论完善党领导农村工作的体制机制，本文主要内容关键词为：农村工作论文,体制论文,机制论文,党领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，农村社会发生了深刻变动，党在农村的执政基础发生了新变化。加强党对农村工作的领导，推进农村科学发展，既需要加强农村基层党组织建设，又需要改革和完善农村工作体制和机制，从制度层面解决“三农”问题。
一、改革农村基层管理体制
当前，农村管理体制存在一些问题。
1.农村基层权责不对称。在中央、省、地市、县区、乡镇的纵向层级中，由上至下的事务性工作逐级增多，而在党政机构的编制、人员、经费的配置上，则逐级递减——越往上级越多，越往基层越少。“上面千条线，下面一根针”，农村公共设施建设、社会治安、带有国防性质的民兵建设费用等由乡镇承担，而工商所、税务所、土管所等资源相对丰裕的乡镇站所被上收，实行垂直管理，农村基层政权出现“权小、责大、事多、钱少”的超负荷运转困境。1994年实行分税制后，财力向省市上移，好的税种逐渐从农村基层上收，留给乡镇一级的主要是一些量少、征收成本大的税种。这在一定程度上加剧了部门矛盾向乡镇的转嫁。2006年农业税取消之后，一些乡镇财政缺口进一步扩大，乡村债务庞大，无钱办事的问题较为突出。乡镇机构改革后，有的乡镇辖区扩大，乡镇党委、政府服务群众的半径相应扩大，一些偏远贫困地区由于村干部缺乏，导致乡镇工作落实难度大，基层党组织活动能力减弱。
2.农村基层干部任期相对短。目前，党章对党的总支部委员会、支部委员会每届任期规定为两年或三年，任期相对较短。政府部门的干部虽然改为五年任期制，但有的地方没有严格执行，乡镇负责人经常任期未满就被调离。这种制度安排客观上形成了“一年看、两年干、三年换”的短期行为。同时，政府任期制也存在制度设计缺陷，如对每一届政府的决策范围和决策权限问题没有明确完善的制度规定，结果出现本届政府超越任期决策，使用下一届政府的指标，把未来规划的项目资金集中在本届任期使用，这在一定程度上加剧了“政绩工程”、“面子工程”的生成。
3.县、乡、村之间协调配合不够。从县乡关系来看，农村改革后许多乡镇机构在文件上已经撤销了，但对应的县市职能部门还在运转，有的上级机构对乡镇的机构撤并甚至采取否认态度，致使改革后新设机构陷入尴尬境地。从乡村关系来看，有的村委会和村党组织不配合乡镇工作，牵扯了乡镇党委的大量精力，客观上为部分党组织的越位提供了滋生土壤。
4.农村利益表达结构不均衡。目前，在省市党代会的代表中，各级领导人员占70%左右；在县党代会的代表中，各级领导干部占60%左右，普通无职党员所占比重太小；在省市党代会中，村民党代表太少。这表明地方党委与基层组织的联系纽带不够强。从人大代表的选举来看，目前《选举法》规定，农村人口与城市人口人大代表的选举比例为1:4，即每96万农村人口产生1名全国人大代表，每24万城市人口产生1名全国人大代表。从政协的组织结构来看，全国政协目前工商、文艺、各党派、青联等界别的代表都有，唯独没有农民的界别代表，这与农业大国、农民占人口的多数的现实是很不协调的，直接制约了农民利益的表达。
总之，农村基层管理体制的资源配置不平衡、权力运行不协调、结构安排不均衡以及体制内的内耗，在一定程度上挫伤了基层干部的积极性，同时也造成农民声音上传的制度供给不足，这些都影响到农村基层党组织的功能实现。
应该说，进入新世纪新阶段，党中央和国务院加大了支农惠农的力度，出台了许多政策法规，有效维护和保障了农民的利益。笔者以为，当前要调动农民和农村基层党组织的积极性，需要在此基础上继续推进农村基层管理体制改革。
第一，解决农村基层组织在国家组织体系中的权力与资源配置问题。发挥农村基层党组织的作用，是以其在制度设计中的地位为前提的，只有规范基层党组织在社会管理架构中的地位，才能保障党组织功能实现的最优化。一是加大中央政府主导的改革力度，把推进村民自治制度变迁与增加农村公共物品的供给结合起来。农村义务教育、民兵建设、农村公共设施建设等，主要应由县级以上政府部门承担。二是建立农村公共财政体制，不仅新增财政收入要向农村倾斜，而且要改变财政支出结构，凡属公共支出的，中央及省级财政应保证对乡镇的足额拨付，县区职能部门可以监督乡镇财政，但不宜直接管理。三是乡镇政府在辖区内真正行使规划决策权、计划协调权、指导监督权、综合治理权、人事管理权、财政支配权，成为一级职能完备的政权组织。省、市要创造条件，统一责权，明确事权，让乡镇党委和政府切实转到领导经济发展、维护社会稳定、提供公共服务上来。四是整合乡镇一级党群系统、政府系统和双重管理系统的机构部门，加强部门间的协调配合。按照有利于发挥农村基层党组织功能的原则，既要进行乡镇机构改革与行政区划调整，又要与市场化改革相配套，进行功能转换。撤并乡镇要与当地辖区实际相适应，以乡镇党委、政府功能不缺位为前提。
第二，县、乡、村整体联动，推进农村综合改革。其一，县乡改革联动配套。乡镇机构与县级各职能部门长期的对口工作形成了运行惯性，裁撤“七站八所”后，如果县级各职能部门不相应改革或者认可乡镇的改革，那么县乡工作将无法对接，并进而影响办事效率。所以，县与乡之间必须搞好工作衔接。县级改革与乡镇综合改革只有配套联动，才能取得成功。其二，提高村一级的自治能力。提高村民自我管理、自我服务、自我监督的能力，有利于防止党组织越位，减少乡镇对村级组织的不恰当干预。其三，当前“一事一议”筹资方式规定人均每年不得超过15元，这种上限控制的方式很难办大事。建议中央和国家有关部门根据农村的新变化，探索实施“一事一议”的新途径，实行“一事一议”配套财政补贴措施，发挥农民在新农村建设中的主体作用。
第三，增加乡村干部和农民在县、市、省级以及全国党代会、人代会中的比重。党的十七大报告强调，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这是拓宽农民利益表达渠道的一个重大举措。随着民主政治建设的推进，在省、市、县人大代表和政协委员中，应逐步增加农村代表的比重，农村党员当选县、市党代表的比例也应增加。只有扩大农村党员干部参与国家政治管理和社会管理的范围，普通农民、农村党员和基层干部的声音才能有效上传并及时得到回应，党组织功能实现的环境才能进一步优化。
第四，解决农村基层党建周期长与基层干部任期短之间的矛盾。要严格控制任期内的干部调动，健全符合科学发展观要求的干部政绩考核体系，引导干部牢固树立正确的政绩观，把前任班子提出的目标规划落实好，多做打基础、利长远的事情，防止追求眼前利益的短视行为，重视基层党建的潜在效益和长期效益。
二、完善农村“三级联创”机制
“三级联创”是指全国各地农村围绕中心，促进发展，以创建“五好”村党支部、“五好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县市为目标，县委、乡镇党委、村党组织三级联动，一级抓一级，形成整体合力，把农村党的建设与农村改革发展稳定紧密结合起来的工作机制。实践表明，完善“三级联创”机制是发挥农村基层党组织整体功能的重要途径。
1.完善“三级联创”考核指标。一是根据条件变化调整考核指标。有的考核内容在前些年很有必要，但随着时间的推移，若原封不动实施，则针对性不强。比如，可以把新经济组织中的党组织建设情况纳入“三级联创”考核范围，扩大活动的覆盖面。又如，对后进乡镇党委整顿建设的考核，很多乡镇创建时处于同一起跑线上，在条件变化不大的情况下，各乡镇事实上的创建水平和发展程度大体相当，因此硬性确定后进党委的指标操作难度大。再如，许多地方对村党组织书记的考核指标是“带头致富能力强，带动农民致富能力强”。但是，怎样才算“带头致富能力强，带动农民致富能力强”，很难精确测定。现实生活中，带头致富不一定能带动群众致富，当选书记时致富能力强，但当选几年后并非一成不变。二是增强指标设计的可操作性。有的考核指标从理论上讲是完全正确的，但由于过于原则抽象，因而在实践中难以体现。如，要被评为“五好”村党支部，必须没有一个违法违纪的党员。这就使得一些村党组织不敢轻易处置不合格党员，导致党员数量增长过快，党内自我净化渠道不畅通。三是增强指标设置的科学性。比如，有些县委对乡镇党委实行“一票否决”制，导致乡镇党委事无巨细，疲于应付，这客观上加剧了形式主义。事实上，如果所有领域和指标都实行“一票否决”，那么就没有中心，没有重点；不允许干部出丝毫差错，容易导致干部弄虚作假。这是不符合唯物辩证法的。所以，要真正实现党组织的功能，必须完善党建考核指标。
2.健全农村党员和农民培训机制。“严重的问题是教育农民”。农民和农民党员的素质状况，直接关系到党组织的功能发挥。现在，我们对农村党员和普通农民的培训远远不够。一些乡镇虽然也有党校，但并没有培训能力，也没有培训任务，培训资源浪费严重。县级以上党校对乡镇干部和村主要干部培训较多，但对农村党员和农民的有效培训不足，党员教育出现“真空”。根据经济学的“木桶原理”，农村全面小康社会能否实现以及实现的程度，主要取决于文化素质低、贫困农民的减少进度。部分典型富裕村对其他村有启迪意义，但本身不能说明全国农村已经实现了全面小康，只有全国农民成为有文化、懂技术、会经营的现代新型农民，实现农村基层党组织的功能目标才有希望。其一，建议中央有关部门专门研究制定农村基层干部中长期培训规划，统一编写培训教材、下拨专项经费，把农村干部培训与县处级以上领导干部培训一道纳入全国组织调训序列，并指导各省市制定相应的培训规划。其二，建议调整培训体制，农村党员和农民由乡镇培训改为由县级党校直接培训，地市党校、行政学校创造条件培训村级干部。省级党委组织部门协调省市培训机构承担乡村党员和农民的培训工作。其三，在开展党员电化教育、农村现代远程教育的基础上，选送具有一定文化水平的农民到农业技术推广培训机构、农村职业技校、成人技术学校等院校学习，重点开展市场经济、技术技能和现代农业经营的培训，培训费用从各级财政中专项列支。只有教育好党组织的工作对象——农民，党组织的功能机制才能生效。
3.落实基层党建工作责任制。在和平建设时期，在长期执政的条件下，要真正认识到农村基层党组织的战略作用是很不容易的。因为农村基层党建工作出现松动，短期内不会发生大问题，这使得一些干部缺乏忧患意识和责任意识。同时，农村基层党建工作具有连续性和基础性，让农民群众受益的一些措施和办法，往往需要几任班子的共同努力，“为官一任”不会马上“造福一方”，这与一些干部的急功近利形成鲜明的反差，导致一些地方对基层组织的关注度减弱，基层组织建设被“虚化”。从历史经验来看，抓基层党建，单凭农村基层组织的力量是远远不够的，仅仅寄托于干部的道德修养和自觉工作也是不行的，必须同时发挥基层党组织和上级党组织的积极性，通过刚性的制度，建设一个强大的整合基层社会的基层党组织网络体系。要落实中央《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作制的意见》，健全基层党建问责制和引咎辞职制度，把抓基层党建工作责任情况纳入地方党委负责人政绩考核体系，作为地方党委领导班子述职述廉的考核内容。只有把落实基层党建责任制同领导干部的选拔任用直接挂钩，才能强化领导干部的责任意识，增强制度供给的有效性。
三、健全农村基层党组织的运行保障制度
实现农村基层党组织的功能，离不开一定的经济、政治资源。组织运行的基本条件是经费投入和物质保障，核心要素是人的能动性。农村干部作为对政策落实起决定性作用的因素，其生存条件、生活状态和精神面貌直接关系到农村基层党组织的可持续发展。
1.改善农村基层干部的经济生活。据有关资料显示，目前我国县乡财政收入约占全国财政收入的20%，而县乡供养人员约占全国供养人员的70%，收支的强烈反差直接导致乡村干部待遇偏低。由于待遇偏低，在中西部和边远落后的农村，村党支部书记的选择难成为突出问题。很多集体经济薄弱的村，村党支部干部的补贴完全依靠上级拨付，村集体没有能力发放。不少村财务缺口大，经常占用现任干部的工资，有的村干部工作一年下来没领到报酬，有的只拿到30%的工资。许多村党支部书记月收入只有几百元甚至几十元，与外出务工经商的村民形成了较大反差，在一定程度上影响了农村党支部书记的选配工作。为此，胡锦涛总书记在考察基层工作时强调，对农村基层干部要格外关注、不能亏待。一是中央要加大从党费中支付村干部补贴的力度，各地党费留成的使用应向村干部倾斜，倾斜的原则是村干部报酬同工作实绩挂钩。二是建立村干部工作补贴正常增长机制。鉴于村干部不是国家公务员，直接以国家财政的名义发放补贴与法律制度不相符，建议以村干部承接有关国家基层政权建设事项和乡镇公共事务的名义，政府以购买服务的市场运作方式，向村干部发放误工补贴。三是逐步建立村干部医疗、养老保险和退职补贴制度。村集体经济实力强的地区可率先推行农村社会保障制度。对作出特别贡献的村主要干部，可发放政府津贴以激励干部。对条件非常艰苦或者区域特殊的农村，可设立基层干部保护基金。四是严格把握补贴发放的政策原则。有的乡镇为了调动党员的积极性，召集农村党员开会时也付给党员报酬，引起群众不满。应该说，农村基层党组织根据农村党员的新变化，改进党的组织生活方式和方法，其动机是好的，但关爱党员应该有一个度。一般来说，村“两委”负责人的报酬补贴可以适当高于当地农民人均纯收入的水平，对困难党员也可以发放生活补贴，但过党的组织生活不能发放补贴。总之，要处理好党的政治生活原则与市场经济原则的关系，以广大村民无异议为原则。
2.健全农村基层干部的政治激励制度。就行政建制而言，乡镇一级是中国行政体系的末梢，属于典型的“基层”。处于科层制中的乡镇干部，工作任务繁重，默默无闻，很多人终身职级不超过正科级。在部分农村，党务工作被认为是做虚功，一些地方把做基层党务工作的干部同从事经济工作的干部区别开来，另眼相看。这在一定程度上挫伤了基层干部的积极性。为此，需要加大对农村干部的激励力度，使他们有位有为。第一，加大从乡村基层选拔干部的力度，把到乡镇基层锻炼作为培养和选拔年轻干部的重要条件，对优秀的乡镇干部可以直接提拔到省市部门任职。在这方面，有的地方已经积累了有益的经验。2006年，湖南省选拔5名优秀乡镇党委书记到省直机关任职，其中1名越级提拔为正处长，1名任正处级副处长，3名任副处长。之后，湖南衡阳、湘潭、岳阳、益阳、永州、娄底等市集中选拔乡镇党委书记到市直机关任职。这种做法激发了农村基层干部干事创业的内在动力，把中央关心爱护基层干部的要求落到了实处，值得借鉴。第二，加强对农村党员干部的政治关怀。比如，党员干部生病住院时，党组织派人看望；村干部去世时，乡镇党委主持召开追悼会；党员过政治生日（指入党那一天）时，党支部与其谈心。这有利于增强农村党员干部的心理归属感和精神荣誉感。又如，加大对农村基层党组织的政治支持力度。对由政策问题引发的农村基层党组织与农村群众间的矛盾，上级党组织应该承担责任；对坚持原则大胆开展工作的干部，上级党组织要大力支持；对利用农村的黑恶势力报复农村基层党组织领导班子的事件，要严厉查处，为农村基层党组织创造有利的工作环境。第三，探索村干部向上流动制度。可以借鉴省、市、县下派干部的做法，对农村基层干部实行职业化管理。建议中央和国家出台从优秀村干部中招录国家公务员和国家领导干部的实施办法。比如，可以在录用县乡公务员时，针对村干部的特殊性，单独组织考试；针对村干部文化水平低的特点，以面试和考察为主，注重能力素质；专门留出一定名额，作为特殊岗位留给村干部。对于优秀的村主要干部，可以享受副科级待遇；对特别优秀的村干部，选拔进入乡镇领导班子。优秀乡镇党委书记依照有关规定享受副县级待遇，群众满意的干部进入县级领导班子或县级以上部门工作。在推选党代表、人大代表、政协委员时，应对农村优秀人才适当倾斜。第四，干部任用要防止年龄“一刀切”。一些乡镇，35岁以上的干部与提拔进步无缘，45岁以上的干部等着退休，这种现象加剧了基层工作效能的低下，也浪费了干部资源，使乡镇干部人心不稳。为此，应根据实际情况不拘一格用人才，充分发挥经验丰富的乡村干部的作用。
3.健全党组织运行的物质保障制度。实现农村基层党组织的功能，需要必要的成本支出。从支出结构看，主要包括生产性支出（如村集体经济支出、村级组织活动场所和运行经费）、公益性支出（如现代远程教育的运行经费、基础设施建设）、管理类费用（如村干部报酬、招待费用）。从成本类型来看，既包括有形成本（如办公费用），也包括无形成本（如各部门之间的协调消耗、社会代价的付出等）。长期以来，乡镇在“普九”达标、发展乡村企业、道路和农田水利建设等方面形成了大量债务。有的村集体经济成为“空壳”，连十几元钱的办公用品都得靠上面转移支付来承担。有的村虽然修通了村级公路，但工程款项无力付清，债主不断上门讨债，村干部只能出门躲避债主，无法正常开展工作。可见，农村基层党建的保障机制，关系到农村基层党组织的工作效果和功能实现。为此，其一，建议中央和国家比照解决国企“三角债”的办法出台相关政策，清偿、剥离和化解乡村债务，对无力偿还债务的可以减免，其资金缺口由中央财政予以补贴；对于村集体的经营债务，由村级逐步解决；对发展农村社会事业形成的债务，中央出台政策予以核销。其二，由省财政每年安排专项资金，用于扶持落后乡村发展村集体经济。其三，建立全省农村党建经费保障机制，适当提高农村基层党费的留存比例；探索党务活动经费财政直达制度，把党务工作开支纳入同级政府财政预算。其四，提高村级活动场所的使用效率，把村党支部活动室建设成为农村党员和群众的学习室、图书室、娱乐室。