能导向的产业地域分工职能，确立高科技产业集群的空间组织机能。对于成渝、杭甬、长株潭等城市带或城市组团型城市区域，可考虑充分运用区域规划和区域协商制度等政策性机制，通过提升产业带的聚集经济与规模经济，激活产业聚集的点聚效应与产业带的轴线关联效应，扩大产业规模和形成区域性的主导产业链。小城镇集群的发展，除了需要加强市场网络与城镇网络的互动和加快城镇的城市化步伐以外，还需要在健全城市体系结构和改革现行的管理体制，实现与高层级城市区域的通道衔接、产业链接以及市场融合等方面做出努力。
3.积极推进区域空间治理模式与制度的创新
在城市区域化过程中，无论是地方政府之间的博弈还是国家促进区域合作的正式制度创新，都应当顺应市场主导的区域发展的需要。市场的因素作为纯粹的微观机制，对区域空间重组的影响是通过改变众多企业的区位偏好来实现的，由市场形成的区域经济联系越来越表现出突破行政区划限制的要求。与行政区模式相比，这种以竞争为驱动力的地方竞合需求更能反映区域发展的现实需要，当区域管理体制进行相应的配套革新时，就能放大这种因市场竞争而带来的合作效应，进一步推进行政区发展模式向经济区发展模式的转变，其实质则是在区域内部建立起迥异于等级关系的网络关系与适应于全新空间组织单元的区域治理模式，并要求区域调控手段、管理模式和政府职能能够适应区域发展的实际需要。区域空间治理体制创新的关键在于市场一体化，除了沿资产重组的传导路径以外，构建跨越相邻空间的联系还主要依托于网络、流和组织接近的渠道来实现，并要求将新兴信息技术成果应用于大中型中心城市的空间管理过程中，以缩小“空间治理的技术鸿沟”。
4.发挥航运中心与物流网络流域空间结构的全新组织功能
对于整个长江流域而言，目前必须抓住上海国际航运中心建设这一机遇。基于发展现代物流的共同目标，长江流域各港口应转变传统的运输枢纽竞争观念，通过打造集生产、流通、销售于一体的物流节点综合功能，实现港口区位与物流链其他各环节的有效合作，促使黄金水道担负起合理并优化组织包括腹地资源在内的整个长江流域空间结构的功能，致力于实现以沿江产业空间带动非沿江功能空间的空间重组目标。目前，合作共赢理念已经在长江流域沿江大型港口城市中达成了共识。上海港先后与重庆、武汉、南京等城市联手，通过资产重组、输出现代化管理经验、提高信息化应用水平等措施，大力推进港口之间的专业化与分工合作，共同建设与培育地区性的航运枢纽，这预示着长江经济链整合、优化、重组流域空间结构的功能正日益凸显，并有利于通过率先突破传统的港口管理体制推进长江流域的全面合作。以此为契机，长江航运应重点从提高港口运营效率、航道的系统整治和提高专业化水平等角度满足物流网络发展的全新需求。
四
相关政策建议
在充分考虑空间要素的前提下，如果仅仅局限于企业、政府、市场这三个基础组织单元之间双边或多边的有限互动，将不足以支持区域空间结构的重组过程。以区域融合的制度创新为推力，以创造空间绩效与提升空间效率为前提，激活既有空间组织单元——城市区域的区域结构重组活力，应成为现阶段长江流域空间结构政策的目标选择。为此，应在空间价值最大化、空间联系优化、空间竞争力重塑和空间创新能力挖掘等层面建立起全面促进长江流域区域空间结构优化重组的政策性机制。
1.区域空间价值政策
在未来的发展中，应以加强大都市区域的纽带功能、沿江基础设施的通道衔接功能和以国际航运中心为载体的物流经济空间组织模式，作为提升长江流域整体空间价值的主导政策。在共同的利益指向下，这有助于提升城市增长的空间结构贡献和城市周边农村腹地的空间价值，释放大型运输基础设施体系的规模效应，从而转变传统的流域经济只注重同质区域横向协作的局面，代之以加强同异质区域的横纵向协作与互动为特征的一体化趋势。此外，增强不同层次空间结构之间基于信息技术的空间联系，不仅有助于避免低层级的空间脱落现象，而且还有利于通过知识与技术的空间纵向扩散提升区域的空间价值。
2.区域空间联系政策
空间关系机制的宏观与微观贯通作为区域空间结构优化的前提，已经超越了单纯的政府合作或企业民间合作的集体行动范畴，而是全球城市网络向区域城市网络渗透、全球价值链与区域价值链对接、全球信息化扩展区域产业集群的综合结果，其由外部空间开放引起的区域空间重组与结构再调整，为区域空间价值的增长提供了高等级资源(如组织、网络、信誉与社会资本等)的功能性支持，对于改善服务经济发展的环境和促进产业结构的升级都具有积极意义。这些都是长江流域先行发达区域如长江三角洲城市群在增强国际竞争力过程中迫切需要解决的问题。
3.区域空间竞争力政策
为了积极应对全球竞争给区域发展带来的诸多挑战，长江流域的空间结构重组必须首先形成整体上的制度竞争优势。在区域治理体系网络化、多元化和联盟化的总体趋势下，长江流域空间结构不可能存在惟一优化的流域区域治理模式，更可能的是从项目共建、跨区域资源开发、区域规划导向、多边协调以及区划优化调整等多个角度促进区域内地方政府关系的转变，实现在良性与有序竞争基础上的区域合作[4]。
4.区域空间创新政策
在开放的条件下，区域空间的结构重组以创新空间组织的不断诞生与功能活跃为前提，包括产业区、产业群、学习性区域、创新环境、战略联盟和地方生产体系等。它们的出现，将充分调动组织互动的机能，并作为“集体制度”的创新形式开辟突破行政区界限的新型区域合作空间。这些新型的空间组织，比起传统的计划空间来具有动力内生、跨地域和地方化等特征，应成为当今长江流域区域空间结构重组的微观界面。对于长江流域不发达的中西部地区而言，区域空间组织在微观领域的创新将有利于加快市场化，逐步消除地区经济的市场分割现象。这对推进政企间的深度合作和积极融入长江流域的主流空间都具有现实的意义。
注释：
①在行政壁垒主导的地区市场分割情况下，实际的交易成本会被无形抬高，市场对经济增长的作用也会大打折扣。因此，政府与市场的博弈结果将关系到区域空间结构的最终演变方向。
②该过程的实现依赖于存在于历史沿革与社会资源中的非正式制度的资本化过程，往往以企业家精神和社会组织的积极支持为前提，属于诱致性创新的范畴。
③对此，白重恩等人(2004)研究认为，在国有成分比例较高和地方政府产业保护动机较强的地区，产业的区域专业化水平较低。而且，地方保护主义在决定区域专业化水平中的作用超过了外部经济性与规模效用。这说明，因地区而异的政府保护通过影响区域空间结构的重组而成为区域发展差距扩大的空间原因。
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