新形势下基础设施项目融资模式探析
郑世伟
（重庆国际投资咨询集团有限公司，重庆 400023）
摘 要 基础设施建设是国家永续发展重要且必须的基础建设，长期以来依赖“平台融资、地方背书”模式进行实施。伴随我国政府投融资体制改革的深入，地方平台公司的政府融资功能逐渐剥离。在此新形势下，对基础设施项目的融资模式进行梳理，并在此基础上提出政策上可行的优化建议和操作模式，为地方政府和平台公司融资提供参考。
关键词 基础设施；平台公司；融资模式；PPP
一、基础设施建设融资和管理现状
基础设施建设是国家永续发展重要且必须的基础建设。平台公司作为地方政府进行融资的重要载体，长期以来依托政府信用，为地方政府筹集了大量资金，对推进地方基础设施建设和经济社会发展做出了巨大贡献。自2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》以来，国家及部委层面发布了系列文件深入改革我国政府投融资体制，严控地方债务，并明确要求取消平台公司的政府融资功能，厘清政府和平台的责任边界，建立更加公开、透明、多元的政府融资供给体系。
在此新形势下，平台公司融资与政府信用切割，其政府融资职能被快速剥离，平台公司由“融资任务”向“投资责任”的转变需求越发强烈。同时，银行等金融机构监管指标和资本约束增多，投资意愿和配置风格更趋向保守，流动性偏好明显上升，而地方平台公司由于资质低、收益性资产少、实体项目少、综合能力弱，在缺少政府背书情况下难以与银行的供给模式相匹配，最终形成平台公司“融资难”与金融机构“放款难”矛盾，致使近年基础设施投资建设放缓。
基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施。它既是国家或地区赖以生存和发展的物质经济基础，又是各社会经济部门发挥其各项功能所不可缺少的支撑载体，主要包括城市水资源及自来水厂与输配水管网、排水系统及污水处理、道路桥梁、公共客运交通、煤气热力厂及输配管网、电力及输配电网、电信、园林绿化、环境卫生、防洪、消防等市政公用设施。上世纪90年代以前，基础设施的投资建设完全依靠政府财政拨款，经营管理采取低价格、福利型政策，不仅不能进行扩大再生产，就连维护保养的简单再生产也要靠政府财政补贴。随着改革开放不断推进，国民经济得到快速发展，国家和各级地方政府对基础设施的投资额度持续增大，但政府作为单一投资主体的计划投资模式已不能满足基础设施建设投资需求的步伐。为解决这一矛盾，弥补基础设施建设资金的不足，国家于1994年开始实施了包含分税制改革和预算法在内的一系列更加积极的财政政策，此后，地方政府纷纷设立政府平台公司进行多渠道、多工具、多层次的融资，并以平台公司为主体开展基础设施建设。地方平台公司指由地方政府及其部门或机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。平台公司的成立为地方经济和社会发展筹集了大量资金，在地方基础设施建设和公共服务提升方面发挥了积极作用。
积极的财政政策和宽松的货币政策促使地方政府产生了大量平台公司，而绝大部分平台公司由于制度不规范引发了严重的债务负担，使得地方政府负有偿还责任的债务与日俱增。近几年来，随着中央对于地方债务的管控，地方平台公司的政府融资职能逐步被剥离，平台公司传统的运作模式受到制约，项目融资和平台运营发展受到很大影响。
“啊，海峰没跟你说？谁都知道，紫藤是蒋家的。”夏梓桑故作惊诧，掏出一个上海的户口本，接着说道：“紫藤绝对不是林志的孩子，可以到医院去鉴定。他不姓林，跟着妈妈姓紫，道理就在这里。紫藤的户口，从一出生就在上海注册了，还是海峰托我办的，你看这户口簿。”
二、基础设施建设融资模式梳理
（一）财政拨款
指以项目名义向金融机构筹措资金，以项目营运收入承担债务偿还责任的融资形式。对于经营性项目，因其具有较好的收益来源，特别适用于项目融资，如停车场、垃圾处理厂、污水处理厂、自来水厂的建设运营等。
基础设施项目一般分为经营性项目、准经营性项目及非经营性项目（纯公益性项目）。传统模式下纯公益性项目通常由政府担保，地方平台公司负责融资建设，建成后移交给政府或相关部门。但随着国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布以来，传统模式不再适用。纯公益性项目本身不具有任何收益，无市场化经营条件，仅凭项目本身无法向金融机构融资。此类项目的建设资金应由地方政府依法合规发行一般债券进行融资，进而以合同形式委托平台公司进行代建，最终凭借一般公共预算收入偿还。此模式的显著特点为责任主体是地方政府，需实行限额管理并纳入财政预算。其缺陷在于：一是额度有限，须按国家下达的限额举借债务，并列入本级预算；二是仅依靠政府直接投资且项目无收益来源，将给地方财政带来较大压力；三是依靠政府财政进行基础建设仍然是“看菜吃饭、量体裁衣”，不能发挥杠杆作用，难以满足基建提速要求。
（二）政府购买服务
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》规定，严禁以政府购买服务名义变相采购建设工程，政府投资的工程需按《政府采购法》和《招标投标法》的规定和流程实施，但对于国家支持的两个领域（棚改和异地扶贫搬迁）涉及的政府购买服务事项不在禁止范围内，平台公司允许以购买服务的应收账款向银行融资。
（三）项目融资
《关于加强地方政府性债务管理的意见》指出，平台公司不能依托政府信用进行融资，其政府融资职能被逐渐剥离。对于非经营性的纯公益项目的投资建设，由政府发行政府债券，且地方财政直接承担偿债责任。政府须与平台公司签订正式合约，委托平台公司代建并拨付建设资金。
（四）公司融资
平台公司是地方基础设施建设和投融资主体，总体而言资产规模较小、综合能力弱、可运作资源少、营业收入和净利润情况不佳、治理结构亦不完善。当前，平台公司由“融资任务”向“投资责任”的转型的迫切性加剧，而转型主要途径在于：一方面，依赖地方政府进行资源整合，将区域中能产生稳定的现金流的存量经营性资产打包注入拟重点打造的平台公司，增加公司经营性收入和净利润；另一方面，平台公司需加快市场化进程，利用平台公司盈余资金开展产业投资，实现业务经营多元化，提升市场化运营能力和竞争力，促使公司向综合性、经营性融资平台发展，壮大平台公司综合实力。基于此，平台公司将具备良好的业务盈利及现金偿还能力，能实现自身融资的可持续性，建立自身造血功能，最终完成平台公司“资产整合—资产运作—资本运作—项目资源的综合配置”的链式运作。与此同时，平台公司应肩负基础设施的建设责任，并作为融资主体向银行等金融机构贷款，最终以平台公司的整体收益作为还款来源，如图3所示。项目收益主要有四类：一是存量经营性项目收入，如既有的道路收费、供水收入、污水处理收入、廉租房出租收入、停车场收入等；二是新建项目经营收入，如标准化厂房及配套办公商业出租、物流园区仓库出租、垃圾收运收费、文体场馆收费、广告收入；三是产业发展收入，如与项目建设内容相结合，发展生态农业，生态旅游、医疗康养等所形成的收入；四是政府补助，涉及的公益性子项的经营和维护采用政府购买服务，所需的运营及维护费用由财政补贴。
（五）PPP模式
平台公司可结合地方基础设施项目库及相关产业发展规划，通过合理策划，将经营性项目、准经营性项目及非经营性项目进行融合叠加，比如将公益项目与有关产业（旅游、医养、地产、农业等）进行融合，多个项目合理“打包”为一个综合性项目，并通过优化调整经营性内容与非经营性内容的组成和占比，使综合性项目自身净收益能够覆盖项目的本息，以满足金融机构贷款要求，如图2所示。平台公司作为项目的投资、建设、运营主体及债务人，以项目综合收益作为主要还款来源。项目收益主要有三类：一是经营性收入，如标准化厂房及配套办公商业出租、物流园区仓库出租、园区物业管理收入、停车场租售、污水处理收费、垃圾收运收费、文体场馆收费、广告收入等；二是产业发展收入，如与项目建设内容相结合，发展生态农业（蔬菜基地、生态果园、农产品电商、田园综合体等），生态旅游（体验式设施、景区门票、酒店、客栈、配套商业等）、医疗康养（疗养院、养老院、老年公寓等）等所形成的收入；三是政府补助，综合性项目中的公益性子项的经营和维护采用政府购买服务，所需的运营及维护费用由财政补贴。
按照《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，政府购买服务是指把政府直接提供的一部分服务事项，按一定方式程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用，是一种“先走预算，再掏钱买服务”的行为。过去地方政府有意绕开有关规定，将各种政府购买工程设法打包成“政府购买服务”，并以“单一来源采购”方式确定平台公司为承接主体，平台公司再以对政府的应收账款向金融机构融资，进行变相举债。对此，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围，将“建设工程与服务打包”等七大类内容排除在外。但文件同时指出“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。”也即，棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的工程建设，不受约束，政府仍可以向平台公司购买服务。主要流程如图1所示：地方政府先与平台公司签订《政府购买服务协议》，平台公司以协议中对政府的应收账款向政策性银行贷款，并作为投资主体实施棚户区改造和易地扶贫搬迁类项目建设，政府向平台公司支付购买服务款，平台公司作为实际还款主体，将纳入财政预算的政府采购资金作为还款来源。
三、地方基础设施建设融资模式建议
（一）非经营性项目采取政府投资
最后一个夜晚，试图再次拨打她的电话。这一次终于拨通，她清晰的声音平淡自若，一如往昔，没有任何情绪流露。只是说刚刚从森林里出来，在当地附近的一个小镇里看病。身体一直不太舒服。
（二）合理利用政府购买服务进行融资
这一条将刻石山向县署方向移动了四十九里，与上一条的矛盾是十分明显的。它其实摘录于《越绝书》卷八，但并不完全忠实原文，对传本的误文也未能校勘厘清。“刻石于东山上”，传本《越绝书》作“刻丈六于越东山上”，清代钱培名在《越绝书札记》中认为应当作“刻文立于越栋山上”；“去越二十一里”《越绝书》作“去县二十一里”，“去越”应该是离开大越到外面去，那真要放到枫桥了。光看这一条，读者马上觉得“秦始皇刻石”碑立在山阴县的东山上，东山就是刻石山。但如果将(2)(3)两条放在一起看，就会大吃一惊：难道绍兴历史上曾有过一座来回跑路的刻石山？总不至于是秦始皇在山阴立了两块会稽刻石碑吧？
图1 政府购买服务运作方式图
（三）叠加融合为经营性综合项目进行项目融资
财政部自2017年底开始对不符合规范的PPP项目进行集中清退以来，PPP项目发展有所放缓，但PPP仍然是我国基础设施建设提速增质的重要模式，并在《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》中得到体现，即“鼓励地方政府依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目”。
图2 综合性项目融资模式图
（四）做优做强平台公司进行公司融资
公司融资是以公司作为发起人向金融机构筹措资金，以公司的所有资产及收益作为偿还来源的融资形式，适用于资产多、营业收入较高、收益稳定、实力强的平台公司进行非经营性或准经营性项目投资建设融资。
配网异动精准预警系统实现了基础数据的在线接入及联动更新，每天定时将增量的配变设备异动变化数据自动加入预测模型的训练样本库，通过自学习训练自动更新模型参数，有效解决了配变异动事件发生率低，训练正负样本数据分布不均等问题，增强了预测模型的业务适应性和健壮性。
图3 公司融资模式图
（五）“存新兼顾”进一步推广PPP
在《关于加强地方政府性债务管理的意见》正式提出推广使用政府和社会资本合作模式（PPP）后，国家及相关部委先后发布了系列文件鼓励在能源、交通运输、水利、环保、农林、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域推广PPP模式。PPP的快速发展对地方债务调控起到了积极作用。近年来，财政部开始规范PPP项目，促使PPP行业发展从“走量”向“重质、可持续”进行转变。“鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目”，这对PPP项目的筹备及落地实施启动积极推动作用，未来PPP仍然是我国基础设施建设提速增质的重要模式。PPP项目具有多种建设模式，如BOT、TOT、ROT、BOO、TBOT等，考虑到政府拟建的项目多为非经营性或准经营性基础设施项目，项目收益较少，建议采用TBOT（转让-建设-经营-移交）模式。TBOT模式是将TOT和BOT结合起来的一种新型补偿融资模式，其以BOT为主促进新的基础设施建设，以TOT为辅作为BOT模式的经济补偿。该模式的显著优势是可利用有明显经济效益的基础设施项目（现存）来带动准经营性或非经营性基础设施项目（待建）发展，既满足了政府对待建基础设施的需要，又减轻了政府出资新建基础设施的财政负担，如图4所示。项目收益主要有三类：一是存量项目（TOT）经营收入，即存量项目收入，如收费性公路收入、供水收入、污水处理收入、廉租房出租收入、标准化厂房及配套办公商业出租、停车场收入等；二是新建项目（BOT）经营收入，如垃圾收运收费、供水收费、文体场馆收费、广告收入等；三是可行性缺口补助：当经营收入不足以覆盖投资、经营成本及合理回报部分，由政府进行补贴。
以2009、2012年土地利用数据为基础，根据InVEST模型，对研究区2009、2012年的生境质量进行评价，其结果如图1a与图1b所示。由图可知：总体上来看，研究区域生境质量呈现中间低、两边高的空间格局，有较为明显的聚集现象，以湘江为界，南边生境质量低的区域高于北边；在研究区域边缘区域、水系及林地分布的区域，都保持了比较高的生境质量；研究区域三个时间段的生境质量存在差异，生境质量高的区域和质量低的区域均有所变化。
图4 PPP（TBOT）运作模式图
总之，基础设施建设融资模式，要根据不同的项目，选择合理的融资模式，实现社会福利最大化。
参考文献
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作者简介
郑世伟（1988-），男，汉族，重庆人，注册咨询工程师（投资），现供职于重庆国际投资咨询集团有限公司。
责任编辑：一冰
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