关于更新若干基础性法观念的构想，本文主要内容关键词为：基础性论文,观念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所谓基础性法律话语，主要是指执政党、国家机关和主流媒体用以言说法律生活和法律制度的常用词语。基础性法律话语在一定程度上直接体现出了其倡导者和使用者的价值选择或政策选择倾向，是从国家机关、政党、社会团体到乡里市井，整个社会都经常使用的词语。在我国，法律生活之基础性话语既是一定法律意识的表现，同时它们又在其流转和被运用的过程中回过头来广泛地影响人们的法律意识。所以，这些话语的准确性、合理性，特别值得执政党、有关国家机关和法律界、法学界重视。笔者最近学习社会主义法治理念，读了一些法学知识的普及性读本，①感到它们虽然都编写得比较到位，但其中却仍然使用了少许在20世纪50年代上半叶形成、几十年来没变动过的基础性话语，如人民内部矛盾、政法、政法工作、政法干警、群众、群众意见等等。笔者感到，这些基础性话语在今日已不足以承载和表达包括法治理念在内的社会主义法律意识的内容，甚至可能对建设和谐社会的实践有负面影响，故而到了应该予以适当修正的时候了。考虑到法律生活的这些基础性话语实际上已经成为社会各界人士法律意识的重要组成部分，为促进和谐社会的建设，很有必要逐步更新这些法律话语。
一、“人民内部矛盾”宜代之以“常见社会纠纷”
“人民内部矛盾”，又称非对抗性矛盾，是相对于“敌我矛盾”即对抗性矛盾而言的。这个提法产生在阶级斗争被认为是尖锐激烈的历史条件下，它的提出是以对整个社会做敌我划分为前提和基础的，带有浓重的以阶级斗争为纲的色彩，反映了将划分敌我视为人们面对的首要社会问题的敌我斗争意识。已有的资料表明，作为权威性文献的内容，“人民内部矛盾”这个提法最先见之于1957年2月毛泽东在最高国务会议第11次（扩大）会议上的讲话的提纲，该提纲的题目是《如何处理人民内部矛盾》。据《毛泽东著作选读》的有关注释介绍，对这个提纲，后来毛泽东根据原始记录加以整理，并做了若干重要的补充和修改，于1957年6月 19日在《人民日报》发表，新标题为《关于正确处理人民内部矛盾的问题》。这篇讲话“明确指出革命时期的大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争基本结束，并把正确处理人民内部矛盾作为我国政治生活的主题提了出来，具有重大的理论和实践意义”；但是，由于当时“反右”运动已经开始，且“对右派分子向共产党和社会主义制度进攻的形势作了过分严重的估计，在讲话稿的整理过程中加进了强调阶级斗争很激烈，社会主义和资本主义之间谁胜谁负的问题还没有真正解决这些同原讲话精神不协调的论述。”②可见，“人民内部矛盾”一开始就是作为与“敌我矛盾”相对称和平行的政治概念使用的，在那之后的几十年也一直如此。而且，在逻辑上，“人民内部矛盾”的提法是以用完全不同的方法解决敌我矛盾的考量为存在前提的。
从法理上看，沿用“人民内部矛盾”这个提法，实际上是默认了将对整个中国社会做敌我划分看作解决一切问题的前提与逻辑路径的合理性，这与我国社会主义初级阶段的基本情况和我们建设和谐社会的目标明显不甚相符。笔者这里把从法律的观点看问题与从政治的角度看问题相对做了区分。从政治态度、政治倾向这个意义上说，在某些特定情况下，是可以也有必要做敌我划分的。但更为重要的是，在今日之中国，即使从政治上看，做敌我划分也不应该继续作为我们对社会的各种主体进行分类的基础或前提，即不能作为一级分类，只能作为次级的、局部的具体的分类，而包含“人民”二字的这个提法在实际上又不可能不表达一种最宏观的分类。所以，历来的和现在仍然沿用的“人民内部矛盾”这个提法都是不自觉地以敌我为标准对社会进行基础性分类、前提性分类的结果，也一直都用于基础性的、宏观性的表述，表现为“正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾”等宏大的说法。③
“人民内部矛盾”的提法在当代中国缺乏足够的逻辑正当性，也没法在具体操作层面确定这种矛盾的指称范围。固然，我国宪法在序言中指出，“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争”，但是，敌对分子并不成其为我国公民中一个固定的身份类别，因而也就不存在一个与其对称的“人民内部”。更具体地说，敌对分子这个政治概念，转化到法律上，只能指犯下了危害国家安全的罪行而被依法定罪、判刑的罪犯或通缉在逃的嫌疑人。但完全没有必要以是否犯有过这类罪行为标准，将全社会或全体公民划分为人民和敌人两大类。而“人民内部矛盾”的提法正是以在政治上对社会、对公民从整体上做敌我划分为前提的。退一步说，即使我们决心做这种划分，事实上也是做不到或很可能会违反法治原则的。因为，可能犯下危害国家安全罪或已犯这种罪的公民并不构成一个相对稳定的社会集团，他们可能来自任何不特定的阶层和职业群体，而且，已定罪判刑的那一部分人在主刑、附加刑都服满之后，他／她属于人民范畴还是敌人范畴呢？看来这得取决于他／她的改造状况。但是，在一个法治国家，此时怎么可能会有法律能够授权某个机构或某个人对刑满释放公民判定其已加入人民阵营还是仍然属于敌人营垒并据此在法律上给予区别对待呢！这样，在诸如适用法律这样的具体操作层面，敌人的范围就没法确定了，人民、“人民内部矛盾”的范围也因此而无法具体划出界限。
在我国这个正在走向法治的国家，“人民内部矛盾”的提法是不必要的和没有意义的。不论是哪一部分公民，依据宪法，他们在法律面前人人平等。在立法上，我国从来没有划分人民和敌人并且规定差别待遇。在适用法律层面上，我国解决矛盾的主要形式是民事、行政、刑事三大诉讼。而事实上，在我国民事法领域和行政法领域，完全没有区分人民与敌人、人民内部矛盾与敌我矛盾的空间。因为，在民事法领域，不可能制定和实施诸如属于人民范围的公民欠了属于敌人范围的公民的钱可以不还或少还，或属于人民范围的公民侵犯了属于敌人范围的公民的人身权利或财产权利可以不承担民事责任或少承担民事责任之类的法律；在行政法领域，也不可能制定和实施属于敌人范围的公民没有行政诉讼原告资格，或作为相对人受到了违法行政行为损害时行政机关可以不负行政责任或少负行政责任之类的法律条款。在刑事法领域，即使一个人严重危害了社会主义制度，从政治上、事实上成了人民的敌人，也只能把他／她作为犯罪嫌疑人，依法由公安部门侦查、检察机关审查起诉、法院审判，追究其危害国家安全的罪行或其他严重罪行，而这些定罪量刑的条款针对的是不特定的人的危害国家安全之类的行为，而不是针对被划分到了敌人的范围、有“敌人”身份的特定公民；而且，对犯有这种罪的公民在定罪之前并没有可能做人民与敌人的区分，而在定罪之后，依法执行法院判处的刑罚就可以了，在法律上完全没有再对其做人民和敌人的区分的必要。所以，严格地说，刑法领域也没有从法律上划分人民与敌人的空间。
在三大诉讼之外，还有一个宪法性争议的解决问题。但即使是宪法性争议，我国法律赋予公民参与解决的机会也是平等的，不区分、也不可能区分人民与敌人。例如，《立法法》第90条规定：除立法法规定的中央、地方国家机关和社会团体、企业事业组织外，公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，也可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。这里，提请进行合宪性审查的自然人主体唯一需要的资格要求就是“公民”，并不分人民与敌人。以上情况表明，在社会的法律生活中，“人民内部矛盾”的提法实际上已经完全没有实际的意义了。
在今天，继续沿用“人民内部矛盾”的提法不符合法治的原则和精神，不仅没有意义，而且不利于实现国家和社会的法治化。按“人民内部矛盾”这个提法本身蕴含的逻辑精神，不同利益主体一旦发生冲突，一事当前，人们首先是区分敌我，然后分别对待，基本原则当然是保“我”灭“敌”。如果一方在政治上属于敌人的范围，那就没有什么平等可言，也无所谓合法非法问题，甚至也不必做是非和道德判断了。20世纪80年代之前的二、三十年间，我国不就是本着这样的精神区别对待各种真真假假的“地富反坏右”分子及他们的亲属与属于人民范畴的其他社会成员发生的矛盾的么！法治的要求与此相反，它遵循的基本原则是法律面前人人平等，严格依法办事，不讲政治上的亲疏远近，不分人民或敌人，更谈不上按这种划分予以法律上的差别对待。从法律上这样看问题，与政治上承认还存在国内外敌对势力和敌对分子，必须与他们进行斗争，两者并不矛盾。
还得回答一个问题：如果不用“人民内部矛盾”的提法，那么用过去常说的“非对抗性矛盾”取而代之行不行呢？笔者以为切切不可。“非对抗性矛盾”虽然没有“人民内部矛盾”之形，却有“人民内部矛盾”之实，就像历史上的“对抗性矛盾”之说虽没有“敌我矛盾”之形，确有“敌我矛盾”之实一样的道理。所以，以是否对抗为标准来对社会矛盾做宏观的分类，最后还是跳不出对社会和全体公民在整体上做敌我划分的思路，故不可取。
本文的看法是，完全可以不用“人民内部矛盾”这个词，这是一方面；另一方面，如果一定要找一个词替代“人民内部矛盾”，笔者主张用中性的“常见社会纠纷”这个词组取而代之。用这个词组不会造成对社会和全体公民进行政治性切割的社会后果。常见社会矛盾在法律上包括平等主体之间的权利—权利冲突，国家机构内部平行的和纵向的国家机关之间的权力—权力（职权）冲突，公民等社会个体与国家机关及其官员之间的权利—权力冲突。所有这些冲突的解决方式，在法律上不外乎民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼和违宪、违法审查，而全部这些解决方式的运作，又完全不需要做敌我矛盾和人民内部矛盾的划分。
二、“政法”、“政法工作”宜改为“法务”、“法务工作”
从20世纪50年代初起，“政法”二字在政界和法律、法学界就都是很流行的用语。但到了大约20世纪 80年代后期，法学界就逐渐减少了对这个词组的使用，及至到了90年代，它们在法学学术作品中已经很鲜见了。时至21世纪初，在美国治学多年的冯象先生又认定“这两个字是地道的官方术语”，④并郑重地重新启用了这个词组，将他的一部法学文集命名为《政法笔记》。苏力教授也努力拉抬这个词组的地位，试图让它重振昔日在法学界的雄风。他说，“尽管‘政法’二字全国到处可见，法学界却不愿理它，似乎这两个字总带着先前时代的印记。……冯象显然是不相信语词有高低贵贱之分，他没有政治正确；因此，他以本书为‘政法’正了名，并成功地将之转化为一个有用的学术概念——他的文章在相当程度上显示了，政、法不可分；从政治治理或功能的角度来看，法治其实是一种现代社会的政治策略；法治建设其实是一种社会政治力量和资源的重新配置。因此，回避‘政法’也许会遮蔽一些重要的观察视角。他的努力使我们重新获得了一个学术的视角，不仅可以从此来审视我们的今天，而且可以反思我们的昨天和前天。”⑤但从那时以来的情况看，法学界愿意使用这两个字的人还是不多。
笔者最近对这两个字的来龙去脉做了较仔细的考察，感到对它们的运用虽然确有苏力教授提到的那些优点，但终究还是弊大于利，最好还是放弃或换用更恰当的词语。
“政法”一词原本是“政治和法律”的简称。“政”和“法”实际上是性质不同的两类社会现象，尽管它们有较密切的联系。“政”指政治，有时也指政权、政府、行政，但我国现在“政法”这个词组中的“政”通常指的是政治。至于“法”在“政法”一词中的含义，则一般都是法律，尽管在其他情况下有时也用以指代法院。“政法”一词与“政治”、“法律”的关系，就像“男女”与“男人”、“女人”的关系一样，并不反映一个相对独立的、统一的实体，而是一个表示并列关系的复合名词。
“政治”和“法律”这两个指代不同社会现象或对象的词组合在一起成为“政法”一词，具有相当大的偶然性，基本上是人为因素造成的。在我见闻所及的范围内，董必武1949年9月22日撰写的《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》一文，为了简化对“政治法律”的表述，最早使用了“政法”一词。当时他在此文中是这样交替使用这个词组的简称和全称的：“政法、财经、文教等委员会”，“政治法律、财政经济、文化教育和人民监察四个委员会”。⑥1949年9月27日中国人民政治协商会议第1届全体会议通过了《中央人民政府组织法》，该法第18条规定，“政务院设政治法律委员会”，“政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。”⑦在此之后，董必武经常将政治法律简称为“政法”，将“政治法律委员会”简称为“政法委员会”“政法委”乃至“政委”。⑧显然，如果当年的《中央人民政府组织法》分别设立政治委员会和法律委员会，就不会有“政法”这个简称，也不会有“政法”这个提法了。
此外，人们从共产党领导下的政治、法律两个学术团体名称变化的历史中也能感受到“政法”一词形成的偶然性。1949年6月成立了以沈钧儒为主席的“新法学研究会筹委会”，同年9月又成立了以林伯渠为主席的“新政治学研究会筹委会”，当时两者显然是准备各自成立和运作的。但到了1951年底，有关方面决定把两个学术团体合而为一，称为“中国政治法律学会”，其简称后来就是“中国政法学会”或“政法学会”了。⑨而年纪较长的政治学、法学界人士几乎都知道，“文革”结束、改革开放后，中国政法学会中的“政”与“法”又分了家，分别成立了中国法学会、中国政治学会；相应地，原来融政治学法学于一体的全国性学术刊物《政法研究》也一分为二，形成了《政治学研究》和《法学研究》两家刊物。
历史资料显示，我国20世纪50年代讲“政法”，是“政”和“法”并重的，这与后来和今天的情况不一样，今天讲“政法”的各种场合，其内容差不多已经没有“政”，只有“法”。当年在董必武领导下，政务院政治法律委员会在其活动期间的主要工作集中在政权建设上，尤其在人民代表会议和县乡两级政权的建设上。文献资料表明，董必武当年作为政务院政治法律委员会的主任，从1949年9月到1954年所写的讨论民主和法制建设的文章也多数是谈政权建设问题的，⑩这说明该委员会和他本人当时的工作是“政”、“法”并重，有时甚至重点在“政”而不在“法”。董必武当年谈政法院校教育工作，也是“政”和“法”并重的。他在《对加强政法院校教育工作的意见》中说，“现规定政法学院教四门课，即阶级论、国家论、国家法、司法政策和行政管理。行政管理很重要，在资本主义国家这是一套专门的学问，我们比资本主义更复杂，更应有这门功课。”(11)实际上，按这种安排，属于“政”的课程的比重显然超过了“法”。
用形式逻辑的标准衡量，“政法”这个词达不到作为一个概念的标准，因为，自产生之日起，它就没有相对稳定的指代对象，其指代范围完全是由在法律生活中有决策权的机构或人员根据社会经济发展需要决定并随之变动的。所以，“政法”不具备一个概念所需要的相对稳定的外延，也没有相对独立、统一的内涵。(12)这种状况，我们从当年政务院政治法律委员会的组织与职权（或职能）变化中可以看得比较清楚。按当时的中央人民政府组织法，政治法律委员会实际上是个行政机构，主要职责是指导政务院中内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作；而在政务院之外，还有地位高于政治法律委员会的最高人民法院和最高人民检察署存在。可见1949年10月以后，由政治法律委员会名称简写而来的“政法”二字所指涉的范围，连法院、检察署的工作都不包括在内，至少从法律上看是这样。但到了1951年底，法律没修改而事实上开始了变化，当时出于处在抗美援朝时期节约经费等考虑，政治法律委员会开始与最高人民法院、最高人民检察署、司法部、法制委员会合署办公，而且事实上是政治法律委员会一定程度上处于指导者的地位。(13)从地方如县里的情况看，“拿政法来说，县法院、县检署、县监委、县公安局、县民政科都是政法机构”。(14)这样做当然是于法无据的，但这样一来，“政法”二字的内容同此前比较，实际上已发生了微妙的变化。1954年宪法实施后，原来政务院的政治法律委员会被与其职权基本相同的国务院第一（政法）办公室取代。1960年这个办公室撤销，国务院1963年成立的内务办公室大体承担了它的职责，直到1970年，这个期间属于国务院系统的“政法”，自然是不包括法院、检察院系统的。改革开放以后，在各级国家权力机关和各级国家行政机关，都没有再设立以“政法”命名的委、部、局等等。不过，自1980年以来，在执政党内，中共中央设有直属机构中央政法委员会，县以上地方党委下面均设有政法委员会。这个委员会的组织协调(15)范围，就对象而言，现在基本上是法院、检察院和属于行政机关的公安（警务）、国家安全、司法行政、法制办等部门。显然，在“政法”的帽子下，现在留下来的基本只有“法”了。
在这种背景下，按照实事求是的精神，今后我国的正式政治、法律文献最好不要再继续使用“政法”、“政法工作”的提法，可用“法务”、“法务工作”的提法取代“政法”、“政法工作”的提法。“法务”即法律事务，“法务工作”即法律事务方面的工作。或许有人会问：台湾在国民党当权时就有所谓“法务部”，我们也用法务这个词，妥不妥当啊？笔者觉得，这种担忧是毫无理由的，海峡两岸的中国人同文同种，哪能海峡那边用了的语言这边不用，海峡这边用了的语言那边不用呢！君不见，连战访问北京后，“‘愿景’风靡大陆，‘爱人’登陆台湾”的佳话已经在两岸广为流传？!
除上文已申述过的理由外，用“法务”、“法务工作”取代“政法”、“政法工作”的理由和必要性，还有如下数点：
首先，这样有助于促使“名”与“实”相称、理论与实际相符合。从“名”与“实”的关系看，既然在“政法”即“政治法律”的“名”之下，已经基本没有了“政”或“政治”的内容，只剩下了“法”的内容，那么按照与“循名责实”相对称的逻辑径路，法学者理应争取做到据实定名或据实更名，理顺“名”与“实”的关系，让“名”与“实”相符。这样做也是实事求是的精神和学风的要求，因为，让“名”与“实”相称，是促使理论与实际相符合的一种形式。从这个意义上说，我们甚至有理由责备我们自己，这件原本很小的工作被忽视得太久了一些。用“法务”、“法务工作”的提法取代“政法”、“政法工作”，修正了原有的“名”与“实”不相符的问题。
或许，有人会用政治与法律不可分来反对不再继续沿用“政法”的提法，反对用“法务”、“法务工作”取代“政法”、“政法工作”。这是没有道理的。政治与法律不可分是从绝对的意义上讲的，而法学界讨论政治与法律的关系，都是在相对的意义上进行的。在相对的意义上讨论问题，政治和法律毫无疑问是两种不同的现象，是应该区分开的。而且，我们谈论政治与法律两者的关系这件事本身，就表明政治与法律已经被分开了，并且这种讨论是以它们两者分别相对独立地存在为前提条件的。
其次，用“法务”、“法务工作”取代“政法”、“政法工作”，有助于对法律与政治做合理区隔。法律与政治有密切的联系，但它们又毕竟是应当相互区分开的两回事。“那种把政治和法律对立起来的看法是完全不对的。……那种把政治和法律混淆起来的看法也是不对的。”(16)在各国法律发展史上，不少国家都经历过法律与道德、法律与宗教，法律与政治从不分到分开的历史进程，这是一个从落后走向进步、从法制走向法治、从不文明走向文明的历史进程。需要说明的是，法律与道德、宗教、政治客观上有着千丝万缕的联系，绝对分开是不可能也没必要的，尤其是在立法层面；本文所说的“分开”或“不分”都是相对的，指的是在法律实施和法律适用层面，法律规范与道德规范、宗教规范，法律规范与政策方针、政治主张，是“分开”还是“不分”。
将法律与政治在基础性话语系统中加以区隔，有利于我国在社会实践中完成法律与政治分开的历史进程。我国在秦以后，法律与宗教不分的情形已很少见，把法律与宗教分开从来不是我国法律现代化过程中必需面对的重要课题。我国历史上，法律与道德不分的历史非常久远，直到30余年前的“文革”时期还有种种回潮的表现，但经过改革开放以来近30年以法制现代化为其重要价值取向的改革努力，现在也已经不再成其为明显的问题。在我国，政治与法律分开的历史进程应该说早已开始了，只是还没有完成。我国历史上法律与政治不分的主要表现是法律与执政党的政策不分、法律与执政党发布的权威性文献或红头文件不分、法律与政治领袖的讲话和意见不分、将法律与政治组织、社会团体发布的规范混为一谈，或者以上述与法律对称的那些因素中的一种或数种否定法律的权威、干扰法律的实施和适用，权大于法、言大于法，以权压法，以言代法等等。当年邓小平提出过这样一个要求或目标，它对于今天的法律、法学界人士几乎是众所周知的，即“必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”(17)笔者理解，这其中就明显包括了法律和政治分开的思想，而且涉及法律的制定和法律的实施、适用两个层面。因为，执政党和国家的领导人由谁担任，领导人对国务政务有什么想法和如何确定阶段性工作重点，这显然是政治的日常内容。邓小平要求法律制度不随这些因素的变化而变化，可以认为就是主张把法律和政治适当分开。当然，不言而喻，分开是相对的。
差不多30年过去了，法律在我国已在一定程度上与政治区隔了开来，这是我国法律制度建设取得的巨大进步。从整体上说，将政治与法律区隔开来的历史使命在我国还远未完成，这个进程还要继续下去。试举一例。我国《民法通则》第6条规定，“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。”这条的内容很值得我们体味：应当由法律规定的事务，因为没有法律而只好由政策等手段解决，这就是法律和政治还不能够或还没有条件区隔的一种典型表现；《民法通则》这一条仍然有效，以及民法典或其中的物权部分、债权部分我国都还没有制定出来等事例都表明，我国即使在民法这个最不“敏感”、相对单纯的领域，都有不少问题没有法律可予规范，还要靠政策，即法律和政治还没有条件或不能完全做到正常区隔，更何况其他“敏感”、复杂的领域，如涉及执政党与国家机关关系的那些复杂方面。退一步说，即使做到了有法可依，那也仅仅解决了立法与政治区隔的问题，还有法律实施、法律适用与政治区隔的问题，处理这方面问题的难度更大。
再次，用“法务”、“法务工作”取代“政法”、“政法工作”，有助于按新的历史条件的要求理顺法律与政治的关系。在当今中国，对于什么是政治，学术界没有也不可能取得完全的共识，但政治的核心和关键无疑是落实“人民主权”或“一切权力属于人民”原则的问题，简单地说，即实现民主问题。这个过程的关键环节是如何处理好政党的地位和作用问题，所以，政治活动是以政党、尤其是执政党为中心进行的。本文正是在这种意义上讨论理顺法律与政治的关系的。
在理顺政治与法律的关系方面，我国法学者可以有所作为的方面之一，是从学理上阐明法律和政治在哪些方面有联系，执政党和有关国家机关可以把哪些该联系的环节联系好，把应该区隔开的环节区隔开。法律是政治过程的产物，有从属于政治、服务于政治的一面。不过，这是就政治与立法的关系说的，主要指法律的立、改、废体现执政党的价值观，贯彻执政党的政策，落实执政党的大政方针。在这些方面，全世界都一样，英美法德日俄或任何其他法治国家，与我国没有太大的不同。在不少法治欠发达国家，法律被指应该与政治分开而没有分开，基本上都是就法律公布生效后的实施和适用过程、尤其是司法过程而言的。正是因为这个原因，不论在哪一个法治发达国家，人们都只会听到司法独立一说，听不到立法独立、行政独立之说。本文讲法律要与政治区隔开来，也是指在法律公布生效后，法院、检察院，法官、检察官真正能够依法独立行使审判权、检察权。在这个问题上，关键是政治家们应该深刻体认并服从这样一些道理：法律既然是全体人民意志和执政党的主张的统一，那么，严格实施、适用法律就是严格贯彻执政党的领导；地方化的政治用一些冠冕堂皇的名义干预具体的司法过程极有可能造成个别人假监督之名、假党的领导之名，事实上将个人或执政党个别地方组织的意志凌驾于法律之上的情况；法律是人民经法定程序正式批准的执政党的成熟的政策，其地位高于未经人民按法定程序批准的政策，所以在规范适用层面，政策与法律抵触时，应该适用法律——尽管不是每个时候、每个地方都做得很好，但总的来说这毕竟是在我国已有共识的处理问题的准则，这种准则既然定下来了，就应该有措施去真正落实。
至少，在适用法律层面、在司法过程中，法律和政治应该分开，不能要求具体案件的裁判服从、服务于政治。司法与政治相对分开是实现公平正义、建立人们对司法的信任和信心所必不可少的措施。彭真说过，“不管什么单位，不管什么人，党内党外，干部群众，只要犯了法，依法该怎么处理就怎么处理。不这么办，还有什么社会主义法制！”(18)也许这句话是针对刑事案件说的，但其包含的道理对于司法机关处理民事案件、行政案件甚至最高国家权力机关审查宪法性争议都是一样。“依法该怎么处理就怎么处理”应该看作是社会主义法治的基本要求之一。按这个要求，有关国家机关适用法律处理或裁判个案不应搞政治挂帅、政治跟风。
另外，用“法务”、“法务工作”取代“政法”、“政法工作”，有利于树立中国法制的新的国际形象。在绝大多数法治国家，政治主要指政党活动、选举、争取或维持执政权，对于在野党来说则是行使反对权、监督权，所以，政治总是和党派利益相联系的。一般的看法是，政治的目的是依法争取获得政权或争取继续掌握政权，故政治强调的是立场，不是分辩是与非，而适用法律、司法强调的是公平正义，不预设立场。如果我国在语言运用上政治与法律不分，极容易引起国外人士的误解，以为中国的法院是执政党各级组织的政治工具。尽管中国有中国的价值观和判断标准，中国也不必迎合和迁就外国国民的看法，但是，如果一种改变对中国没有损害而又能够促进他国官民双方对中国的法律和制度的理解甚至认同，那又何乐而不为呢！更何况，能促进国际社会对我们的理解和认同，本身就是在增强中国的软实力。
三、“政法机关”、“政法干警”宜改称“法务机关”、“法务人员”
现在使用的“政法机关”、“政法干警”等话语所指代的机构、人员，其行使的职权的性质差别很大。“政法机关”包括法院、检察院两种国家机关和公安、国安、司法行政、法制办等行政部门，“政法干警”包括法官、检察官、警官、国安人员、司法行政人员、法制办工作人员等等。其中，公安、国家安全、司法行政、法制办是行政机关内部的工作部门，上下左右之间构成行政科层关系；而法院是审判机关，各级法院之间只有审级和监督、被监督关系，其职权性质主要表现为在争议各方之间进行居中裁判；作为法律监督机关，检察院的组织体制和行使职权的性质，介于行政机关与法院之间，但就其适用法律的情况和行使职权所需的独立性而言，则更加接近法院一些。在这些国家机关和行政部门中工作的人员所行使的职权的性质和特点，则与他们所属的机关和部门相关联。从职权和职业性质来看，法官、检察官与警务等行政部门工作人员的差别是很大的。
以上种种情况表明，最好将“政法机关”改称法务机关，(19)“政法干警”统称法务人员，或分别称为法务人员和警务人员。实事求是地说，对于行政机关统辖下的公安、国安、司法行政、法制办等部门被统称为政法部门、人员被统称为政法干警，负面影响并不十分明显，但对于审判机关、检察机关及法官、检察官来说，负面影响就比较明显了。这里的问题，主要不在于是否把法院、检察院及法官、检察官与有关行政部门及其人员划为同一大类，而在于这些划分是以行政部门及属于这些部门的“干警”为基准分类的，就像现在法院、检察院的职级和法官、检察官的职级都是以国务院之下的行政部门的职级为基准确定的一样。这是一种行政本位制的做法，精神上、文化上不适合审判、检察机关和法官、检察官。
对于法官、检察官来说，尤其是对法官来说，以属于行政部门的“干警”为基准把他们称为“政法干警”很明显会扭曲他们的职权性质、职业特点和社会角色，同时也会使我国的法律制度和他们本人招致不利的社会评价、国际评价以及引起不当的角色期待。法院、法官要居中裁判，需要在当事务方，包括在公诉人和刑事被告之间，保持客观公正的立场；而检察院、检察官分别是法律监督机关和法律监督人员，且对警察部门、警官的侦查活动负有法律监督责任。所以，法官、检察官都不应该被作为与警官无差别的“干警”看待。上世纪 80年代，许多地方一遇到“严打”，就让法官、检察官与警官一起去抓犯罪嫌疑人，一起看守人犯，甚至警、检和法院三“家”搞合署办公。当时之所以派法官、检察官与警察一起去抓捕犯罪嫌疑人，其中一个重要原因难道不是因为法官、检察官一直被看成了与警官无差别的“政法干警”吗！但殊不知这样一来，法院、法官就没有了居中的立场和客观公正的形象，检察院、检察官也失去了监督者的立场和形象，而国内、国际人士了解这些情况后对于犯罪嫌疑人能不能得到公正审判就会有怀疑，至少信心难免打些折扣。另外，“政法干警”在语言上给人以一种强烈的军警意味和上下级指挥服从关系的暗示，而这并不符合宪法、法律给法院、检察院和法官、检察官的定位。当然，这些做法后来都改了，但是，这种改变在多大程度上是因为理论自觉或理论反思的结果，多大程度上是因为法律适用的效果的现实考虑，很难判定。
过去，在观念上将法官、检察官、警官等人员的职权的性质或职业性质混为一体的外在标志是三者都有军警化的制服、大盖帽、肩章、帽徽等，所幸前几年改了。但是，为什么要改呢？为什么法官、检察官要脱下军警式制服而警官维持原来的制服式样不变呢？似乎官方并没有发布正式的解释，但有一点是可以肯定的，即职业装束是体现一定价值指向、职业性质和社会角色的符号，警官的职业与军警式制服的符号意义相吻合，不用换装，法官、检察官的职业与军警式制服的符号意义不相吻合，应该换装。对此，在法官、检察官换装之前，就有不止一个学者先后谈到过换装的必要性。笔者本人当时也以法官为例论证了换装之必要，原文是：在新的历史条件下，“不仅需要改变将审判机关当做刀把子、专政工具的理论定位，也应当改变将法官作为一般公务人员看待和管理的任免制度，同时还要改变法官扛肩章、戴大盖帽的军警形象，法官不应是同主要以治安为职事的警察并列的‘干警’”；“法官审理案件时扛着肩章、顶着大盖帽坐在那里，不仅让人觉得与审判权的性质不协调，更多的是从感官上激起人们对于法官中立立场的怀疑和对于要通过他们体现的公正的怀疑”。(20)对于作为法律监督者的检察院、检察官，道理大体也一样。
对于作为一定社会角色的人士来说，称呼、名称的符号意义与服装是一样的。作为物质化的符号，军警式制服对于警官适合，对于法官、检察官不适合；同样的道理，作为语言文字符号，“政法干警”的名称对于警官来说是合适的，但对于法官、检察官则不合适。对于后两者来说，“政法干警”实际上就是精神的军警式制服、精神的大盖帽，是同他们的职业、所行使的职权的性质及其所承担的社会角色不相适应的语言文字符号，用“法务人员”来取代它则可以完全消除这类问题，同时又没有任何的负面影响。
这里顺便说明，对“政法”这个词组，本文并没有完全否认它存在的合理性，更没有将其彻底清除出汉语话语系统的意思。按照实事求是的精神，今后它在合理的范围内仍然能够存在和发挥功能。这方面最明显的例子是我国的5所政法大学或政法学院的名称。如果这些教育机构的确既有“政”的成分（如设有政治学、公共管理等学院并实施这方面的教育），又有“法”的成分，它们以“政法”或“法政”命名无疑是理所当然的。因为，按汉语习惯，用“政法”、“法政”分别做“政治与法律”、“法律与政治”的简称是再自然不过的事情。
四、“群众”宜用“部分公民”或“部分民众”代替之
按《现代汉语辞典》的解释，现在使用的“群众”一词有三层意思：“泛指人民大众；指没有参加共产党、共青团组织的人；指不担任领导职务的人”。本文涉及的群众一词的内容，限于“泛指人民大众”。
“群众”以及由此衍生的“群众意见”、“群众要求”等词语本身都不是法律和法学话语，但它们却是拥有话语主导权的公职人员在自上而下的各种场合谈论法律生活领域的问题时经常使用的话语。这里的问题在于，从法律的观点看，在社会生活的几乎所有具体场合，“群众”都实际上不是也不可能是从法律上认定的人民（或国民、社会成员、全体公民）等，即并非真正是“人民大众”或并非真正能够从法律上认定的“人民大众”。在中国特定的历史条件下，在这方面人们经常犯的最典型的错误之一是将全体公民中围绕某种利益要求集中起来的一部分人或对某个事件反映最激烈的一部分人看成“群众”，并且赋予它“人民”的涵义。正是在这类意义上，“群众”一词的使用往往是在假冒“人民”的意义上使用的，通常会对法治过程造成危害。把“上街”、“到广场”的一部分人看作“人民”的不当事例我们就不说了。在法言法，笔者只请读者回顾一下司法方面的情况：一个案子本来按法定程序判了，全省、全国数千万、十多亿人中有几千、几万人不满意，然后法院就揣摩这种“群众意见”再审、提审、改判的案例过去有没有？依法本不必从重，但几百、几千个“群众”在网上一闹，就从重判决的案例有没有？在这里，有关人士应该知道：法律是全中国13亿人民的意志，更准确地说是全国人民代表大会所代表的全体选民（在法律上表现为全体选民中的过半数人）的意志；在中国，法律不仅不应该屈从几千、几万人的意志，也不应该屈从几百万、几千万人乃至更多的人的意志，因为法律代表的是全国13亿多人民（在法律上表现为全体选民中的过半数人）的意志！让几千、几万人、几十万人改变法律的正常实施，实质上等于让几千、几万人、几十万人绑架好几亿、十几亿国民。因此，法律上切不可将“群众”、“群众意见”误当成“人民”、“人民意志”，向其让步，否则只会鼓励少数人抗法闹事。
“群众”一词很可能是从20世纪初的“民众”一词转变而来的，具体起源于何时已难以考证。但我们总体上似可做这样的估计：它出现于20世纪新民主革命时期的早期阶段，(21)盛行于1949年之后的半个世纪，进入21世纪后使用频率有所减少但仍然较为常见。
“群众”、“群众意见”原本就不是适合法治社会使用的话语。在战争年代和不搞法治的时代，在“人民大众”意义上使用“群众”、“群众意见”等词语没有任何问题，但在以法治国家、法治社会为政治文明建设目标的当代中国，继续在“人民大众”意义上使用“群众”、“群众意见”等词语就难免不时与法治的原则与精神相冲突、相背离了。要说清楚这个道理，先必须明确“群众”、“群众意见”同“人民”、“人民意志”以及同“选民”、“法律”的联系和区别。“人民”、“人民意志”是政治术语，人民指的是一个国家或一个社会作为整体的全体组成人员，没有人或只有极少数人被排除在外；相应地，人民意志则指一个国家或一个社会作为整体的全体组成人员的意志，没有人或只有极少数人的意志被排除在外。但是，在任何广土众民的大国，政治上的“人民”、“人民意志”是不能经验地被人们感知和发现的，要经验地感知“人民”、和“人民意志”，必须使用法律的方法。在法律理论上，人民转化为全体公民；在具体法律程序中，全体公民又只能由其中有选举权的公民以他们的名义来行为。而作为个体，一个个有选举权的公民相互间也会有种种利益差别或意见分歧，所以，在每一个具体问题上，全体选民总是由其中过半数或更高比例的选民来代表的，并以过半数或更高比例的选民的意志为全体选民的意志。所以，一个国家或一定社会政治上的全体人民和人民意志，归根结底在法律上表现为依法律程序确定的至少过半数的选民和他们直接或间接（通过代表）表达的意志，这种意志通常表现为宪法、法律等规范性法律文件以及有法律效力的决议和决定等等。在特定地方和单位，情形可以依此原理类推。
有人民、人民意志为参照，我们就比较容易看清在“人民大众”意义上使用“群众”、“群众意见”与法治原则、法的精神的内在冲突了。在中国这样的大国，在全国或一省（包括直辖市、自治区）的范围内，为任何特定目的而集中起来的群众在数量上几乎永远不可能等同于人民，而只能是人民的一个组成部分，因而不论在实体意义上说还是在程序意义上说，在任何具体场合集中起来的“群众”都不能代表人民，无权以人民的名义行动。在一省、一市、一县、一区的范围如此，在全国范围内更是如此。同理，群众的意志也不可能等同于人民意志，因而这种意志不可以等同于法律或凌驾于法律之上。在较小的行政区域，如县（区）和乡镇，虽然从理论上说有可能在有关行政区域集中起达到“人民”规模的公民，但实际上极少有可能性。而且，即使某些行政区域集中起了达到“人民”规模的公民，它们也没有单纯以本地人民的名义行动和表达意志的程序合法性——他们必须服从全国人民的意志，即服从法律，依法办事。各种广场行动，包括历史上规模登峰造极的广场行动，都是典型的群众运动或群众活动，它们与人民和法律的关系，在这种分析框架下展现得非常充分。
由于“群众”、“群众意见”具有上述性质和特征，所以，当人们使用“群众”、“群众意见”等话语时，往往很容易造成下面这些违反民主精神和法治原则的情况：1.有意愿、有机会表达利益要求的少数人甚至极少数人往往以“群众”的面目出现，表达“群众意见”，借以左右无意愿无能力或有能力、有意愿却无机会表达利益要求的多数，造成事实上多数服从于少数、多数被少数“绑架”的局面。2.领导工作人员利用“群众”、“群众意见”绕开有关法律或定制，非程序化地决定社会或单位事务，操纵少数人或利用少数人以“群众”、“群众意见”的名义推倒依法确立的制度。比如，100万人的行政区域，如果有1万甚至只有几千、几百人就某事发难，他们就可能被当成“群众”，他们的意见就可以被当作“群众意见”拿去影响法律的适用。这显然不合理。 3.当积极的少数人出面强烈地表达对特定事项的意见时，虽然他们可能实际上不到相关地域选民总数的 1%，但因为绝对数达到数千、数万或数十万，有一定声势，因而往往被称为“群众”、他们的要求或情绪也往往被称为“群众意见”，而“群众意见”有时又往往被不适当地看成人民意志，从而直接影响代表人民公意的法律的具体适用。这也是不妥当的。
“群众”、“群众意见”等用语实际上完全模糊了多数公民还是少数公民、多数选民意愿还是少数选民意愿，以及有关意愿是随意表达的还是按法定程序表达的这样一些从法律观点看来非常重要的区别，因而很难适用于法治社会。
笔者主张，用“一部分民众”、“一部分公民”、“一部分人”的提法来代替在“人民大众”意义上使用的“群众”一词。从一些公职人员已经形成的语言习惯看，泛指人民大众的“群众”和“群众意见”等词语，一时还难以退出历史舞台，这点不难理解。所以，笔者建议：在“群众”一词被更合适的词语取代前，公职人员应按照法治的原则和精神，尽可能减少对“群众”系列的词语的使用；即使不得不使用这些词语，也应特别注意在使用时按法治的精神明确其地位，防止将它们混同于“人民”“人民意志”等等。
五、结语
本文论及的这些法律生活用语是非常基础性的，早已进入了包括执政党权威性文献在内的大量官方文件，要使它们有所改变肯定不会十分容易。但另一方面，人们也应该看到，一些逐渐不合时宜的法学方面的语言文字符号或观念，只要略加注意，是可以改变的。所以，我们有理由确信，只要把事理充分揭示出来，让社会认识到修正这些话语有利于法治国家与和谐社会的建设，并假之以时日，逐步扩大影响面，比较合理的法律生活话语总是会逐步为社会所接受、进而取代已不那么合理的法律生活话语的。法律生活基础性话语的更新是法治或法律生活进步的记录，它反过来也会有助于巩固已经取得的进步成果和促进法治国家与和谐社会的建设。
注释：
①采用这些提法的文献和报刊杂志很多。本文此处援引的直接来源是：《求是》杂志政治编辑部编：《社会主义法治理念学习读本》，红旗出版社2006年4月版；本书编写组编：《社会主义法治理念教育读本》，红旗出版社2006年4月版；本书编写组编著：《构建社会主义和谐社会专题解读》，新华出版社2006年10月版。
②《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第756-757页的页下注释。
③本书编写组：《社会主义法治理念教育读本》，红旗出版社2006年版，第54、55页。
④冯象：《政法笔记》，江苏人民出版社2004年版，第4页。
⑤苏力：《从政法的视角切入——读冯象的〈政法笔记〉》，载《文汇读书周报》2004年3月5日。
⑥《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第21页。
⑦1949年9月27日《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条，载《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第74-75页。
⑧《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第79-80页。
⑨《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第103-104、136-137页。
⑩董必武：《论社会主义民主与法制》。这本书收集了董必武从1948年到1954年期间的8篇文章，其中7篇是谈政权建设的。见该书的人民出版社1979年版。
(11)《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第78-79页。
(12)笔者还未见有任何一部法学辞典将“政法”作为名词收入其中。笔者手边有曾庆敏主编、上海辞书出版社1998年版的《法学大辞典》，厚度达1876页，堪称国内最大型的法学辞书，可该辞典也未收入“政法”一词。
(13)王劲松：《中华人民共和国政府与政治》，中共中央党校出版社1995年版，第26-27页。
(14)《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第88页。
(15)“组织协调”是笔者个人根据彭真对中央政法委的任务的概括做出的理解。1980年2月6日，彭真在中央政法委第 1次会议上说：“中央政法委员会的任务，文件已经规定了。做什么呢？第一，给中央当参谋，调查研究，提出意见，提出工作计划。……第二，做组织工作。中央决定方针、任务后，我们要组织政法各部门去执行，统一认识，统一行动，互相配合，协同作战。……第三，给中央做秘书工作，承办中央交办的事情。”见彭真：《新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第216、 217页。
(16)董必武：《论社会主义民主与法制》，人民出版社1979年版，第78页。
(17)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。
(18)彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第209页。
(19)在我国宪法框架下，“公安”只是行政机关属下的一个部门，不是与法院、检察院并列的国家机关，可相应称为警务部门或仍旧保留公安部门的名称。
(20)童之伟：《审判权的属性和审判独立》，载《法制日报》1999年8月5日理论评论版。
(21)例如，毛泽东在1927年的《湖南农民运动的考察报告》一文中写道，“农会会员增加到二百万，能直接领导的群众增加到一千万”。见《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第13页。
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