出口退税体制的问题与政策建议，本文主要内容关键词为：出口退税论文,体制论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国出口退税制度的演变
我国的出口退税制度，以1994年税制改革为分水岭。在此之前，由于出口规模不大，加之尚未完全确立与市场经济相适应的外贸体制和税收制度，出口退税问题并不突出；在此之后，随着出口的持续高速增长，扩大出口以促进经济发展与出口退税带来的财政压力之间的矛盾日益凸现，出口退税成为亟待破解的难题。
(一)出口退税率的调整：由中性到非中性
1994年的税制改革，规定对出口货物实行零税率的政策，即货物在出口时的整体税负为零，实行“应退尽退”的中性原则。但是，由于经济形势和财政承受能力等原因，出口退税率几经调整，逐渐背离了中性原则。
(二)出口退税额负担：由中央全部负担到中央与地方共担
1994年税制改革以后，我国将增值税列为中央与地方共享税，中央和地方分别按75％和25％的比例分享，中央财政负担全部出口退税。但是，随着2000年起出口欠退税问题日趋严重，中央财政不堪重负。遂从2004年开始，出口退税超基数部分由中央和地方按增值税的分享比例75％：25％共同负担，基数以内的部分由中央财政负担。（注：在1994年以前，我国的出口退税负担政策也是经历了一个分分合合的过程。1985年我国建立现行的出口退税制度时，中央外贸企业、工贸企业的退税是由中央财政负担的，而地方外贸企业、工贸企业的退税则是由地方财政负担的。从1988年开始，所有的出口退税都由中央财政负担。1991年之后，地方财政又负担了地方外贸企业10％的出口退税。1993年，地方财政负担了外贸企业20％的出口退税。）
(三)“免、抵、退”税政策：我国出口退税政策的完善
1997年，对生产企业自营出口或委托代理出口实行“免、抵、退”税管理办法。
“免、抵、退”税管理办法有利于解决出口退税中存在的征税与退税脱节的问题，能够减轻这些企业资金周转的压力。但是，“免、抵、退”税管理办法在执行中也存在影响当地税务机关税收任务指标的完成的问题。
(四)出口退税账户托管贷款：缓解出口企业资金紧张的无奈之举
2001年8月，在全国实行出口退税账户托管贷款，即商业银行为解决企业出口退税款未能及时到账而出现的短期资金困难，在对企业出口退税账户进行托管的前提下，向出口企业提供的以出口退税应收款作为还款保证的短期流动资金贷款。出口退税账户托管贷款实际上是财政向银行的借款，其实质是用银行资金弥补财政赤字。
二、2004年出口退税体制改革的背景与基本内容
(一)改革背景
2003年10月13日，国务院发布《关于改革现行出口退税机制的决定》，决定从2004年1月1日起，对出口退税体制进行重大调整。由于出口高速增长带来的出口退税负担超出了中央财政的承受能力，此次改革的主要目的，便是从体制上解决财政拖欠出口退税的问题。
从1985年正式恢复实行出口退税开始，出口规模的迅速扩大与出口退税的财政负担能力之间的矛盾就已经出现。1994年后，由于中央财政负担了全部出口退税，而出口的迅速增长造成了中央财政负担能力不足，因此出现了严重的欠退税问题。
1994年税制改革时，我国的出口额仅为10421.8亿元(以人民币计算，以下同)，贸易顺差为461.7亿元。由于出口导向型的经济增长模式，我国的出口规模呈逐年增长态势(见下图)。
1994～2003年我国的出口规模图
附图
资料来源：根据《中国统计年鉴》（2004年光盘版）有关数据计算。
特别是1999年后，在出口退税率上调的作用下，出口大幅度增长。2000年突破2万亿元大关，达到20634.4亿元；2003年更上一个台阶，达到36287.9亿元，贸易顺差为2092.3亿元，分别是1994年的3.5倍和4.5倍。从1994年的1万亿元到2000年的2万亿元，用了7年的时间；而从2万亿元到3万亿元，仅仅用了4年时间。据世界贸易组织统计，在2003年，我国出口额世界排名从2002年的第五位上升到第四位，出口额占世界出口总额的比重达到5.9％。我国已经成为世界上重要的出口大国。（注：据世界贸易组织秘书处公布，2004年，我国货物出口额世界排名为第三，比2003年上升了1位。我国出口在世界出口总值中的比重上升到6.5％，比2003年增加0.6个百分点。）
与出口规模急剧扩大相伴随的是出口退税规模的不断扩大。在实行指标控制的情况下，1994年出口退税额是450.2亿元，此后年年递增，2003年达到2039亿元，是1994年的4.53倍。考虑到巨额的欠退税，应退税款的规模更大。1994年我国的流转税收入和财政收入分别为3790.66亿元和5218.1亿元，到2003年分别上升至14051.84亿元和21715.25亿元，比1994年分别提高了3.7倍和4.1倍多一点。由于增值税中央与地方分享，而出口退税全部由中央负担，出口退税规模的不断扩大与中央财政负担能力的矛盾日益突出。据有关资料显示，全国累计应退未退税额，2001年底为1440亿元，2002年底为2000亿元，2003年底2770亿元。
(二)改革的基本内容
按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的原则，对历史上欠退税款由中央财政负责偿还，确保改革后不再发生新欠，同时建立中央、地方共同负担的出口退税新机制，推动外贸体制深化改革，优化出口产品结构，提高出口效益，促进外贸和经济持续健康发展。
三、现行出口退税体制存在的主要问题
2004年开始实施的出口退税体制运行已一年有余。从总体情况看，欠退税问题初步得到了解决。2004年，全国各级税务机关共办理出口退税4200亿元，比2003年增加了2161亿元，包括偿还2004年以前发生的欠退税2004亿元。（注：《国家税务总局：去年中国共办理出口退税4200亿元》，中国新闻网，www.chinanews.com.cn。）
但是，新出口退税政策的实施，特别是由中央与地方共同负担出口退税的机制安排，却产生了新的问题。其主要表现是：
(一)出口退税基数的确定不尽合理
根据新体制的规定，中央是按各省2003年出口退税实退数确定出口退税基数的。而2003年的特殊情形是各省出口退税指标普遍感到不足，实际的出口退税数偏低。比如，根据广东省国家税务局的统计，2003年广东省出口退税应退数为590亿元，而中央核定规定的出口退税基数仅为357亿元，二者相差117亿元。换言之，即使2004年广东外贸出口是零增长，地方财政也要负担29亿元的出口退税。
(二)加重地方财政负担，诱发新的出口欠退税
新出口退税体制是按照中央与地方的增值税分享比例来确定中央与地方出口退税负担份额的。据了解，除北京市由市一级统筹负担出口退税外，在全国其他地方，基本上是按照各级政府间现有的增值税分享比例分摊出口退税责任。出口退税负担被层层下划，有的地方甚至到了乡镇一级。往往是无论哪一级政府，只要有增值税收入，就会承担出口退税责任。如在青岛市，市财政与市区财政是按12.5：12.5分享，所辖县级市的增值税收入市财政不参与分享。在这样一种增值税分享体制下，出口退税亦按此比例在各级政府间进行分摊。其中，市南区是青岛市外贸出口企业较为集中的地区，2004年该区增值税收入只有11732万元，而当年已办理出口退税却达23437万元。冲减后的增值税收入既出现了负数，就难免不发生新的欠税。
(三)导致新的地方保护主义出现
由于增值税贯穿了产品生产、采购与出口的各个环节，这就意味着出口商品的增值税纳税地与退税地不一致：采购地政府获得增值税收入，而出口地政府却要承担退税责任。增值税纳税地与退税地的割裂，必然会造成口岸地区限制出口企业在当地落户，限制出口企业出口外地产品等问题，导致新的地方保护主义。
(四)对地方招商引资造成负面影响
地方承担出口退税造成了地方财政的困难。出口型企业，尤其是采购出口的外贸企业不仅对地方财政收入没有贡献，反而需要地方财政额外补贴退税。因此，地方政府对发展外向型企业和吸引以出口为主的企业的动力大大降低，对出口导向型企业的态度发生了显著的变化：由过去欢迎这类企业到当地投资变成了限制甚至于排斥这类企业。
综上所述，出口退税由中央与地方分担的办法，使原先出口退税运行中的主要矛盾，即中央政府与企业的矛盾，演变成了地方政府与企业的矛盾。尽管中央财政有能力保证老账还清和75％的出口退税分担额，但地方财政，尤其是那些外向型经济比重大的口岸地区的财政不一定有能力负担出口退税。在这种情况下。就很难避免出现新的出口退欠税，出口退税问题依然得不到实质性解决。
四、现行出口退税体制暴露的深层次矛盾
现行出口退税体制存在的问题，从表面上看，主要是由于纳税地与退税地不一致造成的地方财政负担不均衡，突出表现为采购出口集中的口岸城市的财政困难。但脱出表象的局限而深入到问题的实质层次，便会看到，出口退税体制运行中暴露出的问题，与我国当前的税制结构、经济发展模式以及增值税分享体制有着密切的联系。
(一)“应退尽退”与财政负担能力的矛盾
我国出口退税体制运行的一个突出特征，是出口退税率的频繁调整。在这些调整的背后，反映的是“应退尽退”的出口退税原则与财政负担能力之间的矛盾。按照增值税的理论设计和国际通行的惯例，出口退税应当“应退尽退”。但是，我国按照“应退尽退”原则退税的结果却导致政府对企业严重的“欠税”，“应退尽退”与财政负担能力的矛盾十分突出。为什么世界上绝大多数国家都能做到增值税“应退尽退”，而我国却产生了财力不足的问题呢？
从税制结构看，我国增值税在税收收入中的比重高达49％，而OECD中征收增值税的国家这一比重仅为17％左右。OECD国家个人所得税的比重普遍在30％左右，而我国2004年个人所得税仅占税收收入的7％。由于税制结构的差异，我国出口退税对税收收入的影响远高于以直接税为主的发达国家。
从出口产业的总量与发展速度看，改革开放以来，出口导向型的经济增长模式带来了出口的高速发展及其在国民经济中比重的不断提高。2004年，我国出口总额达到了5934亿美元，连续几年保持了30％以上的增长势头。出口的高速增长造成了出口退税额的迅速增加。
上述两个因素的综合作用使我国增值税退税额居高不下，2003年增值税出口退税额为2028.1亿元，2004年约为2800亿元(2004年后三季度和2005年第一季度)，占税收收入的比重高达10％。
为了缓解财政压力，政府不得不下调出口退税率。然而，退税率的下调幅度受到出口形势的制约，过低的退税率势必对出口产生负面作用，进而影响整个经济的增长。为了应对出口增幅下降的局面，政府只能再上调退税率。出口退税率的频繁调整实际上是政府在财政负担能力与出口增长之间“相机抉择”的结果。
(二)增值税“中性”原则与“差别退税”的矛盾
出于财政负担能力的考虑，放弃“应退尽退”原则后，理论上有两种下调出口退税率的方式。一种是“普遍部分退税”，即不区分商品普遍下调出口退税率；另一种是现行的“差别退税”，即区别不同产品下调退税率，在降低财政负担的同时，实现对出口的产业调整。
“差别退税”体现的产业政策导向对于现阶段我国出口结构的调整和升级无疑具有重要意义。但应当注意的是，“差别退税”违背了增值税的“中性”原则，是政府对市场机制的干预。尽管这种政府干预在目前阶段可能是必需的，但应当考虑到由此可能产生的负面影响。
(三)出口退税与增值税分享体制的矛盾
根据财政部的统计，中央对地方核定的出口退税基数为1761亿元，2004年全口径(2003年后三季度加2004年第一季度)退税总额为2818亿元，超基数退税额为1057亿元，地方承担部分为25％，即264.25亿元。就地方总财力而言，260多亿元的退税款并不多，主要问题在于地方政府横向负担的不均衡和纵向负担级次过低。
在出口退税旧体制下，由于中央承担了所有出口退税，而出口主要集中在东部沿海地区，因此许多人认为这是中央对东部地区的隐性转移支付。但在新体制下，采购地与出口地的不一致导致了采购地的地方政府获得了增值税，而出口地的地方政府却要用自己的财政收入退税，这造成了地方之间新的不公平。由于东部沿海地区，尤其是口岸城市占据外贸出口的大部分份额，采购地纳税，出口地退税的问题比较突出，许多地方出现了财政倒贴的现象。考虑到我国外向型经济的地区布局和近年来较高的出口增速，地方用于出口退税的财力占总财力的比重会不断增长，这势必加剧这些地方财政的困难。
地方之间出口退税分担额的横向不均衡反映了现行增值税分享体制的缺陷，增值税作为普遍课征的流转税，分布于各个地方。出口退税额如果要在地方之间作合理的分配，就需要将材料成本层层还原，即使在技术上可行，制度的运行成本也过于高昂。因此，增值税的特征决定了要实现地方之间横向税负分布的绝对均衡是不可行的。只有改变增值税分享体制，将增值税转变为中央税，由中央负担全部出口退税才能彻底解决中央与地方之间的分担问题。
(四)现行出口退税体制与外向型经济发展的矛盾
现行的出口退税分担机制改变了地方政府发展外向型经济的态度。出口型企业不但不能为地方政府提供财力，反而需要地方政府倒贴资金退税，故而在许多地方已经出现了不鼓励出口为主的外商投资落户的情况。由于中西部地区外向型经济不发达，出口退税的基数也较低，因此出口型企业的发展对地方财政的影响更大。从长期来看，现行体制势必对产业结构的调整和整体经济发展造成严重影响。
五、完善出口退税体制的基本原则
(一)综合权衡财政承担能力与出口产业的发展
可以暂时放弃“应退尽退”的出口退税原则，以“普遍部分退税”与“差别退税”相结合的方式确定相对稳定的出口退税率，避免出口退税率的频繁调整。应尽量发挥增值税的“中性”作用，减少“差别退税”的负面影响。
(二)先解决政府与企业的矛盾，再进行政府之间算账
出口退税涉及政府与企业的关系，事关政府的信誉。应当按照先解决政府与企业的矛盾，再进行政府之间算账的原则，优先解决“欠税”问题。无论出口退税分担机制做怎样的调整，建议先由中央政府负担对企业的全部退税，杜绝出现“新欠”，然后再在政府间分担退税责任。
(三)构建稳定、可持续的出口退税机制
区分政策性调整与体制性调整，构建稳定、可持续的出口退税机制。不宜依靠短期的、相机抉择的政策性安排解决长期的制度问题。出口退税体制的调整应当与财政体制改革相互协调，共同推进。
(四)充分考虑对地方和企业激励机制的影响
出口退税制度是中央、地方、企业三方博弈的结果，应当充分考虑对地方和企业激励机制的影响，尽量避免对市场和政府行为的人为扭曲。
六、完善出口退税体制的基本思路与方案设计
出口退税体制的完善涉及两个层面，一是由我国税制结构与出口增长导致的财政负担能力问题，即出口退税总量的确定，其核心是出口退税率的调整；二是出口退税额在中央与地方各级政府之间的分担，这是目前出口退税体制亟待解决的中心问题，我们的方案将主要围绕这一问题展开。基本思路是：
(一)通过专项转移支付增加地方财政收入，缓解地方财政压力
按照这一思路，可以采用的方案有以下几种：
1.将进口环节增值税纳入共享范围，将其增量的 25％按照地方承担出口退税的比重下划为地方收入，指定用于地方出口退税。2003年、2004年进口环节增值税收入分别为2754.9亿元、3658.8亿元，增量为903.9亿元，依25％计为225.98亿元。这与264.25亿元的地方承担出口退税额比较接近。这一方案的优点是易于操作，承担出口退税比重大的地方获得的专项转移支付也较多，能够大大缓解地方的财政困难。缺点是稳定性较差，地方收入的不确定性较大。
2.由中央财政核定地方负担的出口退税占总财力的比重，超过部分由中央专项转移支付解决。2004年地方出口退税占总财力的比重约为1.5％，可以将这一比例确定为地方出口退税的上限。
3.将地方增值税增量的一定比例作为地方承担出口退税的上限，超过部分由中央专项转移支付解决。考虑到地方组织财政收入的积极性，这一比例不宜过高。
通过专项转移支付增加地方财政收入的思路具有易于操作、简便易行，收入增长与负担增加相匹配等优点，但是这一思路会相应减少中央收入，更多地维持了地方财力分布的现有格局，增加了中央与地方关系的复杂性。
(二)调整中央与地方收入分享体制，增加中央收入，由中央承担全部出口退税
按照这一思路，有短期和长期两个方案可供选择。
短期方案是取消中央对地方1：0.3的税收返还(2004年约为2700亿元)，然后由中央负担全部出口退税。由此增加的中央财力用于对中西部地区的转移支付。按1：0.3进行税收返还的政策是1994年改革为照顾地方既得利益采取的过渡性措施，实行10年来税收返还数额逐年递减，可以考虑借完善出口退税体制的机会将其取消，从而同时推进财政体制的改革。
长期方案可以考虑将增值税划为中央税，中央负担全部出口退税。地方减收部分由转移支付及其他收入的调整解决。
从国际经验看，增值税在绝大多数国家都是中央税，因而出口退税也由中央负担，这是最为成熟、稳定的出口退税体制。它有利于增值税“中性”作用的发挥，能够最大限度地促进经济增长，应当将其作为我国出口退税及财政体制改革的目标模式。
通过调整财政体制完善出口退税机制的思路是将出口退税与财政体制改革进行了综合考虑，符合我国经济发展和财政体制建设的长期目标。但这一思路涉及中央与地方利益关系的调整，难度与阻力较大。
(三)调整出口退税操作程序，借鉴西方国家经验，实行“外贸采购免税”制度
现行出口退税体制的突出矛盾是采购地与出口地不一致导致的地方分担不均衡的问题。其中由于一般贸易出口采用“先征后退”的办法退税，口岸城市的财政压力尤为显著。为了缓解这一矛盾，可以在上述方案实施的同时，借鉴西方国家经验，对一般贸易出口实行“外贸采购免税”的办法。所谓“外贸采购免税”，是指外贸企业采购出口货物时，凭有效单证向生产企业按免税价采购商品，生产企业销售给外贸企业用于出口的商品在当地免征增值税。
“外贸采购免税”这一办法能够缓解口岸城市的财政压力，部分解决采购地与出口地不一致造成的地方退税负担不均衡问题。但如果现行的中央与地方分担体制不改变，出口或间接出口比重大的地方政府的财政减收压力仍然存在。