寻求更有效的财政政策——中国宏观经济分析（之一），本文主要内容关键词为：财政政策论文,更有效论文,中国宏观经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1997年年底以来，连续两年多的经济扩张取得了一定的成效，消减了亚洲金融危机的一些影响，阻止了经济增长的过大下滑，但总的来看，似乎收效不大，启动内需，扩张经济的目标尚未达到，失业规模仍在扩大，通货紧缩还在继续。扩大了的政府支出和财政投资，只是带来了数个月投资的高速增长，却没有引起民间投资的积极响应。连续六次降息和两次降低银行准备金率以及征收利息税，资本市场反应平平，消费也无明显增长。一般来说，紧缩时期货币政策的作用比较突出，而扩张时期则主要起着从属和配合的作用，由于利率已降得很低，准备金率也不高，货币政策的操作空间受到较大限制。这就更加突显了财政政策的作用。有鉴于此，政府明确表示，今年要继续实施以财政政策为主的扩张性宏观政策。然而，如同宏观经济政策只是政府的一种功能一样，财政政策也仅是宏观经济调节的一种政策工具。其作用的发挥不仅需要与其它政策手段相协调，而且需要与政府的其他功能以及制度环境相配合。因此，在目前的政策操作和改革实践中，有必要进一步讨论和明确，财政政策在财政功能中的位置是什么？它的限度在哪里？保证财政政策有效实施的条件是什么？以及怎样在市场化改革的过渡过程中实施恰当的财政政策？
一、财政政策在财政功能中的位置
根据现代公共选择理论，政府是一种向社会提供公共物品的制度安排，而财政则是这种制度安排的金融手段。一般说来，政府筹集资金或获取报酬的方式有税收、借债、出售国有资产和铸币税，而政府投入的产出有公共物品、稳定政策和社会保障；由于稳定政策和社会保障不具有消费的排他性，因而统称公共物品。这种融资方式包含两个含义：第一，政府活动以及反映该活动的财政收支，应能增进社会经济的发展；其理想状态，如新古典经济学描述的那样，公共物品的边际投入与私人物品的边际投入所带来的效用是等价的。第二，既然公共物品的提供能够增进社会福利，政府就应该获得相应的报酬。与企业的活动相类似，政府活动应导致良性的财务状态，至少应该收支平衡。其理想状态是财政的边际支出等于边际收入；在这一点上，可以确定最佳税率（薛天栋，1983）。
在财政功能中，宏观财政政策是晚近才出现的。它的基本目的是减缓经济的周期波动。一方面，可以把它视为财政的派生功能。因为只有存在财政，才有财政政策；另一方面，从提供公共物品看，又可以将“反周期”理解为新的公共物品，从属于财政的基本功能。综合两者，我们至少可以这样去理解宏观经济政策。首先，它的运用增进了社会福利。因为较小振幅的经济周期比较大振幅的经济周期更有效率。彼得·林德特和查尔斯·金德尔伯格指出，假定政府可以通过对某一商品的买进和卖出，将价格稳定在一个水平上，使得从生产者和消费者来看都是一种“有得有失的好事”，而“对全世界来说，价格稳定是一种明显的净利益”（1985）。将其推广到整个社会的价格水平，道理依然成立。布坎南从政治过程的角度，证明“反周期”政策是有效率的。他指出，较之甚至完全可预测的收入波动，一个人更偏好于收入的稳定，从而更偏好稳定的经济增长；为了达到这一目的，他会赞成偏离收支平衡的财政原则（1992）。于是，财政政策与社会福利的方向是一致的。
第二，既然财政政策会增进社会福利，通过恰当的形式，从反周期的好处中分割一部分，也会使财政从两方面受益。一是税收。由于在萧条时实行扩张性的财政政策，使得本来可能闲置的资源动员起来增加社会总产出，在税率一定的情况下，税收就会增加；而当经济膨胀时实行紧缩的财政政策，只会降低通货膨胀率，而不会同比率降低实际总产出；因此，实行反周期的财政政策比不实行能够提供更多的税收。二是，萧条时价格水平较低，进行公共工程投资的成本也较低；而在膨胀时期，由于价格水平较高，可通过出售政府拥有的资产而实行紧缩政策；总体来看，也可有盈余。
因此，财政政策作为财政的一种派生功能，并不能任意为之。只有建立在增进社会福利的基础上才有存在价值；只有自身至少保持平衡才能维持政府的正常运转，也才能成为一种常规性的经济政策。就象一家公司，只有向公众提供产品才有存在价值；也只有盈利才能持续地提供产品。因而，在增进社会福利的同时增收，就成为运用财政政策的基本原则。
二、诺斯悖论：财政目标与社会目标的分歧
在现实中，上述理想状态并不总能达到。原因是，即使最有效率的政府制度，如投票制度，也无法将税率定在公共物品的边际效用与私人物品的边际效用相等的那一点上。因为，与私人物品可以分别为每个人提供不同，公共物品一旦提供就会使所有人受益，所以无法像市场交易那样去探测边际。加之，投票制度一般以少数服从多数为规则，在这一规则下，少数人也要为多数人的决策纳税，多数人会产生公共物品较为便宜的幻觉，进而投票选择更多的公共物品。此外，如果将政府也视为一个经济人，它也有自己独立的利益，这种利益就不见得总与社会的利益保持一致（布坎南，1992）。
诺斯教授发现，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施（诺斯，1991）。如将税率提高到最佳税率之上；又如为了增加政府收入，而增加对经济的管制，甚至采取政府直接经营的方式。一旦为了自身的生存或扩张而不惜损害社会，政府就走向了自己的反面。这种现象被称为“诺斯悖论”。诺斯悖论的出现，可以用动机去解释，无论传统社会的君王，还是现代社会的政府，都会有不同于社会利益的特殊利益。但是，一个以损害社会经济发展为代价的政府，必然不能长久。因此，仅从动机上讲是不够的。在政府面前，往往有着更为复杂的情境。如，社会与政府的长期利益与短期利益往往不容易分清；又如，发生战争、自然灾害和社会危机等突发事件，往往需要政府作出迅速反应。
因此，面对诺斯悖论，需要进行细致讨论。第一，如何辨清公共物品与私人物品的边界？如果走出纯理论的定义，这就是一个很难回答的问题。关键在于公共物品的边界并不是固定的。大敌当前，国防这种公共物品的份量就会加重，从而要为国防开支增加财政收入。这样就可能损害经济效率。例如，面对北部边界匈奴的威胁，汉武帝时期增加了税赋和实行了盐铁官营。又如中华人民共和国成立之初，面对强大的敌对势力，采取了计划经济的方法来发展国防力量及其工业后盾。现在来看，这些作法也不是没有道理，但是否过头，要不要反思呢？在实施宏观经济政策时，也有类似的问题。按照市场经济规则，一个企业破产倒闭只是这个企业的事情，政府去挽救和扶持，就会破坏市场规则的正常功能，导致所谓的“软预算”问题，进而使整个社会的效率降低；但如果这个企业的破产会带来很大的负外部性，即会引起连锁反应和信用崩溃，挽救这个企业就具有公共物品的含义。例如，在香港百富勤濒临倒闭之际，特区政府没有伸出援手；但美国长期资本管理公司在俄罗斯投机失败后，却受到了美联储的关怀。其区别就在于对二者社会后果的不同判断。
第二，当财政目标与社会目标冲突时，应如何解决？我们暂且不管这种冲突是否起因于政府的自利动机。即使政府有着自己的独特目标，只要它仍能一般地提供公共物品，财政危机导致的政府垮台也会带来社会动荡，进而使社会目标受损。财政的良性循环本身就是值得追求的。于是问题转化为，当出现财政危机时，应采取什么样的解决方案？显而易见，如果采取有利于财政而损害社会目标的方案，只会暂时缓解危机，但会带来更大的危机。正确的做法是，在解决财政危机的同时，能够促进社会财富的增长。然而，发现和实施这种方案并非易事。中国的实践表明，财政危机有时会带来改革的压力，使政府选择“减少直接干预、培育市场制度”的道路；有时反而会导致更为严重的政府干预。其实，整个近代经济学思想的发展史，就是起源于寻找“既能缓解财政危机，又能避免损害社会效率”的解决方案。例如，通观威廉·配弟的《政治算术》（1978），查尔斯·达维南特的《论英国的公共收入与贸易》的主题是，怎样既能筹集充足的财政资源以支持对外战争，又能保证税赋不高得使经济受损。在某种意义上说，经济学的发展本身，就是在探寻“诺斯悖论”的解决方案。
上述两个问题完全适用于现代的宏观财政政策。
三、扩张性财政政策与投资乘数
实施扩张性财政政策的方式之一，就是通过增加政府对公共工程的投资支出，引起一个投资增量；由于投资要购买产品（投资品）和劳务，就会增加这些产品或劳务供给者的收入。这些人获得收入后，除拿出一部分用作储蓄外，就会进行次级消费。消费也是要购买产品和劳务，从而又会增加其他人的收入。这些人又会进行新一轮的储蓄与消费。如此循环下去，形成的投资需求将数倍于初始的投资增量。这个倍数就被称为投资乘数。
可见，扩张性财政政策的效应，主要取决于扩大的财政支出引起的投资增量和投资乘数。投资乘数不变，投资增量越大，对社会经济的影响越大；反过来，投资增量既定，投资乘数越大，对社会经济的影响越大。由于扩大财政支出要受整个财政收支状况的制约，因而，财政扩张的政策效果在很大程度上取决于投资乘数。更为一般地说，政策之所以被称为政策，就在于政府的任何一个政策操作都是一种公共行为，能够直接和间接地改变人们的本利结构，引起社会上更大的反应，影响其他经济主体的行为。否则，就不是政府行为，而是一个普通经济主体的个别行为了。因此，投资乘数的存在，是宏观财政政策合理性的重要依据。
自从这次扩张经济以来，政府财政投资增加得很快，1998年，财政用于国内基本建设的支出1388亿元，比上年增长36%，国家预算内固定资产投资1197亿元，比上年增长72%，1999年又有进一步的增加。但是，大规模的财政投资扩张并未带来预期的效果，其直接原因就在于投资乘数较小，甚至变小（见表1）。1998年的投资乘数就从上年的2.38 下降到1.54，下降了65%。
那么，决定投资乘数的因素有哪些？首先是边际消费倾向。根据凯恩斯的公式，投资乘数等于边际储蓄倾向的倒数，而边际储蓄倾向等于1－边际消费倾向。因此，边际储蓄倾向越小，乘数越大； 而边际消费倾向越大，乘数也越大。从表1可以看出，90年代以来， 城乡居民的平均消费倾向和边际消费倾向不断下降，近两年已经下降到最低点，特别是农村居民的边际消费倾向已经出现负值，人们的支出愿望低下，收入增长，而消费支出却在减少。这也是改革以来不曾出现过的问题。
表1 消费倾向和投资乘数
年份 平均消费倾向 边际消费倾向
城市
农村
全国 城市农村全国
1990 0.850.850.85 0.450.430.59
1991 0.850.870.87 0.963.381.05
1992 0.820.840.83 0.520.240.65
1993 0.820.840.83 0.760.670.80
1994 0.820.830.82 0.780.800.82
1995 0.830.830.83 1.040.810.85
1996 0.810.820.81 0.390.710.73
1997 0.810.770.79 0.850.050.58
1998 0.800.740.77 0.58
-0.120.35
年份投资乘数国家预算用于
城市农村全国 固定资产投资
1990 1.821.752.44393.03
1991 25.00 -
- 380.43
1992 2.081.322.86347.46
1993 4.173.035.00483.67
1994 4.555.005.56529.57
1995- 5.266.67621.05
1996 1.643.453.70625.88
1997 6.671.052.38696.74
1998 2.380.891.54
1197.39
资料来源：《中国统计提要》（1999）
应该指出，边际消费倾向的持续下降，除了“消费倾向递减”规律的作用以外，不仅与人们的收入预期不稳和支出预期增大有关，而且与收入分配变化过快，收入差距拉大有关。高收入者消费倾向低，低收入者消费倾向高。根据本课题的另一项研究（张平，2000），利用1988—1998年的最高最低收入比和平均消费倾向变动做回归分析，模型如下：
LN（APC）＝4.644－0.164LN（diff）－0.0012LN（gincome）
（－7.56）（sig 0） （－4.964）（sig 0.002）
R[2]＝0.931，F＝46.96
LN（APC）为平均消费倾向乘以100的自然对数，LN（diff）为最高收入与最低收入差异的自然对数，LN（gincome ）为实际可支配收入增长的自然对数。
经验检验表明，城市居民平均消费倾向与收入差距拉大和收入增长负相关，即收入增长快和收入差距越大，平均消费倾向越低，且收入差距的作用明显大于收入增长的影响。
其次，另一个影响投资乘数的重要因素，是产品或服务的周转速度。这里要强调的是，在凯恩斯的乘数公式中，是没有时间概念的，它假定无数次的次级消费可以在瞬间完成。但在实际中，次级消费的循环需要时间。当我们要判断一个单位时间，如一年内的投资乘数时，就要考虑在这一年内会出现几次次级消费的循环（盛洪，1988）。显然，循环次数越多，投资乘数／年也越大。近几年来，我国产品和服务的周转速度呈下降之势（见表2）。这也是造成投资乘数下降的重要原因。
表2GDP周转速度（或货币流通速度）
年份1991 1992
1993
1994 1995
1996 1997 1998 1999
GDP/M1 2.5
2.27
2.12
2.27 2.39
2.34
2.1
2
1.81
在边际消费倾向和次级消费循环的背后，有很多因素发生作用。其中，一个比较重要的因素就是经济活动的交易费用。当一个人获得了新增收入进行新的消费时，如果交易费用过高，他的购买活动就会受阻，或者减少消费，或者推迟消费，或者不去消费。另一方面，当新增的购买出现时，提供产品或服务的企业也要购买新的原材料，还要争取新的资金，如果交易费用过高，这些企业也很难实现新的供给。加之，如果交易费用过高，人们就倾向于自给自足，市场交易的链环就会被打破，资金和产品与服务的流动也会被割断。我们知道，决定交易费用的，有技术因素，也有制度因素。当技术因素既定时，制度因素就显得更为重要。中国正处在巨大的制度变迁过程之中，制度因素更应进入我们的视野。从计划经济走向市场经济，单位交易费用在不断下降。但这一过程有曲折，有反复，有时甚至会走回头路；交易费用的高低也会波动。由此可以得出结论：在投资乘数的背后，是市场制度的效率。从一定意义上来讲，投资乘数就代表着市场效率。
现在的问题是，在实行扩张性财政政策的同时，如果政府的其它政策措施或者财政政策本身产生了阻碍市场化改革、甚至损害市场制度的作用，那么，就会增加产品与服务交易的难度，产生使投资乘数变小的结果。第一，因为任何一个正当的交易都会带来一个财富增量，即由生产者剩余与消费者剩余表示的部分，所以如果由于交易费用过高而使交易无法实现，就会造成一种社会福利的损失，即收入增长速度下降，甚至是收入额的绝对减少。第二，交易困难还会使边际消费倾向下降。正如我们在短缺经济时代所看到的那样，由于买不到东西，人们“被迫储蓄”，使得边际消费倾向变小。第三，交易困难也会使次级消费的循环速度减慢。这三个后果都会对投资乘数产生不利的影响，一定的投资增量，就会产生较小的社会反响，进而削弱扩张性财政政策的作用力度。
事实为上述判断提供了支持。近几年来，在启动内需，扩张经济的同时，政府出台了一系列干预市场制度的政策，诸如实行粮食“三项政策”，由国有粮食部门重新垄断粮食收购和销售，排除其他人或组织进入这一领域；尽管不少民间金融机构存在各种问题，然而压抑和取缔民间金融、而不是改进管制的作法，却大幅度减少了对农村和中小企业的金融服务，阻碍了农村金融市场的发展。需要指出的是，粮食流通政策的出台，有其重要的财政背景，即国有粮食部门连年亏损，亏损挂帐达2000多亿元，成为政府财政的沉重负担。实施“三项政策”的本意旨在扭转财政的危机局面。然而，这一政策不仅没有收到改善财政状况的效果，反而带来了对我国农村市场制度的损害。
以上的分析表明，投资乘数变小不仅削弱了财政政策的功效，它背后的因素还在更长时间内损害了市场制度。只要受到损害的制度基础没有恢复，效率就会持续低下，其损失就不是一年两年财政政策的损失所能比拟的。即使从短期看，这种措施也损害了财政本身。因为投资乘数变小，既定的财政政策只能发挥较小的作用，引致较小的需求增量。当需求增量没有达到一定的临界值时，就不能“起动”经济。经济不能起动，新增的消费需求就不会引起新的投资需求，不仅不会动员政府投资增量所产生的储蓄部分，民间资金也不会响应，整个社会就会损失本应获得的国内生产总值增量。政府财政也不能从中获益。相反，如果在推行财政扩张政策时，将投资乘数作为政策小心呵护的变量，不仅可以收到更有效的政策结果，而且也会使财政目标与社会经济的长远目标趋向一致。
四、税率、预期利润与财政政策
要增大公共工程的投资，就要有更多的财政资源。这就涉及到税收和税率问题。仅从财政角度看，既然要有更多的支出，就要有更多的收入；在税基一定的情况下，就要增加税率，特别是经济萧条时期，税基缩小，提高税率似乎更有某些道理。这是因为，尽管增税是对国内生产总值的再分配，即政府税收增加等价于居民或企业收入的同量减少，但支出行为却不相同。税收的增量可以100%地用于公共工程的投资， 而居民和企业的同等收入则只消费或投资其中的一部分。因此，增税虽然会引起民间部门支出的收缩，但这一收缩只乘以一个比投资乘数要小的税收乘数。这一乘数由居民的边际消费倾向决定。1998年我国居民的边际消费倾向为0.35，由此计算的税收乘数（注：这里，税收乘数＝边际消费倾向×投资乘数。参见萨缪尔森，《经济学》，1996，第890页。）为0.539。这意味着，如果增加税收1000亿元，则仅收缩了539亿元的消费支出。但如果这1000亿元新增税收全部用于公共工程，并且还有投资乘数的作用，则显然比民间的支出要大得多。
财政收入的功能不仅是为财政支出服务，它本身的增减会改变影响微观经济个体行为的宏观经济参数。而政府政策更有意义的部分就是通过改变参数来改变微观行为。须知，全社会投资的主要部分是微观经济个体的投资，即使近几年政府尽力扩大公共工程投资，其在全社会固定资产投资中的比重明显提高，从1997年的2.8%提高到1998年的4.2%，但终究是一个较小的部分。引导微观主体投资的动力是利润预期；而税率的高低会影响他们的利润预期，从而影响他们的投资行为。康芒斯（1983）指出，尽管一个社会的总产出是很大的，但影响企业生存和发展的是它们的“利润边际”，即利润占总产出或销售总额的比重。存在着利润边际，企业才会成为一个“正在运转的机构”，人们也才会投资。然而，这样一个利润边际又是非常狭窄的，任何一个微小的外部变动，都会导致利润的大幅度下降。一旦利润边际变小或者消失，人们就会减少甚至丧失投资的动力。一般而言，一个社会的投资规模，决定于资本边际收益率等于市场利率的那一点上。当利润减少时，利润预期降低，一部分投资项目的资本收益率就会低于市场利率，这些投资主体就会大幅度地减少投资。
根据国家统计局编制的投入产出表，1997年，我国的利润边际大约是6.8%；应税边际（即利润加税负与销售额之比）为11.9%。 在毛利润中，利润和税负的比重分别为57.1%和42.9%。分行业看，工业企业的利润边际大约是2.7%，资本利润率为6.5%；应税边际为9.1 %（注：据国家统计局提供的数据，利润边际＝“利润总额”／“产品销售收入”；资本利润率＝“利润总额”／“所有者权益”；应税边际＝（“利润总额”+“产品销售税金及附加”+“本年应交增值税”）／“产品销售收入”（国家统计局编，1997，第426—427页）。）。在利税总额中，利润和税负的比重分别为29.7%和70.3%。这意味着，如果利润边际降低1%，利润额则降低37.0%。其它行业的利润边际， 农村企业为5.6%，商业为5.1%，建筑业为1.2%。大家知道，自1997 年以来，我国的物价水平下降了5.6%，尽管中央银行连续6次降低利率，到1999年6月，对商业银行一年期再贷款利率下降了5.58%，与此同时， 国有企业职工下岗和乡镇企业关门停业或调低工资使劳动成本降低，但这些调整相对滞后于通货紧缩，并且所占比重较小，只能部分抵消物价下降带来的损失。比如，降息虽能降低企业的财务成本，但利息成本的比重很小，与价格下降程度相同的利率下降所减少的财务成本，只能抵消价格下降损失的一小部分。在这种情况下，增加税负、从而提高宏观税率，只会进一步恶化企业的利润预期，大幅度减少民间投资。尤其是在通货紧缩时期，需求的价格弹性较大，增加的税负大部分要由企业承担，所以会冲减利润边际（见图1）。
说明：图A为正常时期的供需曲线，图B为通货紧缩时期的供需曲线。在后一时期，供给的价格弹性变小，需求的价格弹性变大，即供给曲线变得更陡（S→S'，不含间接税负），而需求曲线变得更平缓（（D→D'），同样的间接税通过提高价格转嫁给消费者的部分也变小了。S[,t] 和S[,t]'为加上间接税负后的供给曲线。
自从1994年实施新税制以来，我国税收的增长逐年都超过了GDP 的增长，特别是近几年发生了通货紧缩，实际宏观税率是提高的（见表 3）。这就减少了企业的利润。例如，1998年宏观税率提高0.8 百分点，相当于利润边际降低0.03个百分点。根据该年的有关数据，国有及规模以上的非国有工业企业的利润边际已降至2.3%，利润额同比下降了 14.8%，资本利润率降至3.7 %（注：据国家统计局提供的数据计算（国家统计局编，1999，第434—435页）。），仅相当于当年商业银行一年期贷款利率（6.93%）的53.4%。其它行业的利润边际也明显降低。这就降低了企业的利润预期，成为民间无意和无力响应扩张性财政政策的一个重要原因。
表3税收与宏观经济的关系
税收收入 GDP 宏观税率*
1993 4255.30 34560.5 12.6(12.31)
1994 5126.88 46670.0 11.2(10.99)
1995 6038.04 57494.9 10.7(10.97)
1996 6909.82 66850.5 10.2(10.34)
1997 8234.04 73142.7 11.6(11.26)
1998 9262.80 78017.8 12.4(11.87)
1999 10311.00 83190.0 -(12.39)
税收增长率 经济增长率**通货膨胀率
1993 29.07 13.1(29.67) 13.2
1994 20.48 12.6(35.04) 21.7
1995 23.04
9.0(23.19) 14.8
1996 14.44
9.8(16.27)
6.1
1997 19.16
8.5(9.41)0.8
1998 12.49
7.8(6.67)
-2.6
1999 11.32
7.1(6.63)
-2.9
*()外的数字为财政收入占GDP的比重，( )内的数字为税收占GDP的比重；
**()内的数字为按当年价格计算的GDP的增长率。
资料来源：根据《中国统计年鉴》（1999）有关资料计算。
如果改变政策思路，不是为扩张支出而增税，而是为活跃经济来减税，那么，就会产生这样的结果：增大利润边际，提高利润预期，从而增强投资的动力，带来扩张性的结果。一般而言，减税会导致生产激励的提高，从而增加社会财富。特别地，在现有税率高于最佳税率时，减税在导致产出增长的同时，还会带来财政收入的增长。在政治上，由于单纯减少财政收入以获取经济增长的方案难以被采纳，从长远看，也会损害社会经济，所以我们着重考虑使社会经济与财政共同受益的减税方案。第一个判断是，我国目前的税率是否高于最佳税率。1998年，我国的宏观税率约为12.4%，加上预算外收入和政府部门二次收费，估计在25%以上，不会高于发展中国家的平均水平。但宏观税率只是个平均数，仔细研究会发现，我国的税收结构以工商企业税收为主（1998年占97%），个人所得税与消费税微乎其微，因而税负主要由企业承担。税负构成企业成本，也就挤压了利润边际，有抑制投资的作用。相对于发达国家，我国的税制主要是一种对投资征高税的制度。
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