培育中心镇是中国城镇化的必然规律，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,规律论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F29921[文献标识码]A[文章编号]1002-1329(2009)05-0069-05
1 我国小城镇发展简述
1970年代我国改革从农村先行，1980年代中后期的中国小城镇随着改革开放形势的发展而发展，开始从农村剩余产品的流通中心到农村政治、经济、文化中心转变。1994年9月国家六部委的《关于加强小城镇建设的若干意见》发表后，各地政府把小城镇建设作为大事来抓，“小城镇，大战略”对当时发展乡镇企业，开拓专业市场，吸纳农村剩余劳动力起到了重要的作用。《关于促进小城镇健康发展的若干意见》(中发[2000]11号)进一步明确了发展小城镇的重大意义，强调要以市场为导向，产业为依托，科学规划，深化改革，创新机制，协调发展。之后，各地小城镇的政策、措施、体制、机制等进一步改革，有效地促进了小城镇健康有序发展。
2002年11月十六大提出“大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路”；2003年10月十六届三中全会进一步要求城乡统筹发展，全面贯彻我国五个统筹的要求；近年来，中央又提出了“建设社会主义新农村”，指出：解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个重要标志；全面贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展，引导城镇化健康发展，妥善处理城乡关系，改变城乡二元结构，是时代赋予小城镇的要求。《城乡规划法》的出台使得协调城乡产业发展，合理布局城乡空间，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展已进入关键阶段。
中国农村改革30年来，迈出了三大步，第一步是建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权；第二步是统筹城乡发展，调整国民收入分配关系；第三步是推进综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的某些深层次问题。这一切，是我国全面建设小康社会时期的战略方针，使小城镇规划建设进入了前所未有的时期。
改革开放以来，小城镇在我国大中小城市和小城镇协调发展的进程中，作出了重大贡献，也出现了比城市发展差异更大的地域差异。在经济发达地区，小城镇已经远远超过了其自身标准，达到了城市的水准；经济欠发达地区，小城镇还处于传统的农垦中心地位，远远没有达到相应的标准。小城镇的规划建设必须适应各地特色，有各不相同的发展模式，走不同的路子。从总体上看，我国小城镇经济发展水平东高西低；乡村产业化进程和乡村市场化发展东快西慢；建设水平和空间发展东强西弱。据普查资料，小城镇平均拥有企业数和财政收入差别很大，一般情况下，东部是中、西部的2倍以上。
截至目前，我国小城镇有35764个，其中建制镇19369个，乡集镇16395个，而我国设市城市661个。小城镇数量是城市的54倍还多。如此之大的数量差，是城镇体系中存在的畸形现象，尚需予以改变，形成合理的城镇体系等级结构。如何通过培育中心镇，形成一批中小城市，是中国城镇化进程中的战略问题。东部沿海地区有相当部分的小城镇已具备中小城市条件，有的实质上已在建设中小城市。因此，在东部发达地区，小城镇的一个重要工作是积极培育中心镇，使它们发展成为中小城市。
在当今经济全球化背景下，国际国内两种资源、两个市场作用下，中国小城镇已由过去的封闭状态转向开放系统，更由于我国经济转型时期日趋完善的市场经济，相当数量的小城镇已发生了根本性变化。从规划、建设、管理一直到体制、机制、政策都是新课题，是个创新性的工作，要进行研究。
2 中心镇的定义与建成中小城市的目标
2.1 中心镇的定义
中心镇在地理概念上，是县(市)域内一片地区中周围若干个乡镇的中心，地理位置相对居中，是自然形成、客观存在的，在一个较长的时期内具有相对的稳定性。在经济概念上，具有较强的综合辐射能力，是一定区域内具有较强的社会经济带动作用的建制镇，为带动一定区域发展的增长极核。中心镇的确定考虑了一定的地域平衡因素，因而其分布是相对均衡的。中心镇一般多是县(市)级行政地域单元中各城镇经济区的核心乡镇。
2.2 建成中小城市的目标
2.2.1 规模目标：具有自我成长动力的规模集聚体
城市是人口与产业在空间上的集聚体，集聚既是城市的本质特征，也是维系城市基本功能的内在纽带。中心镇不论是承担农村区域中心功能，还是承担城市群、都市区中的城镇功能，都必须要拥有促进自我持续增长的城镇规模功能。根据研究，城镇规模在15万人口左右的小城市最具内生持续增长能力。但结合我国实际，即使在许多东部发达地区，中心镇平均规模也普遍不足5万，距此标准尚有一定距离。同时考虑到各中心镇的发展基础、区域分工及其潜力因素，多数省份中心镇建成小城市的规模目标宜确定在10万～15万人，中等城市的规模宜大于20万人。
2.2.2 产业目标：符合区域分工的特色产业集中区
城镇发展的动力基础是产业，培育特色主导产业是促进小城镇城镇化的动力源。根据区域城镇体系职能分工，中心镇产业培育应以形成一定规模的特色主导产业为主。特色产业区具有以下特点：
(1)形成合理的劳动地域分工。对于县(市)域副中心类中心镇，要与区域同类城镇存在错位竞争，或者与同级城镇形成面向更大市场的规模化产业集群；对于城镇密集地区的专业镇，应侧重于城镇群整体的产业职能分工；(2)产业拥有比较优势。具备资源、劳动力、资本、技术优势，或具备文化与制度根植性优势；(3)合理的产业结构比例。劳动密集型产业占据相当比例，并能激活带动城镇技术密集型和现代服务业发展。
2.2.3 职能目标：辐射农村腹地的公共服务中心
无论是区域的副中心，还是城镇密集地区的中心镇，都将承担辐射农村腹地的公共服务中心功能。这一中心功能定位必须明显高于一般建制镇与农村社区，并按城市标准与区域服务需求进行规模定位。集中配置区域性的重点中小学、技工学校、甲级医院、文化体育中心、科技培训中心、娱乐中心、商业零售中心和广电通信交通枢纽等等。从而通过相关中心功能的集聚辐射，服务腹地内的农村区域。
2.2.4 空间目标：吸引投资与居住的适宜环境空间
城镇化的主体内容是人口与产业的集聚，因此在中心镇城镇化的发展过程中，必须营造适宜投资与居住的环境，吸引产业与人口集聚。一方面是硬环境的塑造，主要包括畅通的道路交通体系、完善的绿化生态系统与优美的城镇空间环境，以及按照城市标准配套的各项市政基础设施；另一方面是城镇软环境的塑造，包括一站式审批服务、属地化执法管理、社区文化建设等公共服务设施的服务内容。
2.2.5 保障目标：维系新增人口生存发展的体制创新地
在中心镇城镇化过程中，必须全面建立维系新增城镇化人口生存与发展的各项保障制度。首先是充分的就业保障，即城镇的二、三产业要提供比较充分的就业岗位，确保新增城镇人口有一份合法工作。在开辟新就业岗位的同时，要加强与之相配套职业培训。其次，在充分就业的同时，须保证新增城镇人员拥有比较稳定的经济收入，以满足其及家庭居住与日常消费需求。第三，要提供相应的生活保障，即在教育、医疗、社保等方面要得到相应的市民待遇。
3 中心镇培育中小城市面临的历史机遇
3.1 农村工业化为中心镇奠定了雄厚的物质、资金、技术、组织基础。
起步于农村的改革开放，使广大农民从田间走出来，掀起了工业化的发展浪潮，在短缺经济时代，获得了惊人的发展速度。从区域角度看，我国东部沿海地区的农村获得了巨大发展。农村工业化的进程使中心镇所处区域内集聚了大量的物质、资金、技术等经济要素，其经济运行的组织化程度也日益提高，这些都为中心镇的成长壮大奠定了基础。
3.2 经济运行方式转变为中心镇向中小城市发展演变提供了巨大机遇
我国高消耗、低效益、粗放式的发展方式已不适应新时期发展的需要，随着发展方式由粗放转为集约，生产分配由短缺转为相对剩余，资本、技术积累逐步富余，经济运行越来越需要有一个强大的本地市场为依托，以促进本地各种经济要素发挥最大效益，实现高效生产、快速流通、大规模消费的符合发展要求的生产消费模式，同时对外部环境造成的影响达到最小程度。这样的经济运行方式的建立，必然要以一定规模的城市为依托才能实现。
不仅原有工业的组织方式、产业布局、生产服务、技术管理等各方面都要进行重新的组合，市场更需要不断产生新的产业门类，其中主要是第三产业，能更好地服务于生产、消费和流通，且要有紧密的联系，对空间集聚的要求也越来越高，这就要求有一定规模的城市才能容纳。这也为中心镇向中小城市发展提供了巨大机遇。
3.3 人口由西部向东部迁移的历史潮流，为中心镇城镇化快速发展提供了保证
我国城镇化过程的一个重要特征，是大量的农村人口由中西部地区向经济相对发达的东部地区迁移，进入东部各类大中城市和农村工业化地域，这一过程已经持续了20多年，可以预见，人口由西向东的流动还将持续下去。
东部发达地区中心镇所在的农村区域在接纳这部分人口过程中，由于本身自然环境都属于农村，生活方式比较相近，生活成本不高，产业发展需要的劳动力素质不高，对迁移人口的就业与生活具备特殊的吸引力。事实上，在一些经济较发达的中心镇，外来人口占总人口的比例超过50％的，比比皆是，这是中心镇向中小城市转化的人口保证。
3.4 农民非农化、隐性城镇化成为中心镇未来发展的隐性成本
由于各种主客观因素，我国的城镇化大大落后于工业化的发展速度，其中最为显著的区域就在农村工业化地区。大量的农民在职业身份上得到了转换，但在生活方式与居住地点上却迟迟得不到改变，产生了大量的隐性城镇化人口。以杭州市萧山区的人口实例分析，总人口118万，城镇化水平50％，农村人口实际约为59万，实际农村户籍人口达到了89万余人，其中有40万左右的隐性城镇化人口滞留在各类村庄之中。对中心镇以后的发展，这就是巨大的隐性成本，只要在制度上进行变革，再配以相应的投入，必将会对中心镇向中小城市转化产生巨大推动。
3.5 大中城市的郊区化，对中心镇培育中小城镇将产生促进作用
大中城市在我国城镇化进程中占有主体地位，在发展过程中，形成了人口集聚度高、土地利用集约、经济效益好、配套设施齐备、生活方便的诸多优势，但也产生了诸如交通拥挤、生活成本高、竞争压力大等缺点。今后的发展，大中城市向自身内部进一步挖潜的余地不大，主要向外扩张，这就是大中城市的郊区化现象。
快速发展的中心镇，大多位于大中城市的外缘或者对外交通干线地带，对接受大中城市的辐射处于有利地位。主动接纳从大中城市溢出的各种经济要素，则能够加快自身的发展。如萧山区闻堰镇，从2000年以来，紧紧抓住紧临北部的杭州市滨江区发展高新技术产业的机遇，加快城镇建设，近四五年时间，建成区面积扩大了一倍多，镇区面貌得到极大改善。目前闻堰镇已逐步融入杭州市主城区，成为湘湖南部的休闲旅游为主的新型城区。
4 中心镇培育中小城市面临的发展制约
4.1 土地、资源、环境、能源等外部因素制约，使中心镇粗放发展模式不可持续
我国人多地少的国情决定了必须要走集约发展的道路。而从实际情况看，由短缺经济时代发展起来的中心镇普遍缺乏外部约束环境和内部集中机制。形成了中心镇的人均用地面积都大大高于大中城市，建设用地利用率不高，功能布局分散的现象。中心镇达不到门槛规模，发挥不出应有的效益，存在着巨大的浪费。
4.2 中心镇对农村人口的城镇化转化能力与大、中城市相比先天劣势
中心镇的人口就业结构中，半工半农人口占有相当比例，按中小城市的规模，无法提供足够的城镇就业岗位来接纳这些人完全进入城市。问题的核心是中心镇的第三产业发展相当时期还处于落后状态。
4.3 镇与镇之间的同层次竞争异常激烈
在同一区域内，往往存在多个中心镇，彼此产业同构，地理位置相近，行政级别相当，规模亦相差不大，在政府主导的经济发展模式下，导致相互之间的产业竞争异常激烈，结果使竞争内耗十分严重，经济发展成果有相当部分被抵消，使每个镇都长不大，但各镇的公共服务设施各自配套，利用率难以提高，造成较大的浪费。
4.4 土地制度影响下，工业化的空间布局均质化、零散化
以村集体所有的土地制度，影响并决定了农村工业化以村为单位的分散布局，使中心镇为工业服务的第三产业发展萎缩，工业化对三产的带动能力受到极大限制，无法吸纳更多的人口进入中心镇，并且，由于工业布局的分散，各种为工业配套的基础设施的投入与产出效益低下，例如对污水的治理设施投入，由于很不经济，基本上不加处理直接排放，导致对环境的严重影响，最终影响到中心镇的城镇化效率低下。
4.5 缺乏基础设施与公共服务设施建设投入资金与机制
中心镇的发展壮大，向中小城市培育，需要有大量的资金投入城市基础设施建设与公共服务设施建设。从目前来看，普遍缺乏这方面的投入，主要原因在于还没有形成这方面投入产出的良性循环机制。财政资金如杯水车薪，远不能满足需要，而社会资金则因无利可图，回避投入。
5 培育中心镇是中国城镇化的必然规律
5.1 中心镇成长为中小城市是城乡聚落演变的客观规律
在人类聚居空间长期演化过程中，村庄、集镇、小城市、大中城市形成了等级鲜明的空间结构体系。从乡到城的地域等级聚落模式，其实质反映了城乡聚落演变的历史进程特征。在小城镇经济社会发展过程中，有些成长为小城市、中等城市和大城市。当今许多闻名世界的大城市，中世纪时也不过就是一般的小城镇，如英国的曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、格拉斯哥等城市均由工业革命前的小城镇发展而来。因此，从城乡聚落演变规律来看，那些功能强、潜力大的小城镇成长为中小城市是城乡聚落向高层次形态结构演变的客观规律。
5.2 中心镇培育中小城市化是彰显城镇规模效应的内在要求
在现代社会经济发展背景下，城镇要保持持续性的自我生长，必须跨越相应的规模门槛。其规模门槛阈值取决于两方面因素，一是城镇公共基础设施配套经济性的要求。1943年，鲁麦克斯的研究表明，10万～15万人之间的城镇人均公共基础设施消费最少；1945年，克拉克的实证研究结论是人均公共设施最低适宜规模处于10万～20万人之间。也就是说，城镇规模达到10万人以上时，公共消费才能经济节约。二是城镇规模经济发展的要求。城镇的区域中心地位取决于其规模经济效应，相关研究表明，城镇规模达15万人以上时，其规模经济效应方能显现，从而真正成为带动腹地区域经济发展的增长极。根据以上2个结论可知，城镇规模在15万～20万人是实现集约发展、发挥规模经济效应的合理规模。当前的中国城镇发展背景不同于当时的欧洲国家，这一合理规模未必完全符合中国城镇，但至少说明将中心镇培育成中小城市有利于集约发展并发挥规模效应。
5.3 中心镇培育中小城市化是城市区域化发展的必然结果
小城镇是区域城镇化的重要组成部分，随着城镇化的阶段性变化，区域城镇体系的规模结构产生变化，小城镇规模等级相应发生变化。从理论上讲，当区域城镇化由集中型城镇化向分散型城镇化转型时，城镇体系尤其是小城镇等级体系将发生剧烈变化。这种城镇化转型对小城镇规模等级体系的作用主要分为两方面：
(1)随着城市区域化日益增强，城镇密集地区的城市带、都市区会逐步将周边小城镇整合进城市带、都市区空间结构之中，使之转化为城市带或都市区的专业城镇。
(2)中心城市的辐射作用将明显强于极化作用，相关城市功能将扩散至周边腹地区域，促进产业扩散、人口迁移、文化传播与基础设施延伸，影响城镇腹地调整与城镇体系重构。
在这两方面作用过程中，一些地处城镇密集地区和农村腹地中发展潜力大的中心镇将会实现功能提升与规模扩张，成长为中小城市。
5.4 培育中心镇是中国特色城镇化的重要组成部分
中国城镇化在世界经济发展中具有重要的地位，20世纪末，著名经济学家斯蒂格利茨在论述世界经济发展时认为，中国的城镇化与美国的新经济是推动21世纪世界经济发展的两个轮子。中国城镇化的快速发展始于改革开放以后，由农村始发的生产关系变革，持续不断地推动了中国经济的巨大发展，中国城镇化在始料未及的前提下，以巨大的规模和迅猛的速度，深刻地改变了人们的生活状态与思想观念。
我国的城镇化与其他国家和地区的城镇化存在巨大差异，有着自身鲜明的特征。我国的城镇化是在社会制度变革过程中的城镇化，是在巨大的人口总量基础上的城镇化，是在资源与土地强约束下的城镇化，是在经济全球化条件下的城镇化。中心镇的发展与大、中城市的城镇化一起，经历了快速发展的过程。
东部发达地区的中心镇，获得了前所未有的巨大发展机遇，农村工业化、农民非农化、农业特色化，推动了中心镇的规模扩大和品位提升。东部沿海地区秉承了区位发展优势，首先接纳了外部世界转移过来的各种经济要素，迅速建立起了以市场为导向的发展模式，在发展中获得了明显的区域优势。
在浙江省，各种类型的块状经济、特色经济，充分发挥了劳动力资源丰富、劳动力成本低廉的优势，以市场为纽带，以竞争为动力，寻找比较优势，优胜劣汰，涌现出一大批强势企业和特色产业，如诸暨大唐镇的袜业、嵊州的领带、萧绍平原的纺织印染等产业，在全国乃至世界产业中都占有重要地位，成为浙江省经济发展的重要支柱。
以农村区域经济为服务对象的中心镇，随着农村工业化进程的推进和深入，获得了前所未有的发展机遇。从以往为农业服务为主转向发展工业，提供市场、原材料、劳动力、信息、技术、资金等各类经济要素，吸引并集聚各类经济要素在中心镇安家落户，使中心镇得到了巨大发展。
广东省许多中心镇的人口规模、基础设施和经济实力都已达到中等城市的发展水平，如东莞的虎门、长安，中山的小榄等镇。广东省对于这些城镇在管理中允许其设立独立的一级财税机构和镇级金库，允许各职能部门适当下放审批权，有效地增强了城市服务力并提升了其在区域的战略地位。
广州狮岭镇皮具生产、经销以及原辅材料批发的年总产值超过60亿元，从业人数超过15万人，皮革皮具业现已形成一定的规模，需要向外发展；芙蓉镇环境优美，集山、水、林、湖于一体。原芙蓉、狮岭组建成新的狮岭镇，扩大区域优化资源配置，将进一步推进狮岭经济国际化。
东莞市石龙镇2004年创造了每平方公里土地生产总值3.6亿元的经济奇迹，但其面积仅10.38km[2]，土地资源极度匮乏；韶关始兴县的土地面积虽是石龙的209倍，其经济发展水平却很低。石龙镇与始兴县合作开发占地400km[2]的东莞石龙(始兴)产业转移园，此举大大拉动了始兴县经济的发展。
综上所述，适时地抓住中心镇培育工程的机遇，进行中心镇培育工程研究是一项重要工作，开展理论与实践相结合的技术路线，有重点地选择具典型意义的中心镇进行规划、建设和管理工作研究，将有利于我国小城镇的健康有序发展，也有利于城镇化的顺利推进。
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