韦伯官僚制的理论局限及启示，本文主要内容关键词为：韦伯论文,官僚论文,启示论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
官僚制与官僚主义并不等同，但官僚制导致官僚主义的滋长和蔓延却是一个不争的事实，它为官僚主义的培育提供了温床，是官僚主义所依附的物质载体。正因为如此，考察官僚制本身的局限性，有助于我们从官僚制自身出发来发现官僚主义产生的根源。
考察官僚制不能不考察马克斯·韦伯的官僚制理论，现代的理性官僚制形态在很大程度上是建立在韦伯官僚制理论的基石之上的，而且在20世纪的实践中官僚制并不仅存在于政府之中，而是作为一种普遍实行的管理体制被扩展到了整个社会。韦伯认为，西方历史上存续不断的“理性主义”提供了一种内在动力——理性化，推动了传统社会向现代社会的变迁。他从人类行为动机的角度区分出两种合理行为，即目的取向的行为和价值取向的行为，即形式合理性和实质合理性或工具理性和价值理性。官僚制正是形式理性或工具理性的典型表现形态，它推动了人类历史的进步，是人类文明的巨大创造。在当前政治、经济、文化、社会的不断发展和进步的背景下，我们在肯定其历史进步性的同时，也应对官僚制进行理论反思，发现其理论的历史局限性，寻求新的理论范式和实践途径。
一 韦伯官僚制遭致的批评及其理性审视
韦伯的“理性官僚制”概念使其成为官僚制研究领域不可逾越的界碑，但也遭到了后继学者的不断批评。概括起来，这些批评可分为以下几个方面：（1）效率与功能问题。经济学家认为，官僚制缺乏如竞争性市场过程中的诱因机制导致低效率，社会学家包括管理学家和组织学家认为，官僚制组织内部的结构和规则导致低效率和功能失调。（2）官僚制与民主的冲突。官僚制是拥有政治权力的机构，其权力的无限膨胀对民主造成极大威胁。（3）压抑人的个性。官僚制因其严格的纪律和僵化规则及处事程序对人的个性造成极大的摧残，一方面表现为对官僚制结构内部官僚个性的压抑，另一方面表现为对其服务对象一公众（顾客）的个性伤害。
批评者认为，理性官僚制之所以应该受到批判，在于其忽略了官僚制的某些负面效应，在于官僚制内在的不一致性，在于官僚制对民主和自由价值的威胁。然而，他们忽略了至关重要的一点，即韦伯的“理性官僚制”是一种理想类型，是“法理型支配（统治）”这种理想类型中最纯粹的一种支配形式，秉承了法理型支配（统治）的“理性”要素（形式理性）。而批评者却都从经验事实入手，以经验观察的结果来指责概念建构对经验世界的偏离。这严重偏离了韦伯的“理想类型”方法论，所谓“理想类型”“是一种现象的‘理想类型’，现实中的现象绝不会以这种理想建构的纯粹类型出现，正如绝对真空下的物理反应不会出现一样。”[1]因而在某种程度上这种批评也是不负责任的。
批评者把经验观察得来的低效率或功能失调现象作为官僚制的弊端而加以抨击，却忘记了韦伯在论述其“理想类型”方法时所强调的，“纯粹类型本身要尽可能充分地兼容现象所有层面的意义以达到逻辑上的内在一致性，然而正因为如此，现实中的现象几乎不可能以这种理想建构的形态出现。”[2]虽然经验事实处处与“理想类型”格格不入，但这并不会损害“理性官僚制”作为认识理解现代生活变迁的概念工具的作用，因为“理想类型”本来就是凭藉现实与理想间的差距来理解现实，因为“理想类型”不是为了提供对现象的细节描述而是提供一种分析工具。在这一点上，“理性官僚制”提供了一个有益的分析起点而非分析的终点。[3]然而，面对不同时代背景、历史环境中的纷纭现实和行政困境，我们是否能够对现实背后的规律、原因进行思考呢？是否能够对理想的分析工具进行反思呢？是否能够对“理想类型”进行修正，改善抑或超越呢？
面对行政困境和来自政治与社会方面的压力，官僚制改革成为必然的趋势，也成为了各国的一致共识，西方各国相继掀起了20世纪六七十年代“新公共行政”改革运动和八九十年代的“新公共管理”或“重塑政府”运动，提出了一系列理论，对策和口号，提出了市场化政府、参与政府、弹性政府和解制式政府四种模式。然而，新公共管理或重塑政府运动的改革真能解决公共行政面临的困境吗？毋庸置疑，以“公共管理”、“重塑政府”为标识的行政改革在解决官僚制行政模式的困境，改善官僚制业绩方面取得了某些正面效应，也在一定程度上变革了官僚制行政模式的某些特点，但在改革实践中，官僚制行政模式仍是一个起点和整体背景。而且，改革所带来的一系列负面效应很大程度上仍是官僚制行政模式所面临的困境。这说明西方各国行政改革并未完全取代和超越官僚制模式。中国官僚制行政面临的问题更多，更复杂，一方面，行政非程序化及非法治化表明理性化要素（效率、形式理性）不足，另一方面，在行政建设中又要避免行政过度法治化或理性化产生的负面效应。因此，需要对行政困境的根源作一番重新思考，需要对理性官僚制作一番重新认识。毫无疑问，在尚未发现新的更有效的治理范式之前，官僚制是能达到最大效率的社会组织形式，这是能从历史传统中吸收和借鉴经验的宝贵材料。
二 韦伯官僚制的理论局限
1.历史时代的局限
官僚体系是科学技术进步和工业文明在政治生活领域中发展的结果，它又进一步促进了科学技术进步和工业文明化的进程。在20世纪韦伯总结出官僚制的理论之后，官僚体系的组织形式作为一种普遍的社会组织形式得到了人们的认识和推广。同时，官僚制自身也在韦伯理论设计的基础上朝着合理化的方向前进。韦伯极力根据合理化原则设计官僚制，希望使它在所有方面都包含着科学和技术进步的内容，试图使它成为一种体制和组织形式而适应工业文明的需要。官僚制作为技术主义的工具理性体系是近代科学发展的结果，是科学在社会生活领域中的直接体现。事实上，官僚制是建立在近代物理学的思维范式上的，是一种机械模式在社会领域中的反映。[4]
近代科学作为一种理性精神贯穿于社会生活的一切方面，是一种理性的社会模式。无论从社会组织结构与制度层面，还是从具体的社会关系层面，处处都可以看到这种理性原则的体现。官僚制作为这种理性原则最为典型的表现形式，是一种基于“工业时代”的特征而对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。从韦伯提出官僚制理论的历史背景来看，十九世纪的德国正处于从旧的、以家族为基础的企业制度向大规模的资本主义企业制过渡的转折点，其工业化过程相当迅速，但发展受到了封建制的严重束缚，当时德国的教会、国家机构、军队、政府、企业和其它各种团体中的大型组织都在增长，它们要求管理的合理化，因此官僚制理论应运而生。所以说，官僚制是属于工业时代的专利品，对现在的后工业社会来说已暴露出越来越多的弊病和局限性。近代社会以来一切关于社会科学的思考都建立在科学与价值不可融合的认识之上，所以韦伯也无法超越这一近代以来所有思想家共有的思想局限。
如果说韦伯的官僚制适应了工业经济时代的要求，推动了人类历史的进步，那么在现时代即知识经济时代，理性官僚制则凸显出了与时代越来越多的不相适应之处，充当了历史前进绊脚石的角色。知识经济是继工业经济之后的经济形态，是人类文明迎来的第三次浪潮，这一浪潮正在引起整个社会经济、政治、文化等各个领域的变革。知识经济在取代工业经济逐渐成为人类社会生活主导的同时，也无情地冲击着适应工业经济状况而产生和发展起来的各种社会、政治、文化生活的制度性框架，更使工业时代的官僚制政府的生存环境面临着巨大的挑战。知识经济与农业经济、工业经济的根本区别在于人的知识、技能、智力的发挥和运用，成为经济增长的决定性内生变量，实质上是一种以人力资本为依托的智力经济。在知识经济时代，具有创新、创造和运用知识能力的人在生产经营活动、社会管理活动中占主导地位，经济与社会的发展必须以人的发展为前提，发展必须以人为中心展开，这充分展示了人的价值的重要意义。韦伯的官僚制无疑在科学与价值的融合道路上愈走愈远，在新的历史时代中没有绽放出生命力的光彩。
2.价值理性的缺失
韦伯也看到了“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素”[5]随着20世纪官僚制发展到顶峰的时候，官僚制形式合理性或工具理性的弊端也暴露了出来。
官僚制在功能主义和技术主义的工具理性追求中回避了价值理性的意义，也就是在官僚制的设计中放弃了对人的作用的肯定。官僚制的形式合理性设计把人淹没在了冷冰冰的技术主义之中，在实践过程中它又使官僚主义和腐败问题得以滋长和蔓延。首先，官僚制是一个形式化的集权体系，在剔除了价值因素的作用后而使政府行为渗透到社会生活各个方面，垄断了社会资源的配置权，对行政人员有着巨大的以权谋私的诱惑力；其次，官僚制中的形式合理性取代和湮灭了实质合理性，使官僚制体系和官僚个人有着自我膨胀和随心所欲地行使公共权力的可能；再次，形式合理性的设计在实践上极易走上自己的反面，即非理性。官僚制在整个体系上拥有了形式合理性的同时，却在具体的部门或个人那里为非理性行为的发生和蔓延提供了广阔的空间，从而出现官僚们追逐个人利益的非理性行为的泛滥。因此，官僚制的集权如果没有价值因素的制约，单纯依靠外在的形式化设置，不可能在官僚们日益膨胀的个人私欲面前真正发挥作用。
韦伯认为，启蒙的历史就是一部工具理性高度张扬和价值理性黯然失色的历史。随着科技的发展，实证主义思潮的泛滥，工具理性得到了迅速发展，以至于在20世纪工具理性几乎被等同于理性本身，价值理性为工具理性所遮蔽。在工具理性张扬的同时，也就是价值理性的衰落。从资本主义早期追求生产规模、经营手段、财会制度的合理化开始，到逐渐使消费者的消费结构合理化，管理体制上追求具有形式合理性的科层制官僚体系，甚至精神文化也开始了其合理性的生产和消费，这一切都弄成了程式化的合理性作业以及处理人们的欲望满足关系的合理性契约、工具、方式。理性成了人们欲望的奴仆和工具。
在公共行政领域的官僚体制中，行政人员仅仅是以技术官僚的面目出现，是官僚体系这架机器的齿轮，是无意识的“行政人”。官僚制在整个公共行政领域及其权力运行机制中，排除了人的价值和人的行为主体意义，同时在整个社会的范围内进一步推动道德价值衰落的运动。公共行政是人类社会的一个构成部分，而人类社会的生活无处不包含着价值因素，无处不存在价值评价和价值判断。官僚制是属于人的制度，不能不引入价值理性的因素。
韦伯的现代官僚制走向了工具理性的极端化和片面化。它不仅使官僚制体系中的人被抽象化为没有情感和其他精神价值的人，而且连那些受着官僚制所作用的人也同样被看作是可以通过工具理性加以计算、分析和分解的人。它用抽象的形式化框架把人隔离和定位在一个个分立的单元之中。政府基于这种工具理性的认识，把人们的注意力引导到片面的功利要求上来。他们的责任只是官僚体制的责任，他们自己对社会已经没有任何责任了，成了专事钻营的官僚主义者和欲求无尽的公共利益“蛀虫”。
3.封闭性与静态性并存
韦伯在对传统官僚制持否定态度的基础上极力构建了具有合理性的现代官僚制，“应当肯定，这种根据合理性原则而作出的设计，的确具有科学的客观面目。但是，正是这个理想化的科学设计成了现代社会所有政府失灵问题的根源”[6]在官僚制的运作过程中，表现出了组织的封闭性，缺乏适应性等问题，正是由于理性官僚制中那些能够提高组织效率的因素阻碍了组织效率的提高，即出现了官僚制的效率悖论，封闭系统的效率追求反而造成效率的丧失。以效率为中心的官僚制的组织结构因其内在的封闭性缺陷而造成组织污染，形成管理低效。封闭性必然使组织结构从有序发展到无序，从高效率转变为低效率，政府系统和官僚制内部形成一个封闭的组织环境，很少与外界进行信息交流。政府处于统治和管理社会的地位，它要垄断一切社会权力和社会信息。事实上，官僚制作为一种分析工具，任何知道如何控制和使用它的人都能轻易地使它运转。官僚由于信息沟通的缺陷容易犯错误而且对环境的反应比较迟钝，在封闭的官僚体系内部产生的领导往往赶不上前任的领导，正如彼得原理的结论“在等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等级上”，“每一个岗位最终往往被一个不适合履行其责任的雇员所占据。”[7]
韦伯对官僚制的分析偏重于静态研究，过分强调机械式的正式功能，忽视了组织运作过程中的实际状态；过分强调了层级节制体制，忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使用权组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性。[8]另外，官僚制偏重于对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间互动关系的探讨。这也是传统组织理论中共同存在的问题。
三、韦伯官僚制理性反思中的启示
1.超越历史：坚持科学与价值的统一
官僚制根据科学和技术性的原则建立起来，就犹如一架庞大的机器。它放弃了对人的关注，也就是放弃了对人的价值观念的关注，否定了人的主体性，必然会脱离人类进步的正轨。在官僚制体系中，首先应当看到人的主体地位，如果没有人这个参与者，官僚体系就可能连一台休闲中的机器都不如了。
在运用科学创造世界时，应当是对人类生活的一切美好形态的积极创造，突出人在一切社会活动中的主体地位，更加重视人的思想、意志、道德和信仰等一切价值因素。从这个进程来看，以往关于科学与价值的对立都将成为历史，科学在其发展中必然走向与文化的重合，在人类正在向未来迈进的时代，科学与价值和文化，不仅不是对立的，而且恰恰是融为一体的。即使根据过往现实的理论思考，也证明根据科学的原理构建起来的社会生活并不能够被完全科学化，因为它一旦作为社会生活中的一项具体内容，也就必然会受到它所在社会中的其他精神文化的影响，而且只有在与其他精神文化的相互作用中才能磨合成一种有价值的社会生活要素。从科学的发展史来看，植根于某种源远流长的文化传统的信仰和信念对科学发展的作用是最深刻的和最持久的。
在现代社会，科学技术的意义已经得到了普遍的承认，然而，迄今为止，科学技术给我们提供的是生活方式，或者说科学技术在改造和重建着我们的生活方式。作为生活方式的基础的因素却是由信仰提供的。科学精神在本质上是一个信仰的问题，它在某种意义上甚至与宗教的信仰也有相通之处。正是由于这个原因，对一些伟大的科学家来说，对科学真理的追求并不妨碍他的信仰，在科学真理与信仰之间恰恰是科学精神起到了桥梁的作用，正是由于他拥有科学精神，而且是坚定的科学精神，才会把他引向信仰。在这里，科学真理与信仰可以实现完美的交融。正如科学精神与人文精神要结合一样，科学与价值也要水乳交融，相得益彰，才不会背离人类社会进步的轨道。
2.科学发展：坚持工具理性与价值理性的统一
官僚制的形式合理性、工具理性要求其体制安排和结构设计从属于权力本位和效率第一的目标，公共行政作为公共利益的维护者的身份就仅仅是一种可能性而已。当然，工具理性的意义是不能全部抹杀的，但不应被绝对化而成为单独或最起码被要求在社会运行中发挥作用的理性。一个健全的社会必须建立在工具理性与价值理性的统一之上，工具理性应当从属于价值理性，并在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用。在公正行政体系的建构中，必须考虑价值理性的介入，政府不仅担负着有效地实现政治目标的功能，而且本身就是政治目标的确立者；政府不仅要考虑行政行为的效率，而且要考虑在行政行为中公共利益实现的水平；政府不仅要按照工具理性的理念来增强技术性的含量，而且一切技术性的操作都要体现出道德判断。在新的公共行政体系的建立中，需要恢复它属于人的本质，使它成为一个由人活动于其中而且为人服务的体系，这也就是恢复公共行政体系的价值内容。对于行政人员来说，则在于恢复他作为人的一切实质性内容，责任心、义务感以及一切属于人的道德良知都属于要恢复的内容。
工具理性在本质上是反普遍理性的。一个社会的公共领域和公共生活越是在合理性的名义下变得工具理性化，它就离开人类的普遍理性愈远。结果是公共领域中的形式合理性背后却包含着从业人员的非理性行为，时时用以权谋私、官僚主义的滥用权力以及其他各种各样的腐败行为嘲弄着形式合理性，造成公共权力的异化。公共权力的异化就是腐败。这表明，当基于工具理性的官僚制排斥了道德的价值时，实际上却无法避免不道德的价值的纠缠，因此，无视价值的因素甚至排斥价值的因素是不可能的，关键在于应当选择什么样的价值因素。官僚制在20世纪中的所有失败都在于它根据工具理性的原则排斥了正向的道德价值的介入，所以才受到了官僚即行政人员不道德的侵扰。找到了官僚制的这个病根，也就意味着发现了改造官僚制的方向。那就是在政治生活中和公共行政体系的建设中，超越工具理性的思维，引入政治的和行政的道德价值，走以德治国和以德行政之路。[9]
西方国家由于有着完整的宗教信仰基础，它在弥补官僚制工具理性的缺陷方面发挥了重要作用，如果没有这样的宗教信仰基础，工具理性将会对社会造成毁灭性破坏。西方宗教信仰作为一个纯粹的价值因素在一定程度弥补了官僚制工具理性的不足。那么对于中国这样没有深厚的宗教信仰基础的国家来说又该怎么办呢？对于政府建设和政治生活的重建来说，应当告别官僚制在其外部寻求价值因素补充的局面，应当直接地把价值因素引入到政府体制中来，引入到政治生活和一切管理活动中来，而且被引入的价值应当是理性的价值，也就是价值理性。在我国的政府建设中要始终坚持“为人民服务”的宗旨，以公共利益为旨归的价值导向。
有人说，在某种意义上，人类社会往往只能在一种二律背反的困境中作出选择，历史的进步总是伴随着不得不付出的代价。期望实现形式合理性与实质合理性的完美统一尽管可以理解，但往往却是不现实的。[10]如果说在韦伯的那个时代强调了工具理性的巨大威力，那么现在就已经到了强调价值理性的时候了。党的十六届三中全会明确指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”树立科学的发展观，是实践价值理性的一项重要内容。以人为本，是科学发展观的基本价值取向，全面、协调和可持续归根结底是为了人的全面发展。而价值理性作为人的世界中一个必然性内容，强调价值理性就是强调人的全部价值。因此，时代的发展和社会的进步要求坚持工具理性和价值理性的统一，在价值理性的指导下发展工具理性。
3.展望未来：坚持继承与创新的统一
世界各国的行政改革运动并没有真正超越官僚制，放弃官僚制的合理性内容，反而是通过改革保留其优势，消除其劣势。在没有找到新的更有效的政府体制模式之前，官僚制无疑是我们借鉴的重要传统资源。有位哲人说过，如果没有历史传统可供借鉴和传承，人类将会变得无所适从。在未来的行政建设征途中，坚持继承与创新的统一是我们的根本指针，继承和创新本身就已经反映了开放式的适时动态过程。继承和创新都是为了推进社会的发展和人类的进步，那么继承的标准就是承传有利于当前社会进步和解决现实问题的优良传统，抛弃那些阻碍社会发展的糟粕和遗毒。创新也是如此，挖掘开发创造出符合社会发展规律、推动社会进步的新型模式和理论成果。继承包括国内的优秀成果和国外的文明精华，国内的优秀成果指传统文化中的道德伦理和精神，而国外的文明精华则主要指韦伯官僚制和理性精神。
我国行政改革面临的主要问题正如美国著名行政学家盖伊·彼得斯指出的：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府”。[11]在中国，“官僚制不是太多，而是太少。”我国官僚制不足主要表现为缺乏现代理性精神，人治色彩浓厚。官僚制正是医治我国目前行政管理中存在的规范化、法制化程度不高这一状况的良药，因为官僚制“在明确性、稳定性、纪律的严格性及可依赖方面，它都比其他形式的组织优越。”[12]继承官僚制必须培养理性精神，树立尊重法律和秩序的价值观；培养和倡导实事求是的客观化取向；培养重程序和秩序的组织观念；倡导轻人情、重契约和规则的价值取向；树立法律优先或法律优越的观念，自觉维护组织工作的秩序，而不是人为地破坏它。
创新官僚制主要表现在：（1）树立开放理念。官僚制组织的发展必然在规模与权力上追求自我膨胀，日趋自我封闭，越来越不适应社会的生态环境的变化，导致组织僵化，缺乏活力，无法从外界环境获得有效的物质、能量、信息与价值。随着官僚体系的发展壮大，掌握公共权力的官僚组织逐渐形成了一个独立的利益群体，形成官官相护和集团性腐败，从而压缩公共空间，把持公共事务，侵害公共利益。因此，要树立开放理念，建立政府与民众的互动机制，在开放中求生存，在开放中求发展。（2）坚持变革与组织创新。公共行政组织作为一个变化发展的系统，它是整个社会大系统中的一个分系统。随着社会的发展和环境的变迁，行政组织也必须随之不断作出相应的自我调适与变革，以达到与外界环境的动态平衡，美国公共管理学者戴维·奥斯本、特德·盖布勒指出：“我们不能被动地经历改革，我们要创造变革。”[13]对公共行政组织系统而言，创新是行政组织的生命、灵魂和根基。缺乏创新是官僚制组织封闭设计的必然结果。只有突破官僚制逻辑思维的局限，才能产生创造性的全新成果。（3）注重灵活性与个性发展。官僚制作为一种形式合理性的设计，它过于推崇组织结构的科学性和法律制度化，这使它难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。由于官僚制极力推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性和行政人员的主动精神、创造精神的刚性系统。官僚制对人性的压制，必然会产生人的异化。官僚成为“没有精神的专家，没有情感的享乐人”。因此，注重灵活性与个性发展是现代理性官僚制在当代发展的路径选择。
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