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［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2010)08-0044-05
执行力这一概念是从企业管理理论中引入的。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩认为，执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。执行力体现组织将战略付诸实践的能力，反映战略方案和目标的贯彻程度[1]。根据上述观点，执行力主要是指执行企业战略计划的能力及技术体系。
我国学者把执行力概念引入政策科学领域，形成了政策执行力这一术语。虽然政策执行力这个概念仍处于探讨之中，但是以政策执行的能力和效力来解释这个概念，似乎已经成为定义政策执行力的主流观点。如周国雄认为，“选择‘政策执行的能力和效力’作为公共政策执行力的基本内涵应当具有研究的可行性，并且也基本符合学术界对政策执行研究的主导思想”[2]。他做出如下定义：“公共政策执行力，就是公共政策执行主体为达致政策目标，通过对各种相关资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力。”[3]
政策执行力究竟是什么？不能仅仅把它理解为能力和效力。因为仅有能力和效力还不能形成现实的政策执行力，还要解决能力是否发挥和如何发挥的问题，以及效力是否符合政策初衷的问题。因此，政策执行力的内涵远比政策执行的能力和效力的内容丰富。实际上政策执行力是一种由内在品质决定的向外张力：它的内核是决定政府行动是否集中统一的意志力，内核之外是在政府意志统一基础上产生的规划力、组织力、文化力和昭示政府行动正义性和可信度的公信力。也就是说，政策执行力是从内在意志到外在行动、由自身行为到公众形象所构成的政府张力系统。为了对这个概念作进一步深刻的阐述，本文引入了政策执行力的圈层结构模型（如下图所示）。
公共政策执行力圈层结构模型
一、政策执行意志力
政策执行是由不同层次和不同部门的政府官员共同参与的联合行动。要使联合行动协调一致，就需要有一种把不同层次、不同部门官员意志统一起来的凝聚力，这就是政策执行意志力。它是保持政策执行者与政策决策者思想和行动一致的灵魂。从政策执行力构成的圈层结构来看，意志力处于核心地位，其他任何执行力都是在统一意志的基础上形成的。从政府活动的逻辑来看，意志力是保证庞大的政府体系有序、有效行动的前提，是政策执行的出发点。
政策执行意志力的思想基础在于官员的政治忠诚。尽管人们对政治忠诚的理解各不相同，但是它的基本含义还是可以把握的。这就是政治共同体的成员对他们所追求的基本价值形成共识，并且忠实地坚守这种价值的基本信念，赤诚无私地为实现这种价值的目标而奋斗。也就是说，只有政治共同体的全体成员对基本价值形成了共同意志，才会有政治忠诚。从这个意义上说，政策执行意志力是政府官员对共同追求的基本价值所产生的政治信仰和政治忠诚。没有共同追求的价值，就不会有执行政策时的共同意志。
我国各级政府在本质上都是人民的政府，其根本宗旨都是全心全意为人民服务。在社会转型时期，不同阶层的人民有不同的利益诉求，这时人民群众的利益就集合成社会公共利益。因此，代表社会公共利益就是各级政府追求的基本价值所在，实现社会公平正义就是各级政府官员应该坚守的基本价值准则。在政策执行中，判断官员是否具有较高的政治忠诚度的试金石，就是看其把社会公共利益还是官员自我利益（地方或部门利益只不过是放大了的自我利益）放在第一位。在社会转型过程中，地方政府及其部门客观上已经成为具有自我利益、自我意识、自治权力的政治主体。这就使地方政府及其部门在基本价值的追求上形成了矛盾，是与中央政府一样以公共利益为重，还是以地方或部门利益为重。这时官员的政治忠诚，应该表现为对中央政府所代表的最大范围公共利益的忠诚，而不是表现为对地方或部门利益的忠诚。如果各级官员只忠实于自己所在地方或部门的利益，这就意味着政治忠诚发生了畸变和流失。
政治忠诚畸变和流失的表现之一，就是一些地方政府及其部门官员与中央政策精神离心离德。他们遇到事情时先考虑是否对自己有利，再考虑是否对官员所在利益集团（地方或部门从某种意义上也成了利益集团）有利，最后才会考虑是否对社会公众有利。所以，中央政策所体现的公共利益，在执行中往往被官员所代表的地方利益、部门利益甚至官员私利所替代，政策的基本精神往往被扭曲。政治忠诚畸变和流失的另一表现，就是一些旧体制和旧政策的既得利益者，对中央一系列新的方针政策心存抵触。他们死死抱住既得利益不放，不理解人民群众新的利益诉求，无论是思想上还是感情上，都对旧政策难以割舍。尽管他们自我标榜忠实于党和人民的利益，实质上是忠实于过时的旧体制和旧政策，归根结底是忠实于自己及其既得利益集团的狭隘私利。
改革创新实践呼唤对政策执行力进行新的诠释。政策执行力不是一种机械操作力，而是一种从实际出发创造性地执行政策的鲜活力量。在改革实践中，地方政府大胆地破除旧体制和旧机制的束缚、大胆地冲破过时政策所设置的清规戒律，不仅不能视为政策执行力的削弱，而且应该视为政策执行具有活力的证明。那么地方政府是创造性地执行中央政策，还是假借创造性地执行政策之名而另搞一套呢？判断标准就是是否忠实于社会公共利益和是否体现社会公平正义的要求。只要地方政府一切为了人民，只要政府官员真正忠实于人民的事业，就保证了政策执行行动在共同维护公共利益基础上的意志统一。如果官员从一己私利出发，无论这种私利表现为赤裸裸的个人利益还是用地方或部门利益精心伪装起来的集团利益，则必然会导致政策执行意志力涣散、政策目标落空的后果。从这个意义上说，提高政策执行意志力，就是要提高政策执行者的政治忠诚度。
二、政策执行规划力
政策执行是一系列把政策目标转化为实际效果的行动。决定系列化行动是否正确有效的关键环节有三个：一是对政策目标和政策精神的正确理解，即“吃透”政策；二是对实际情况的准确掌握，即“吃透”国情、省情、市情、县情、乡情等；三是把政策目标和政策精神转化成切实可行的实施方案。贯穿这三个环节的就是政策执行规划力，它是由政策执行的理解力和转化力构成的。只有正确理解政策精神，把政策目标转化为符合实际的政策实施方案，并且在实际工作中创造性地运用政策，才能提高政策执行规划力。
政策执行理解力，就是政策执行者基于对政策目标所体现的基本价值和精神实质的准确理解和全面把握而形成的执行力。政府制定的政策与企业发出的管理指令不同之处，就在于政策往往是比较原则性的规定，有的甚至仅仅规定了一个方向，不像企业管理指令那么具体清晰。每一项政策目标都蕴含着政策制定者对解决特定政策问题所持的基本价值，同时也蕴含着政策制定者对政策所涉及各种利益关系、利弊得失等的权衡和考量。政策是科学和艺术的统一，不能仅仅考虑科学和技术上的正确性，还要考虑政治上的可行性，还要对未来的发展作出长远性谋划。正确理解政策，不仅要深刻理解和全面把握政策目标所蕴含的基本价值和政策制定者对利益关系、利害得失的权衡考量，还要深刻理解和全面把握政策制定者的战略和策略思想。
正确理解政策之所以重要，就在于政策执行者只有真正弄懂政策目标及其所蕴含的基本价值，只有真正理解政策所蕴含的战略和策略思想，才能在贯彻执行政策中准确完整地实现政策目标，才可能在实践中创造性地执行政策。否则，政策执行者即使并不缺乏政治忠诚，也可能因为对政策理解的偏差而使政策执行活动走入误区，最终使政策执行的结果与政策目标相偏离。
政策执行转化力，就是政策执行者在正确理解政策基础上，把政策目标转化为切实可行方案所表现出来的执行力。正确理解政策仅仅是正确执行政策的条件，政策执行者还必须善于从实际出发，将政策目标分解细化为本地区本部门的工作目标，将政策原则转化为切实可行的方案。也就是说，政策执行者要善于把政策转化为政策执行的“路线图”。特别是对于中国这样幅员广大、人口众多、国情复杂的国家，中央政府制定的政策不可能也没必要作具体细节化的规定，这时地方政府的责任，就是把中央政策具体化。地方政府既要忠诚于中央政策的基本精神，又要把中央政策与本地实际结合起来；既要准确把握中央政策的目标，又要把这种目标分解细化为地方政策目标。
从中央到基层，政策执行过程就是一层一层地转化和细化政策的过程。转化的层次越多，就越容易出现政策走形、扭曲现象。为了保证中央的政策精神贯彻落实到基层，就必须抓住各级政府转化政策的环节。一方面在政治忠诚的基础上统一各级政府意志，形成准确执行政策的合力；另一方面着力提高各级政府正确理解和转化政策的能力。
当前我国存在的一个突出问题就是任意“变通”执行政策，一些地方或部门甚至公然搞“上有政策，下有对策”，并且都假借“创造性地执行政策”的名义。这就把创造性地执行政策与任意“变通”执行政策混为一谈。正是因为出现了这些混乱现象，一些地方政府为了提高政策执行力，就照搬提高企业执行力的经验，减少政策执行的自主性，强调政策执行的“可操作性”，弱化政策执行的宏观指导性，强调“细节决定成败”等。这样做的结果，不仅没有杜绝任意“变通”执行政策现象，反而把政策执行的创造性灵魂也抽掉了。实际上创造性地执行政策是以忠实于政策本意为准绳的，并不是脱离政策的基本精神和目标而任意“创造”。而任意“变通”执行政策却是以违背政策本意、扭曲政策精神、歪曲政策目标为基本特征的。划清二者的界限，是提高政策执行规划力的关键。
三、政策执行组织力
政策执行也表现为政府组织的集体行动。有效的集体行动绝不是个人行动的简单相加，而是依赖于优良的组织结构和有效的组织机制的复杂活动。政策执行组织力就是这种优良的组织结构和有效的组织机制所产生的整合力。有了高效的政策执行组织力，在政策执行中就能做到正确指挥、密切合作、有效协同和有力监控，以及对人力、物力、财力的科学调配。
政策执行组织力取决于政府组织结构是否优化。系统分析告诉我们，在一个结构优化的系统中，系统功能大于各要素功能之和（所谓1+1＞2），在一个结构不优化的系统中，系统功能小于各要素功能之和（所谓1+1＜2）。我国政府是一个庞大的系统，政府在执行政策时的功能也可能大于、小于或等于次级政府或政府部门功能之和。究竟是一种什么样的结果，就取决于政府组织是否优化。
目前影响政策执行力的政府组织结构，主要是政府层级和政府部门两个方面。从政府层级方面来看，我国有五级政府，不仅比西方成熟市场经济国家政府层级（一般是三级政府）多两级，而且还比我国宪法规定的政府层级（宪法规定是四级政府）多一级。政府层级太多，贯彻执行中央政策的转化环节就太多。如前所述，在政策一层一层转化时，被人为地截流、走形和扭曲现象就越多，政策执行被拖延、耽误的可能性就越大。从政府部门方面来看，我国政府部门林立、分工过细、职能交叉，而且各部门都有自己独立的利益，难以形成职能有机统一的工作关系。如果每一个政府部门都按部门利益对政策进行变通处理，那么，最后形成的政策执行合力就会与政策初衷相去甚远。
政策执行力还取决于政府组织机制是否运转灵活。据《新华词典》的解释，机制原指“机器的构造和工作原理”，后来被“借指有机体各部分的构造、功能特征及其相互联系及相互作用等”。政府组织机制则是指政府有机体各部分的构造、功能、相互联系和相互作用等，它反映了政府组织的协同关系。我国政府实质上也是一部庞大的机器，这部机器运行状态取决于各部分的构造、功能、相互联系和相互作用，即取决于政府的组织机制是否良好。
我国政府的改革创新，实质上就是政府体制和机制的改革创新。经过几轮政府机构改革，政府运行机制有所改善。但是，我国政府组织机制中一些深层次的问题仍然没有解决，如各级政府之间应该是一种什么关系，究竟是分权好还是集权好。目前中央政府主要依靠行政权力对地方政府发号施令，通过频繁调动地方政府主要官员来保证政令畅通，缺乏有效调节中央政府和地方政府责权利关系的合理机制。实行分税制之后，中央财力弱化的倾向得到根本性扭转，但是又带来地方政府财力不足的新问题。改革开放以来，有的地方政府常常对中央的政策抱阳奉阴违的态度，究其原因还是中央政府和地方政府之间的利益关系不合理。其主要表现就是权力向上集中和责任向下分散的现象。中央政府集中了过多的权力，而所承担的责任却不断下移。地方政府所承担的责任不断加重，却缺乏承担责任所必要的权力，以致处于“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地。在这样的条件下，有的地方政府争权（特别是财权）动机就比任何时候都要强烈得多。为了争权（财权），一些地方政府之间展开了激烈的竞争，为了争取优惠政策和资金可以“跑部钱进”，也可以利用有限自主权寻找政策漏洞自我扩权。这样一些地方政府对中央政策采取实用主义态度（符合地方利益的就执行，不符合地方利益的就“变通”执行），就是其政策执行行为选择的必然逻辑。
再如，同级政府部门之间是什么关系，究竟决策权、执行权和监督权是否应该分开，政府权力是否应该集中于主要负责人。目前政府决策权、执行权、监督权没有形成相互协调而又相互制约的关系，一些政府部门集决策与执行于一体，政府监督部门缺乏相对独立性，不仅给一些政府部门利用自主决策权任意“变通”执行政策提供了可能，也给一些地方政府主要负责人违背政策精神另搞一套提供了方便条件。上级监督太远，同级监督太软，下级不敢监督，滋长了一些地方政府主要负责人“老子天下第一”的心理。政策执行中的问题，只有到了非解决不可的程度，才会促使上级采取断然措施加以纠正，但这时往往已经造成了重大的损失。
政府结构不合理和组织机制不灵活，就必然带来政策执行中指挥力、协同力、资源调配力的弱化。中央政府虽有很大的权力，却遭遇政策执行不力的难题。除了应对“非典”和四川汶川特大地震等自然灾害和重大公共危机事件外，日常的行政执行活动缺乏必要的程序和规范，容易出现办事拖拉、相互推诿、相互掣肘和各自为政现象，给正确指挥、有力协同和科学调配人力、物力、财力带来困难。再加上政府仍然“……管了很多不该管、管不好、管不了的事”[4]，导致各级政府机构过分庞大，增加了指挥和协调的困难。
四、政策执行文化力
政策执行文化力就是由政府文化特质所产生的政策执行影响力、穿透力。虽然世界各国政府文化丰富多样，但是按其特质来看，可以把它划分为两种基本类型：制度文化和人格文化。政策执行文化力也可相应划分为具有制度文化特质的执行力和具有人格文化特质的执行力两种类型。
西方国家的政府文化是建立在“人性恶”基础上的，主要表现为对政府官员的强烈不信任心理。从古希腊直到近现代的欧洲和美国，约束政府的文化传统极其浓厚。现代西方国家形成了政府必须按制度和程序办事的信念，规制政府行为成为其政府文化的基础。在这种文化氛围下，政策执行力实质上就是制度、程序的执行力，政策执行文化力的根本特点，也就是按制度、程序办事，具有强烈的操作主义意味。20世纪90年代以来，美国等西方国家的重塑政府运动，从某种意义上说，就是变过程导向为结果导向，从以事为本向以人为本转变，具有反操作主义的特点。但是，西方国家的政府文化基础并没有发生重大变化，西方国家的政府文化实质上仍然是制度文化。
我国政府文化基础深厚博大。历代仁人志士从来就有“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的情怀和“修身、齐家、治国、平天下”的理想。因此，传统的政府文化具有政府中心主义的特质：不是民众约束政府，而是政府为民做主；不是民众监督官员，而是官员教化民众。政府官员的人格力量是政策执行的主要动力，政策执行过程就是官员用政府意志统治民众的过程。在政府内部则强调上级官员以自己的人格力量影响下级官员，下级官员以崇敬的心情服从上级官员，形成了具有人身依附特征的服从关系。然而在中央集权统治下，由于通信和交通不发达，要保证中央政令畅通，唯一有效的办法就是确保各级地方政府对中央的忠诚。由此可见，我国传统的政府文化不是制度文化而是具有德治（实质上是人治）特征的人格文化。
在传统的人格文化影响下，我国各级官员至今仍然没有普遍形成尊重制度的心理，也没有普遍形成严格按制度办事的习惯，而是过分迷信政府官员的人格魅力。在政策执行中上级官员往往过分自信，下级官员则习惯于看“来头”大小。为了保证自己意图不折不扣地贯彻执行，一些地方政府的主要官员特别强调选择“心腹”来执行政策，形成了由“自己人”所组成的执行圈子。从办事观念来说，一些政府官员以民之“父母”自居，习惯于居高临下发号施令。从办事习俗来说，一些政府官员一切以长官意志为意志，所谓“官大一级压死人”。从办事风格来说，一些政府官员往往个人说了算，具有家长式的独断专行特点。
具有制度文化特质的政策执行文化力，非常注重制度的影响力，主要运用规范化、程序化的政策执行方式，解决政策执行问题，影响政策目标群体。政策执行者随心所欲地“变通”办理被视为非法，其自由裁量权被压缩到极小的范围。上级可以按严格的程序控制下级的政策执行行为，可以通过规范化的操作保证政令畅通；政策目标群体则可以依据明确具体的政策标准，准确预期自己的利害得失。但是，具有制度文化特质的政策执行力，也可能因为制度的刚性而使政策执行缺乏创造性活力。
具有人格文化特质的政策执行力，主要依靠官员人格的力量来执行政策。而官员的人格往往并不完善，即使是品德高尚的政策执行者，其人格也未必完美。因此，政策执行力往往依官员的人品素质为转移，政策执行过程必然伴随着随意性和不可预期性。上级无法依据严格的程序控制政策执行活动，必然导致政策执行扭曲和走形；公民无法预期政策执行对自己的利害得失，必然会在趋利避害动机的驱使下，争先恐后地对政策执行者实行贿赂。具有人格文化特质的政策执行力，也可能因为具有卓越人格魅力的政策执行者而充满创造性活力；然而，这种可能性是不稳定的。
在社会转型过程中，我国要注意塑造具有制度文化特质的政策执行文化力。实践证明，制度比人格更具有稳定性和可靠性。我国政策执行中出现的种种问题，特别是政策执行中的扭曲、变形、任意“变通”等现象，无一不是缺乏制度文化特质的结果。同时，我们也应该认识到，政策执行文化力是一种软执行力，它在整个政策执行力中虽然是一种柔性的力量，却比其他任何政策执行力都具有更强的穿透力。从这个意义上说，建设具有制度文化特质的政策执行文化力，是提升政策执行力的关键环节之一。
五、政策执行公信力
政策执行是政策执行者和政策执行目标群体双向互动的过程。仅有政策执行者的意志力、规划力、组织力和文化力是不够的，还必须有社会公众的认可和政策目标群体的积极配合，才能充分发挥政策执行的威力。这就要求政策执行者必须树立公平正义和诚实守信的形象，以增强其对社会公众尤其是对政策目标群体的感召力，而这个感召力就是政策执行公信力。
政策执行公信力的基础在于政府是否树立了公平正义的形象。公平是指不偏不倚、平等地对待任何人和事；正义是指正当合理、符合社会公理的原则和道理。公平正义就意味着政府要以符合人民利益的原则公平地处理社会关系、调整各阶层人民的利益。树立了公平正义形象的政府就有一种道德感召力，能够唤起社会公众的普遍认同感。公平正义的政府，必然会受到人民群众的拥护和爱戴，其制定的政策必然会在执行中得到人民群众的支持和配合。反之，则必然会遇到难以克服的执行障碍。对于今天的中国来说，树立公平正义的政府形象比任何时候都重要得多，这是因为人们对人世间公平正义的渴求比任何别的政治要求都强烈得多。在社会转型时期，由于种种原因，不公平正义地对待普通群众的现象仍然屡见不鲜。因此，人民群众对党和政府的最大期待仍然是公平正义。如果政府制定的政策违背了公平正义的原则，人民群众就会有强烈的被剥夺感，难以得到心灵的安静。这时政府就会受到人民群众的强烈不满，甚至从根本上失去人民对政府的拥护。从这个意义上说，公平正义不仅是政府的道德力量，而且是政府具有政治合法性的保证，自然也是政策能否得到政策目标群体支持配合的保证。
政策执行公信力的基础还在于政府是否树立诚实守信的形象。诚实的含义是老实、真诚、不虚假；守信的含义是恪守信用、言必信、行必果。诚实守信意味着政府要以真诚、老实的态度向人民群众发布真实的信息，并且对自己所作的任何承诺都要切实兑现，绝不食言。诚实守信的政府就会具有一种信誉感召力，能够让社会公众产生对政府的信任感，从而放心地按照政府的政策法令办事。反之，则必然会丧失人民群众的信任，导致人民群众对政府的政策法令持怀疑的态度。在改革开放和发展社会主义市场条件下，社会诚信是建立规范、成熟的市场经济的基石。因此，政府是否具有信誉，社会公众是否把政府看成信用的化身，就是关键环节，而这一切都要以政府树立诚实守信的形象为前提。一个诚实守信的政府，必然会得到人民群众的信任，其政策法令就会得到普遍有效的遵守；一个不诚实不守信的政府，其政策法令就难以得到普遍有效的遵守。
目前影响政策执行公信力的因素是多方面的，但是归根结底还是政府没有完全树立起公平正义和诚实守信的形象：一些政府官员违背公平正义的原则行事，或以权谋私，或假公济私，或执法不公，或道德沦丧等；一些政府官员说假话、空话、大话，政策不能落实，承诺难以兑现。这些已经造成了人民群众对政府的严重不信任，甚至在少数地方形成了官民对立的不良局面。在这样的地方，政策执行实际上是毫无公信力可言的。因此，在社会转型期各种社会矛盾和冲突明显加剧的条件下，提高政策执行力，必须重塑政府的公信力，即以重塑政府公信力来提高政策执行公信力。
综上所述，政策执行力是一个由政策执行意志力、规划力、组织力、文化力和公信力组成的复杂体系。其中，政策执行意志力发挥着凝聚官员意志、统一官员行为的作用，政策执行规划力发挥着正确理解政策、创造性地执行政策的功能，政策执行组织力形成各方协调行动、高效执行政策的基础，政策执行文化力产生体现政策精神、影响社会风尚的效应，政策执行公信力显示崇尚公平正义、唤起公众支持的道德力量。由此可知，提高政策执行力就应该从上述五个环节入手，进行全面而系统的整治。
［收稿日期］2010-04-20