NCLB政策研究年度报告分析——以美国教育政策研究中心年度报告为例，本文主要内容关键词为：年度报告论文,政策论文,为例论文,美国论文,研究中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的教育政策研究，在20世纪80年代以后快速发展起来，成为教育科研新的生长点。在蓬勃发展的过程中，也呈现出了很多问题：如关注政策内容分析，对政策过程的研究不够；以文献和思辨研究为主，对政策现象的经验和实证研究不够；研究规范性不够，理论基础薄弱；研究组织机构和队伍建设需要加强。[1]因此，对美国政策研究报告的分析和反思，对我国的教育政策研究，具有特定的借鉴意义。
一、NCLB政策研究报告分析
美国教育政策中心（Center on Education Policy，以下简称CEP），1995年成立于华盛顿，由Jack Jennings发起，并担任主席及CEO。虽然其成立时间相对较晚，但是在政策研究上却有着非常特殊和重要的地位。该中心在2007年被美国《教育周刊》评为美国过去十年来最具影响的10个教育组织之一，中心主席兼CEO——Jack Jennings荣获了美国教育研究联合会(AERA)颁发的2007年度杰出公众服务奖(Distinguished Public Service Award)。CEP旨在帮助国民更好的理解公立教育的角色以及公立学校提升其学术品质的需要。为了实现促进公立教育发展和沟通大众的宗旨，其一项重要的研究就是对“不让一个孩子掉队”(NCLB,No Child Left Behind)的系统跟踪研究。该研究以年度报告的形式，从政策执行的过程和结果两方面入手，数据搜集涉及联邦、州、学区和学校三个层面，对全国范围内政策的执行和结果进行了全景式的研究。因此，对于其NCLB研究报告的分析，有助于我们了解美国教育政策研究机构如何开展政策研究，并对我国的政策研究具有借鉴意义。
（一）NCLB政策研究报告的主要内容和结构
CEP是个颇为多产的研究中心，本分析则集中于CEP每年一份(2003-2006)的NCLB研究报告，以及2007年度报告的系列报告和一份关于执行效果——学业成绩方面的总报告，名为《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗？》
首先，2003年至2006年，每年有一份关于执行情况的年度跟踪报告。所有的年度报告，均命名为《从首都到教室》，①这点正说明了政策执行的理想，期望政策流最终能够影响到教师，影响到每个孩子，最终在2014年达到“不让一个孩子掉队”的理想。
四份报告逐年略有变化，主题基本上都是NCLB的几个核心问题：绩效问责、学生的学业成就、公立学校的选择与额外的教育服务、教师和教辅人员的发展、英语学习者等，详见下表1。
2007年则推出了名为《从首都到教室：NCLB第五年系列报告》的一系列子报告，问题域更加扩展，一定程度上说明了不论法案的影响或好或坏，但其对于学校的影响越来越强，并且随着前面执行过程中涌现出的问题，研究也越来越深入。第五年的系列报告如表2所示。
第五年的系列子报告，风格上有所变化。除了继续前四年的问题域研究外，还增加了对一些执行过程中涌现出的具有共性的问题的提炼和探讨。较之之前的研究报告，系列子报告更多的不是问题域的拓展，而是问题域的深化。首先，报告继续沿袭了前面的热点问题，如：绩效问题、额外的教育服务、教师方面的问题等。其次，是对一些热点问题的聚焦而深入的研究。如最后一份报告《小学教学时间》，是《选择、改变和挑战——NCLB时代的课程与教学》报告中提到的学校为了提高特定科目的测试成绩而挤占其他学科上课时间问题的进一步深入研究。《教育建筑师：州一级的教育部门有必要的技术以执行NCLB吗？》则探讨论政策执行过程中愈加显现的一个问题，绩效问责系统之下，被认定为需要帮助的学校越来越多时，州是否有足够的人力和财力来帮助学校改进和重组。
从基本结构来看，研究报告在结构上虽逐年略有变化，但大致包括以下几个主要部分。首先，概述研究的主要发现，有些报告同时附上了针对性的建议和改进意见；对一年情况的概述、相应的政策建议以为对报告结构的简述。其次，对各个问题领域执行情况的详细描述和数据呈现及其分析，从第三年的报告开始涉及对政策执行效果的讨论。第四，数据来源以及研究方法。第五，附录部分，包括调查过程中的访谈提纲、问卷、参与访谈的人员、资金来源、感谢等问题。
研究报告的内在结构方面，特色之一便是区分了政策执行主体，并且以此为框架来展开研究报告。中心推出的研究报告涉及三个层面的政策执行主体，联邦层面主要是教育部，州的层面是各州的教育部门，地方层面则包括学区的教育部门、学校以及家长／社区等。各报告的很多章节之下，都会以联邦、州和学区／学校的执行情况为二级标题。
（二）研究报告的主要问题域
中心从2003到2007年每年推出的法案执行情况的跟踪报告，涉及全国50个州，纵览联邦／教育部、州、学区／学校三个层面。其中，绩效问题、择校和额外的教育服务问题、教师和教辅人员的素养问题、英语学习者是法案的核心部分，每年的研究报告都会涉及这些问题。从其研究问题域来看，涉及以下几个方面：
1.对执行条件的分析
这个问题涉及两个方面，一是不同政策执行主体执行法案的主观态度，二是客观执行条件和影响因素。
首先，该政策研究报告关心的首要问题是，政策有没有可能被执行以及州和学区是否愿意执行？这个问题在各年的报告中都有论述，尤其是第I和II年的报告。报告指出，总体来说，州和学区对于法案的目标持支持态度。并同时获得了两党的支持，这在美国的教育政策史上是罕见的。而从州层面以及学校／学区层面来看，连续几年的研究报告都指出，不论州还是学区对于法案的目标都是支持的，也在尽最大的努力执行法案。如《第Ⅱ年》中在“主要发现”提到的，“证据显示，绝大多数的州认可法案的前提——通过绩效问责系统来对学生的学业成绩产生有益的影响。……州花了大量的时间和精力来制订绩效问责系统，而学区则努力提升学生的学业成绩。……并且在行为上表现出了较前一年更为广泛和深刻的投入”。[2]但是，也有些州有不同看法，如《第Ⅰ年》中提到的，一些州，学区和教育学者认为绩效问责系统把学校改进引向了错误的方向，过于关注惩罚学校而不是为它们提供有效的改进帮助。[3]《第Ⅲ年》中指出，有些州认为法案的目标——2014年所有的学生达到精通水平——是不现实的。[4]
研究报告同时也指出，种种原因影响了法案的可执行性。有些影响因素涉及到对政策本身的反思，如《第I年》中提到，法案的初衷是给予各州在绩效责任上更多的弹性和自主权，但是这个初衷的实现可能会被法案各项详尽的要求、对法案过于严格的解释所阻碍。而教育部对于任何豁免都不予考虑的态度，也使得这个初衷的实现大打折扣。[5]《第II年》中提到，根据访谈和案例研究的反馈，大部分州和学区认为，法案的有些要求过于严格，不现实或者不具有可操作性。而他们提及最多的，就是在测试中要包括智障儿童和英语非母语的儿童。[6]如《第III年》中指出，有些州和学区对法案中AYP制订的合理性和公平性提出质疑。[7]《第IV年》中提到，许多学区的教育官员认为，法案中通过关注教师学历和知识方面是否能够达到标准来判定教师是否合格，这样的做法很难真正提高教师的教学品质。[8]
各个层次的执行主体是否有足够的条件和能力来执行法案，这也是研究一直关注的问题。这部分的研究，主要集中于州和学区／学校层面，从资金和技术支持两个方面入手。研究指出，这两个问题一直是困扰各州的主要问题之一。
在法案中，基于科学的研究(Scientifically Based Research)这个词的出现不下100次。因此，在《第I、II年》的研究报告中，连续提到了这方面的问题。在随后的研究报告中，虽然没有把这一项作为专门章节列出。但是对于这个问题一直有跟踪研究。如《第III年》的“概要”部分提到，大部分学区认为他们没有足够的能力完成NCLB的目标，没有足够的人力和财力来帮助所有的未达到进步标准的学校和学生。[9]对这个问题的持续关注，催生了在第五年的一份子报告——《教育建筑师：州一级的教育部门有必要的技术以执行NCLB吗？》。该报告对这个问题进行了专门的回答。研究发现，缺乏能够从事“基于科学的研究”的人员，可能成为执行NCLB的瓶颈。[10]
2.对执行情况的全景式研究
在具体的执行情况方面，研究报告主要涉及法案的几个核心问题——绩效问题、择校和额外的教育服务问题、教师和教辅人员的素养问题、英语学习者问题。对于每个部分，研究报告均以实证分析和案例研究的方式，呈现了实际的执行过程以及产生的效果和影响，并据此提出改进意见。并对核心问题进行跟踪研究，呈现了政策执行的动态变化过程，以及政策修订的轨迹。
以绩效问题为例，从共识态来看，研究报告从三个层面分析了此方面的执行情况。第一，对政策进行了文本分析，分析每个层面应该做什么。第二，各个层面实际做了什么，执行过程中呈现出哪些具体的现象和问题，有哪些执行条件和限制；对实际执行情况进行评估。第三，逐年的执行过程中，各个层面在执行方式程度上有着怎样的变化。
从历时态来看，则呈现了其逐年的演变轨迹，每年根据所搜集到的实际执行情况的数据，对各州执行中问题进行归纳，并给出相应的政策建议。在下一年的研究报告中则继续跟进这些问题，分析各个层面是如何应对这些问题的，产生了怎样的政策上的变化和其它方面的变化；进而再次给出政策建议和评论。在此机制之下，研究报告形成了整个政策执行的全景图，为后续的研究提供了丰富的材料。
以绩效问责部分为例，该部分是法案的核心部分，涉及绩效问责系统的设计和适度的年度进步（以下简称AYP）的设定。这两个部分每个州都有自己的自主权，所以在政策执行过程中也呈现了很多问题和教训，联邦对于如何执行这个部分，也进行了多次的修订。
执行第一年，由于实际的执行情况，研究报告只涉及联邦／教育部、州两个层面。《第I年》中指出，联邦／教育部的职责为各州制定自己的绩效问责系统和AYP而提供指导——工作手册。报告给出了联邦／教育部执行自己职责的时间轴；并通过访谈询问了州对联邦工作有效性的评价，并特别指出，由于联邦／教育部给出的指导超出了最后期限，导致了州各个后续工作的延误，是第一年实际执行过程中的一个明显问题。关于州层面的行动，研究报告指出州在设计自己的问责系统和AYP上的两难境地。关于执行法案的“灵活性”，是执行过程中令各州为难的一个问题。
第二年，联邦／教育部层面，研究报告首先指出，在延误问题上，联邦／教育部做出了很大改进；并详细描述了联邦／教育部所采取的各种行动，对联邦／教育部所批准和驳回的州的问责系统和AYP设计，进行了归类分析，州和地方层面，这一年州的职责一是提交其AYP结果，二是发展其绩效评价系统。对于某些运行两套绩效评价系统的州来说，结果是相互冲突的。在本州评价系统下获得“A”的学校，却无法达到AYP的要求。报告针对之一现象进行了一些案例研究而进一步解释这种现象。发展绩效评价系统方面，报告分析了州在执行上的具体的技术、资金方面的困难。学区层面，研究报告则重点研究了学区如何帮助被界定为需要改进的学校，对学区所采取的改进策略、提供帮助的形式、为改进而投入的资源等进行了对比分析。
第三年，研究报告分析了联邦和州层面，针对前两年研究中发现的执行过程中的困难，如何进行政策上的调整；学校层面，研究报告分析了被界定为需要改进的学校的特点和趋势。另外，随着执行政策的深入，本年度的研究报告增加了关于界定需要改进的学区的部分。最后，研究报告汇总各个层面的信息，分析了执行这部分法案所面临的挑战，并提出了政策改进意见。
第四年，研究报告分析了学校和学区层面的执行情况，未达到AYP要求的学校和学区的变化特点和趋势；州和联邦层面，则涉及如何针对核心问题——英语非母语和处于不利地位的群体如何达到“精通”标准——而进行的政策修订。报告还对比了前后两任教育部长在政策执行上的不同态度和方式。
3.各界对于法案执行的态度
这方面的研究涉及两方面，一是学校系统内部的态度，二是系统之外的公众态度。
首先，在学校系统内部方面，报告关注的是执行主体在执行过程中对于法案的态度，以及执行主体之间相互的看法和评价，这两个问题在数年的研究报告中均有提起。如连续几年的研究报告都指出，不论州还是学区对于法案的目标都是支持的，也在尽最大的努力执行法案。
但是对于执行法案的细则，州和学区则大都表现出了不同程度的质疑。如《第III年》中指出，有些州和学区对法案中AYP制订的合理性和公平性提出质疑。[12]《第IV年》中提到，许多学区的教育官员认为，法案中通过关注教师学历和知识方面是否能够达到标准来判定教师是否合格，这样的做法很难真正提高教师的教学品质。[13]
其次，法案也很关注公众对于法案的态度。
媒体对于法案执行的态度，也是研究报告感兴趣的一个角度。报告经常引用一些知名媒体如《教育周刊》、《华盛顿邮报》、《Phi Delta Kappa》的报道来呈现外界对法案执行的反应。如《第III年》中提到，《达拉斯晨报》中质疑了测试所带来的错误导向。文中称，证据显示有三所得克萨斯的小学在统一测试中作弊，其中一所学校在帮助低收入学生方面颇有特色。同时研究报告也有对媒体的批评。在《第I年》中，研究提到媒体对于NCLB的报道多集中在公立学校的选择和额外的教育资助上，而对于法案的核心但缺乏新闻价值的AYP却少有报道。
研究报告也有意识地把教育学者们作为一个特定群体来研究他们对于法案的态度。如在《第II年》中，报告用一节的篇幅来呈现各界对法案执行情况的争论。其中提到，很多国家组织，如国家教育协会(National Education Association)批判法案过于依赖高风险测试，有可能给学校贴上错误的标签，并且法案中大部分目标的实现，都和资助有着非常直接的关系。《第IV年》中提到了面向教育学者的“法案的利弊”的调查。结果显示，教育学者们认为法案有利的一面在对学生提出的高学习期望、对弱势群体的关注等。而不利的一面在于给州、学区和学校以过重的资金负担等。[14]
研究也搜集了大量其它教育研究机构对于法案的看法和研究。如《第III年》指出，学生的测试成绩单提高已经引起了一些研究机构（如：大城市学校委员会）的重视。他们的研究中都注意到了一些学校的学生成绩提高速度明显高于本州的平均水平。[15]
（三）研究方法
这些研究报告采用的研究方法主要有：
1.文本分析
如《第Ⅰ年》中，研究报告梳理了美国近40年中基础教育政策的演变，并且指出NCLB中联邦角色的突破；《第Ⅱ年》中，研究报告对各州提交的问责系统修订申请以及联邦准许和驳回的情况进行了分析；随后的几年中，研究报告对联邦层面的政策修订进行了文本分析。
2.访谈
本研究报告的访谈，也涉及三个层面，上至联邦官员、教育部官员、国会议员、州政府官员，下至学校教师、校长，学区督学，中心办公室负责人等。
3.案例研究
案例研究也是本研究的一大特色。为了真实的呈现政策的执行情况，有些年份的案例研究涉及所有的50个州，有些则覆盖了大部分的州。研究报告引用的案例研究，有的是学区层面，有的是学校层面。
4.问卷调查
问卷调查分两个层次，州一级的问卷调查由CEP中心设计并主持。执行第一年，中心联系每个州的最高教育官员，要求其指派负责人来专门负责此项工作。多数州都委派了负责教育的二把手来负责此项工作。学区层面的调查则委托“政策研究协会”承办，共同商订问卷问题。随后，CEP中心负责所有层面的问卷调查，有些年份甚至每年两次大型调查。
5.文献综述
中心每年也对相关领域的研究进行文献综述，并将一些结论引用于研究报告中。
二、反思与借鉴
（一）研究主题上的借鉴
该政策研究报告的一大特点是对政策执行过程的真实呈现。从共识态的角度，涉及政策执行的所有层面，从历时态的角度，通过实证和案例研究等多种形式，对政策执行过程进行了深度的跟踪，既有对执行过程中呈现的主要趋势的总体把握，也有对一些特例的深入分析，并且真正地呈现了政策执行的全过程，可以不夸张的说，是对政策执行的深描。这一点颇值得我国的政策研究加以借鉴。有学者指出，我国的教育政策研究论文中，真正涉及政策执行的只占2.4%（根据1994-2004年的统计数据），而对政策过程的认识深度，深刻地影响着“对可能激发新政策出笼的一些变化做出英明预见的能力、自信地对某个建议付诸实施将会有何种成果做出预料的能力，缺乏对政策过程进行及时调整修正的能力（柯伯斯语）”。[16]这其实正是政策研究的使命所在。
（二）研究方法上的借鉴
我国学者指出，我国的政策研究“在研究方法上运用最多的主要是文献研究和思辨研究，定量的统计分析仅占总数5.4%，……论文运用了属于经验和实证研究方法的实地调查、案例研究、统计分析共占总论文数的13.7%。”[17]因此，这些研究报告值得借鉴的特点之一，就是通过大范围的基于科学的数据收集方法的问卷调查来呈现全国范围内的政策执行情况，并佐以开放性问题和案例研究来解释由实证调查而来的数据背后的意义。以这种方式，政策研究得以触及政策执行的多个层面，真正得以呈现政策遭遇丰富多变的实践时所呈现的多样的态势。而这些正是政策研究服务于教育政策决策和大众所必须具备的品性。
（三）研究立场上的引以为戒
据研究者目力所及，在所有美国的政策研究机构中，CEP关于NCLB的研究报告是唯一一份涉及法案执行的所有方面和所有层面，数据搜集涉及全国范围的NCLB法案研究报告。在《第I年》中，CEP这样评价自己在研究中的角色和立场。“CEP在研究法案执行方面具有独一无二的地位。其它政策研究机构，分析法案执行某些特定方面——教师、州管理者、学生和家长，必须对这些角色的需求具有敏感性。而CEP并不隶属于任何机构、团体。进而，其他研究NCLB的机构多集中于研究的某个特定方面，相反，只有本研究才涵盖了法案执行的所有方面、所有层面。”[18]
从某种意义上来说，CEP的这种无价值取向的立场，的确是其研究的一大特色。但是，这种追求中立的立场，也成了研究本身的限制。在案例研究中，如果没有对特定角色利益的敏感性，也就无法真正理解访谈者，进而也就影响到了对数据的解释和理解。或许也正是因为这样的价值中立的立场，使得一些研究结论看来似乎并没有切中要害，甚至有些似是而非。如《回答至关重要的问题：学生学业成就提高了吗？》的结论，学生的测试成绩的确提高了，差距也缩短了。但是，同时报告也指出，很难解释是什么引发了测试成绩的提高。很难说这样的效果就是来源于NCLB，因为各个州也在同时实行着其他各种提高教学效果的法案。同时，测试成绩的提高并不一定意味着学生学业成绩的提高。[19]
研究报告的另一个缺陷是缺乏对政策本身的价值取向等方面的合理性的反思。
而这样的反思，在其他政策研究机构的研究报告中则成为讨论的中心。加州教育政策分析中心(PACE)发表了题为《NCLB起作用了吗？州如何追踪学业成就的可靠性分析》。文章通过大量的数据来质疑用于追踪学业成绩的测试成绩，不具有一致性，并且同时质疑了法案所推行的实现其目标的方式——绩效问责制。哈佛大学的教育政策研究机构PEPG(Program on Education Policy and Governance)也对NCLB法案进行了一系列的研究。在《没有一个孩子掉队吗？》(No Child Left Behind?)中，Martin R.West和Paul E.Peterson指出，NCLB依然延续着1965年和1994年的补偿法案和特殊教育法案的立场。运作这三项法案的资金从来就不能满足州和学区的需要，但是这不是关键。关键是法案指引了怎样的方向。补偿教育法案使得国家关注少数群体学生和低收入群体的需要，特殊教育法首次保证向残障学生提供免费的、适当的教育。NCLB也在引导教育思维走向一个全新的渠道。这种全新的渠道实质上是强制的绩效责任。作者认为，这种强制性的绩效责任，对于美国教育具有怎样的影响，现在还是未知。但是，可以肯定的是，温和的自我激励的绩效责任比强制的绩效责任更加有效。而CEP研究报告中，其分析角度一直是以“是否达到了法案所要求的绩效目标”而展开问卷调查的，对于绩效问责本身并没有太多讨论，即使在问卷调查的开放性问题中有学区回应说“由于NCLB和财政预算紧张，我们只能把注意力放在提高学生成绩上”，而研究报告并没有对此进行进一步的分析，只是把此作为NCLB推进了学生学业成绩的证据。由此可见，所谓的价值中立是不存在的，而其隐含的价值中立又影响了政策研究服务于政策决策和大众的价值。而这一点正是我国在将来的政策过程研究中足以引以为戒的至关重要的一点。
注释：
①由于年度报告命名为《从首都到教室：NCLB第I年》等依次类推，所以以下简称为《第I年》，并依次类推。