美印战略伙伴：进展、问题和前景，本文主要内容关键词为：战略伙伴论文,前景论文,进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
冷战结束后，美国在南亚实行“超越均势”的战略，其基本特征是向印度倾斜，美印关系从冷战时的相互疏远转变为冷战后的共同接触。（注：关于“超越均势”，见拙著《超越均势：冷战后的美国南亚安全战略》（即出）；有关美印关系从冷战到冷战后的转变，可参阅Selig S.Harrison and Geofrey Kemp," India and American after the Cold War," Washington,D.C.:Carnegie Endowment Study Report,1993,等。）印度核试后，两国进行了12轮的战略对话，尽管没有在不扩散问题上达成共识，但在很大程度上消除了彼此存在的分歧，表明一种真正的战略接触的开始，并使美国在1999年的卡吉尔冲突中站在印度一边。（注：有关美国对印度核试的反应，可参考Strobe Talbott," Dealing with the Bomb in South Asia," Foreign Affairs,Vol.78,No.2（March-April）1999,pp.110-122,等；关于美国在卡吉尔冲突中的外交活动，见Riedel,Bruce," American Diplomacy and the 1999 Kargil Summit at Blair House" ,Center for the Advanced Study of India（CASI）,University of Pennsylvania,Policy Paper Series,2002,等.）
一
美印战略伙伴关系可以追溯到2000年3月克林顿的南亚之行。作为1978年以后第一位访问印度的美国总统，克林顿在六天时间内访问了新德里、阿格拉、斋浦尔、海德拉巴和孟买五个城市，所到之处都引起了一股“克林顿热”。用一位美国官员的话来说，“克林顿的南亚之行更是印度之行”。（注：有关克林顿访印的情况，可参阅Bruce Riedel," New Directions in Indo-US Relations:President Clinton's Visit to India," CASI （Center for the Advanced Study of India）Occasional Paper,No.11,21 February 2000.）在双方发表的“印美21世纪展望”中，这两个所谓世界上最大的两个民主国家之间的关系被认为进入了一个新的阶段：政治互信和经济互利。不仅如此，双方还同意通过广泛的高层会晤、不同合作领域的工作小组把双边对话制度化。同年9月，印度总理瓦杰帕伊回访，他在美国两院联席会议上发表演讲，重申他在1998年提出的“天然盟友”。克林顿还在白宫举行国宴招待。
布什上台后继续实行其前任对印倾斜的政策。当时共和党政府的许多高官频繁使用“转型”（transformation）一词来形容美印关系。（注：比如，Robert D.Blackwill," The Transformation of US-India Relations:A Status Report," addressed to the Delhi Policy Group,Habitat Centre New Delhi,India,February 26,2002,等。）有三个事件可以说明这种转型：第一，印度对布什的导弹防御计划给予比其盟国更迅速和积极的支持；第二，谢尔顿成为1998年以来访问印度的第一位美国联合参谋长和最高级别的军事官员，及防务政策小组会议的恢复表明双方军事合作的新开端；第三，就在9/11之前几天，美国已准备停止对印度的有关制裁。美国国务院发言人鲍彻把美印之间关系的转型称为是从“相互疏远的民主”到“彼此接触的民主”。（注：Richard Boucher," New Directions in US-India Relations," US Department of State Press Statement,19 June 2001.http://www.state.gov/p/sa/ci/in/3818pf.htm）9/11事件是美国全球战略和和南亚政策的转折点。（注：关于对9/11后美国南亚政策调整的分析，见Michael Kraig and James Henderson eds.????," US Strategy for Regional Security:South Asia," Report of the 42nd Strategy for Peace Conference,等。）印度迅速和前所未有地向美国提供全方位合作，让美国使用其基地用于反恐行动。作为回报，美国很快取消了对印度的支持并提供大量援助。2001年11月，在布什和瓦杰帕伊的首次会面的同时，签署了两国关系迅速转型的展望声明。此后，两国的安全关系取得长足的进展。
2002年9月美国发表的《国家安全战略报告》对美印关系赋予新的含义，称“印度有潜力成为21世纪最伟大的民主国家之一”，美国将“尽一切可能与印度建立强有力的双边关系，努力使我们的关系有相应的改变。”（注：The White House,The National Security Strategy of the United States,September 2002.）
正是在这样的背景下，2002-2003年两国开展一系列的高层访问和实质性的合作，包括联合军事演习、互访和交流、科学和技术合作、大量经济和社会发展项目、执法合作、文化和民间来往等。双方还各自任命了驻对方的新大使。
2004年，美印关系的转型加速进行。1月12日，两国宣布“下一步战略伙伴”倡议（NSSP），被视为两国关系转型的里程碑和未来发展的蓝图。双方同意扩大在三个特别领域的合作，即非军事核活动、民用空间项目和高技术贸易。此外，还将扩大有关导弹防御的对话。这一“三步曲”或“四重奏”是美印战略伙伴的主要内容和最新进展。布什称之为“美印关系转型的里程碑”。印度前总理瓦杰帕伊说，“我与布什总统达成的战略伙伴展望现在变成了现实。”9月21日，印度总理曼莫汉·辛格与美国总统布什利用在纽约参加联合国大会之机进行了首次峰会，双方讨论了恐怖主义、大规模杀伤性武器等问题，并签署了一个联合声明宣布NSSP的主要进展，包括美国调整其出口许可证政策，从而将“促进在商用空间项目、民用核设施等方面的合作”。10月，美国负责商务的次国务卿贾斯特和负责南亚事务的助理国务卿罗卡先后访问新德里，与印方高官讨论执行NSSP的事宜。罗卡在出席“印美NSSP执行工作组”会议时表示，“我们已向前迈进到一个新阶段，多年以来把我们分隔开的障碍已经消除。”（注：" Rocca Ensures Closer Indo-US Ties," Statesman（New Delhi）,21 October 2004.）
在上述频繁的外交活动的推动下，双方在经济和安全领域进行了实质性的合作。
在经济领域，美印之间的贸易在90年代稳步增长，特别是印度对美出口方面。目前，美国是印度最大的贸易和投资伙伴。2003年，美国对印度的出口为50亿美元，从印度进口130亿美元。2004年印度对美出口预计将超过150亿美元。同时，2003年印度的外国直接投资净值达到55亿美元，其中三分之一来自美国公司。随着印度投资环境的改善，（注：据一家名为ATKearney机构对全球投资者的调查，2004年印度被列为最有吸引力的外国直接投资对象的第三位（仅次于中国和美国）。The Times of India,6 December 2004.）来自美国的资本将有大幅度提高，特别是商务处理外包业务。（注：软件和外包服务业占印度经济的3％，但每年以30％的速度增长，并成为主要的出口收入。Teresita Schaffer and Shilpa Rajan," Outsourcing:The New Big Thing or the Slippery Slope? " South Asia Monitor,No.77,2004,http://www.csis.org/）
冷战时期，尽管双边关系疏远，但印度仍然是美国对外援助的主要接受国之一。（注：1965年以前，印度接受的外国援助的51.7％来自美国。见P.J.Eldridge,The Politics of Foreign Aid in India,Delhi:Vikas,1969,p.38,引自Harold A.Gould,Sumit Ganguly,eds.,The Hope and the Reality:US-India Relations from Roosevelt to Reagan（Boulder:Westview Press,1992）,p.47.）随着两国关系的转型，这种援助逐渐增加。事实上，9/11以前的很长时期，印度是南亚国家中接受美国援助最多的国家。从1947年到2003年，美国向印度提供了140亿美元的贷款和资助，以及1.57亿美元的军事援助。2004年，美国国际发展署在印度的援助预算达8900万美元，主要集中在5个项目：经济增长、卫生、灾难处理、环境保护和教育。2003年军事训练和加强不扩散出口控制等与安全有关的援助为200万美元。（注：以上数据引自Thomas Lum," US Foreign Aid to East and South Asia:Selected Recipients" ,Congressional Research Service Report for Congress,updated 10 April 2002.）
高技术合作是NSSP的一项重要内容，其范围涉及生物技术、纳米技术、双用途技术等。一些分析家认为，随着美国在高技术领域对印度出口限制的取消，美国事实上已承认印度的核大国地位。
在安全领域，2004年6月，“美印防务政策小组”举行了最新一次会议，讨论恐怖主义、大规模杀伤性武器、进一步的联合军事演习计划和向印度出售武器的可能性。8月在新德里的一名美国高级外交官说，“毫无疑问，军事合作是推动美印关系转型的最有活力、实在和积极的一个因素。”自从2001年9月以来，美印安全合作广泛开展，除了联合反恐，还包括军事演习和武器出售。
自2002年5月两国在印度的阿格拉进行40年来第一次联合军事演习以来，联合军演已涉及各个军种。仅2004年就包括2月在印度中部举行空军联合演习、7月在阿拉斯加举行空军联合演习、10月在印度西海岸进行的由美国核潜艇参加的第六轮联合海军演习。
作为世界上第二大武器进口国，印度每年花巨资采购先进武器。长期以来，苏联/俄罗斯是印度武器的最大供应国。近年来，印度对以色列和美国的先进武器越来越感兴趣。在美国的同意下，以色列已向印度提供了“绿松”雷达系统和“费尔康”预警机。印度正与以色列洽谈美以联合研制的“箭”导弹防御系统。2004年10月，俄罗斯总统普京和美国国防部长拉姆斯费尔德先后访问印度，其中一项重要议题是两国向印度出售先进武器。其中美国方面，已向印度出售“佩里级”护卫舰和“海鹰”直升机、正向印度提供C-230J“超级大力神”运输机、准备出售8架能携带反舰导弹的P-3C“奥利安”远程海上侦察机、谈判中的还有改进型的“爱国者”反导防御系统。印度特种部队还希望从美国得到应付生物和化学武器的保护装备。印度有媒体称，这些武器交易“具有长远的政治和战略意义”，因为“在美国和印度的一些战略家看来，他们正在寻求亚洲另一版本的美日同盟。”（注：The Times of India,29 December 2004.）美国一方面准备向印度提供爱国者导弹在内的先进武器，另一方面又打算向巴基斯坦交付F-16战斗机，这无疑将使南亚形势更加复杂和危险。
除了联合军事演习和军售，反恐是当然和基本的安全合作内容，这种合作甚至在9/11前就已经开始。迄今为止，美印反恐联合工作小组已举行六轮会谈。根据美国国务院公布的“全球恐怖主义类型”报告，2003年印度比其他任何国家遭受更多的“重大恐怖主义事件”，该报告还首次把印度国内的“人民战争组织”和“毛分子共产主义中心”列为“其它恐怖主义组织”。（注：US State Department,Patterns of Global Terrorism,29 August 2004.）尽管双方在国际领域还没有实质性的反恐合作，但在对威胁的认识上已高度一致。
二
美印关系的转型和战略伙伴的形成基于所谓共同的价值和利益。
早在2001年，美国国会议员吉尔曼就提出，“美印关系建立在稳定的基础上，即对民主、个人权利、言论自由和自由市场的共同承诺。印度的民主管理制度是该地区的希望之光。”（注：" Gilman Calls for Close Ties with India," Press Release,6 April 2001.）随后，美国前驻印度大使布莱克韦尔也说，“很难想得出其它国家象美国和印度这样现在如此相同程度地同时面对三个强大的挑战：在民主价值基础上促进亚洲稳定；时刻对抗国际恐怖威胁；减少大规模杀伤性武器的进一步扩散。”（注：Robert D.Blackwill," The Quality and Durability of the US-India Relationship," Remarks Delivered in Calcutta,27 November 2002.）2004年9月，美国前国务卿鲍威尔进一步概括性地指出，美印关系转型“根源于作为民主社会承诺政治自由、宽容、代议政府和打击恐怖主义的共同价值和利益。”（注：US Embassy in India," People,Progress and Partnership:the Transformation of US-India Relations," September 2004.http://newdelhi.usembassy.gov/wwwhppp.html）
美印共同价值源于它们所谓分别是最强和最大的民主国家，或“民主双塔”。（注：" India and the United States:Meeting the Challenge of the 21st Century Together" ,Remarks by Yashwant Sinha,Indian Minister for External Affairs,Brookings Institution,Washington,D.C.????,September 10,2002.）这种共同价值至少有两个政治意义：第一，有利于双方形成良好的政治气候，因为民主成为它们除了英语以外的又一种共同语言；第二，根据“民主和平论”，美印之间从来也永远不会有战争。这至少有助于两国建立基本的政治信任。简言之，政治气候和政治信任构成战略伙伴的政治基础。
共同利益据说包括商业自由、反恐和亚洲稳定等。一位印度学者指出，印度和美国“在亚洲，从波斯湾到东亚和整个印度洋，有至关重要的利益。这些共同利益涉及石油供应、扩散、种族叛乱、原教旨主义、恐怖主义、毒品走私、海上自由、航海安全、和平解决领土争端和一种均势。”（注：Kanti Bajpai," Add Five 'E' s to Make a Partnership," The Washington Quarterly,vol.24,no.3 （Summer） 2001,p.83.）如果共同价值仅提供了战略伙伴的可能性，这些广泛的共同利益则使战略伙伴成为可行和现实。印度总理曼莫汉·辛格在美国对外关系委员会的演说中提出，“真正的伙伴需要价值的共性，加上对利益相聚的认识和共同的世界观”，他进一步指出，至少有三个主要因素推动了两国形成共同世界观的过程：冷战结束后对威胁的重新认识、全球化步伐的加快和近200万印裔美国人在两国利益之间的桥梁作用。（注：" India and the US:Towards a New Partnership," Speech by Dr.Manmohan Singh,Prime Minister of India to the Council of Foreign Relations,New York,September 24,2004.）
但是，对这种战略伙伴还是有不同声音。印度前外长贾斯旺特·辛格就批评印度现政府“在约100项制裁（指印度核试后美国对印实施的制裁）还没有解决时”就“急于”与美国推行NSSP。他还说，“NSSP被政府誉为一项成就。但它使我们国家陷于更大的困难，而不是力量的提升。”（注：" Jaswant Nails Govt,Attacks America," The Times of India,16 November 2004.）
其实，在2002年9月公布的《美国国家安全战略》报告中，就指出了美印之间的分歧，“包括印度核和导弹项目的发展和经济改革的步伐。”（注：The White House,The National Security Strategy of the United States of America,September 2002.）美国国会研究处的最新一份报告也认为，“有情况显示，美国和印度最高军事官员在若干关键问题上存在不同的看法和期望，包括印度在波斯湾和中亚的作用、反恐的方法和美国在解决印巴争端中潜在的作用。”（注：K Alan Kronstadt," India-US Relations," CRS（Congressional Research Service）Issue Brief for Congress,updated 4 November 2004）
以下一些问题如果不能很好处理有可能对美印战略伙伴造成阴影。
第一，美巴结盟困扰着印度。美国已宣布巴基斯坦是其在南亚的“非北约主要盟国”，美国因此将向巴基斯坦出售更先进的武器，甚至包括交付F-16战斗机。印度媒体质疑“伊斯兰堡是否真的需要反装甲和反舰导弹来搜捕本·拉登”，并称“华盛顿正在推行一项对巴基斯坦军事政权使媚眼的亲善政策。”（注：" Weapons of Peace:US Should Buy Back Arms to Prevent War" ,The Times of India,24 November 2004.）印度政府一位官员则明确指出政府反对美国向巴基斯坦提供F-16战斗机，因为“它们可能被用来对付印度”和“导致该地区的军备竞赛。”
第二，不扩散问题上的新因素。随着时间的推移，印度的核和导弹项目越来越得到美国的理解甚至默许。但在不扩散领域有可能出现新的问题。2004年9月29日，美国国务院确定印度两位科学家违反了“2000年伊朗不扩散法”而将被制裁，因为他们向伊朗转移了与大规模杀伤性武器有关的设备和（或）技术。但印度拒绝这一制裁并称“没有发生敏感技术的转移。”美国还对印伊关系的进一步发展提出了警告。但印度发现伊朗是其在西亚的一个重要同盟，声称印伊关系局限在能源、贸易和运输等方面，不涉及核领域的合作。
第三，美国对印度经济最为关注的是其改革的范围和步伐。一些美国学者和官员认为，过度管制和官僚结构对印度发挥其经济潜力形成了障碍。2004年3月，美国驻印度大使穆尔福德说，“美国是世界上最开放的经济之一，而印度是最封闭的经济之一。”美国传统基金会的《2004年经济自由批标》把印度列为“大体上不自由的”。美国次国务卿拉尔森也抱怨，由于“印度经济改革步伐缓慢”，“美国和印度的贸易和投资大大低于它们应有的水平。”另外，不彻底的知识产权保护也是两国之间长期存在的问题。2004年5月，由于印度在知识产权保护和执法方面的“软弱”，美国贸易代表再次把印度列入“特别301重点观察名单”。
第四，在一些重大国际问题上的分歧。在全球反恐中，美印并没有实质性的合作。美国对印度拒绝派兵前往伊拉克表示很大的失望。在全球贸易谈判中，美印在劳工、环境和知识产权保护等问题上存在不同的立场。印度对美国的单边主义、先发制人和削弱联合国的做法也不满意。
此外，在执行NSSP方面，也存在一些操作性问题。美国次国务卿贾斯特在一次有关NSSP的会议上指出，一个主要问题在于印度不是某些多边出口控制机制的成员，如核供应国集团、澳大利亚集团（处理化学和生物武器）、导弹技术控制机制、瓦森纳尔安排（处理双用途产品和常规武器），也没有加入《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》。（注：" Policy Council on India Meeting:Understanding the 'Next Steps in Strategic Partnership' ," Center for Strategic and International Studies,26 May 2004.）为防止相关技术的扩散，美国在驻印大使馆设立了出口控制部门以监督出口到印度的敏感技术的最终用途。（注：美国在五个国家和地区设有此类部门，即阿布扎比、香港、莫斯科、北京和新德里。）
三
随着布什的连任，印度主流媒体都表示对未来4年的印美关系抱乐观态度。《印度时报》在布什赢得选举的第二天发表题为“布什赢了，我们也赢”的文章，认为共和党政府会继续维持对外包的承诺，这对于印度正在快速成长中的BPOS工业有利。印度商界一位有影响的人士表示，布什政府将继续其第一任期的经济政策，这意味着“高赤字、高油价和弱美元，从而促使投资者把目光投向其它崛起的市场，而印度是最好的崛起的市场之一。”印度认为，一方面，商业关系是一种双边利益，华盛顿和新德里正在形成巨大的共性。另一方面，政治和安全关系则取决于决策者个人。在印度看来，鲍威尔的离任和拉姆斯费尔德的留任显然对印度有利。印度驻美大使森则认为布什再次当选将为印美关系提供新的力量，表示“有信心期待印美关系的进一步加强。”印度还希望美国帮助其成为新的核俱乐部的成员和联合国安理会的拥有否决权的常任理事国。
而从长远来看，双方都对战略伙伴的前景看好。除了前述共同价值和利益将继续存在并可能扩大之外，另一个双方心照不宣的重要因素是对中国崛起的共同担心。五角大楼的一份报告指出，美国与印度在对中国的看法有“惊人的相似”，即“中国作为一个经济和军事竞争者将是对两国安全最重大的威胁”，因此，“美国和印度应该组成一个长远的安全联盟，其部分目的是遏制中国”。（注：US Department of Defense,Indo-U.S.Military Relationship:Expectations and Perceptions,2003.）美国有国会议员更直截了当地指出，“对中国的共同关注是美印战略伙伴的主要基础”。（注：John E.Carbaugh,Jr.," Shared Concerns over China Driving Closer US-India Security Relationship " ,India Report,17 April 2003,http://www.usindiafriendship,net/）印度国防部的一份报告也认为，“从长远来看，中国将成为（印度的）威胁、对手和竞争者”。（注：同上。）印度三军协会主席拉曼在该协会2003年举行的国家安全年会上发言时则明确指出，“对印度来说，它（指中国）仍然是经济和地缘战略方面的主要挑战”。（注：United Service Institution of India,USI National Security Series 2003,New Delhi:Knowledge World,2004,p.19.该年会的主题是 " The Emergence of People' s Republic of China as a Power to Reckon with in the International Arena and the Implication for India and the Region," 12-13 November 2003.）
当然，美印战略伙伴在最近的将来还不会走向战略同盟，正如印度有识之士指出的，“印中共同利益与印美共同利益同样巨大，以中国制衡美国或以美国制衡中国都不符合印度长远和根本的国家利益。”（注：与印度国防研究与分析所（IDSA）高级研究员Sujit Dutta的谈话，2004年8月24日。）
除了美国和印度分别与中国有重大的共同利益，由于前述印度与美国之间分歧的存在，美印战略伙伴的未来发展还受以下一些因素的制约。
第一，巴基斯坦因素。在印度看来，作为“主要的非北约盟国”，巴基斯坦将从美国得到更先进的武器，要求巴基斯坦宣布“不首先使用核武器”原则和停止对克什米尔地区武装分子支持的压力也减少。这对印巴关系的改善显然不利。9/11后，美国同时与印度和巴基斯坦发展紧密的安全关系，但印度和巴基斯坦的关系并没有因此而得到根本改善，相反，两国在2002年曾因“跨境恐怖主义”问题而在实控线附近陈兵百万，形势十分危险。因此，美国能否平衡与印度的战略伙伴关系和与巴基斯坦的军事同盟关系，印度能否做到在发展与美国的战略伙伴关系的同时改善与巴基斯坦的关系，仍然是一个很大的问号。
第二，不扩散因素。尽管美国已取消因1998年印度核试验而实施的绝大多数制裁，但要正式承认印度的核大国地位并容纳进美印战略伙伴还存在一些困难。这种困难不仅在美国国内，还存在于国际社会。因为印度至今仍然没有加入国际不扩散体制，因而没有受相应的约束。同时，印度还担心美国部署导弹防御系统将迫使中国增强其战略核力量以维持战略平衡和稳定，从而使印度与中国的战略力量更加不平衡。这都会限制美国与印度在导弹防御领域合作的深度。
第三，印度国内经济因素。尽管印度经济潜力和庞大市场对美国有极大的吸引力，但10多年来，双边贸易和投资规模仍然非常有限。美国公司多抱怨印度国内的官僚体制、基础设施、保护主义等限制了美国商品和资本的进入。但要目前的印度政府（左派力量较强）实行大幅度的开放显然十分困难。
第四，国际因素。除了与美国在许多国际问题上有分歧，印度还必须考虑和平衡与其他大国的关系，特别是与俄罗斯和中国的关系。这都决定了美印战略伙伴关系不可能走得太远。
总之，我们对美印伙伴关系的发展不必过于悲观，但也不能不保持警惕。