开放市场与合理保护——WTO有关协议中的保障措施分析，本文主要内容关键词为：保障措施论文,协议论文,市场论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入世界贸易组织(WTO)，将对外开放市场，大幅度降低关税，取消大部分非关税壁垒，外国产品和企业势必大量涌入我国市场，从而对国内相当部分的行业特别是幼稚产业和敏感领域形成巨大的冲击，国内不少人士为此持审慎态度，有的甚至对中国“入世”产生种种非议。开放市场，是否意味着我们就不能采取合理的保护措施呢？我们又该如何对受冲击的相关产业实施保护呢？
其实，WTO主张各成员实行贸易自由化，逐步开放货物和服务市场，促进国际贸易和世界经济的发展。但是对于开放市场以后，可能对成员经济贸易发展带来的某些负面影响也给予极大的关注，对贸易自由化的风险相应地制定了诸项协议或条款加以防范，允许其成员建立自己的符合WTO规范的保障机制，对本国产实行合理与适度的保护。在中国即将“入世”之际，我们有必要全面而深入地探讨WTO有关协议中的一系列保障措施，并适当地加以运用，以使我国相关产业得到合理的保护。
一
世界贸易组织的前身是关税与贸易总协定(GATT)。1995年1月1日，WTO取代了GATT，同时它又是GATT的继承和发展，尤其是GATT最近一次乌拉圭回合谈判（1986-1994年）所签订的协议，其中许多保障措施至今仍然有效，所以我们需要首先了解GATT的相关款。
（一）反倾销、反补贴
1984年临时生效的GATT第6条规定：一国产品以低于正常价值出口到另一国，对进口国的工业造成实质损害或者实质损害的威胁或实质性地阻碍了进口国工业的建立，进口国可以采取措施消除这种损害。1994年GATT的第6条及第16条进一步明确规定：一成员如果认为某一成员出口的商品价格低于其在国内市场上在正常贸易情况下的销售价格，或得到政府的补贴而出口，并因这种倾销或补贴行为给某一进口方成员造成国内工业的损害，或有损害威胁时，可以对此征收反倾销税或反补贴税，以抵制这种不公平贸易。
在判断损害或是否有损害威胁时，主要分析：(1)大量倾销或补贴商品是否造成国内相同产品的价格的下降，或因大量进口而阻止了国内相同产品价格的上升；(2)由于倾销或补贴商品大量进口而对国内相同产品的生产造成严重影响，具体为判断国内相同产品的产量、销售、市场份额、利润、生产率、投资收益或设备能力的实际或可能的下降，对企业现金流量、就业、提高资本或投资能力的实际和可能的影响等。在乌拉圭回合谈判期间，WTO在此基础上签订了《反倾销协议》及《补贴与反补贴协议》，允许其成员反倾销或反补贴。
对于反倾销、反补贴，我国1994年5月通过的《中华人民共和国对外贸易法》有所涉及，该法第30条、第31条规定：产品以低于正常价值的方式进口，直接或间接地接受出口国的任何形式的补贴，并由此对国内已建立的相关产业造成实质阻碍时，国家可以采取必要措施，消除或者减轻这种损害或损害的威胁或者阻碍。1997年3月国务院又发布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，详细规定了倾销、补贴及其损害的认定方法和标准，规定了倾销、补贴及其损害的调查和裁定，明确了我国实施反倾销、反补贴的若干法律问题。从理论上说，我国完全可以依法进行反倾销、反补贴。但是在实践中，我国近十多年来往往被其他国家利用反倾销、反补贴手段进行制裁的案例较多，而我国对其他国家的反倾销、反补贴制裁却很少，使中国企业及其产品在国外和国内市场处于“腹背受敌”的困境。这与我们不能充分利用国内反倾销、反补贴法律和WTO有关协议的条款有相当大的关系。“入世”以后，我们应该也必须更多更好地利用这方面的保障措施，以便起到有效保护我国有关产业的目的。
（二）限制
1994年GATT第12条规定：任何成员为了保障其对外金融地位和国际收支，预防货币储备严重下降的迫切威胁，或制止货币储备严重下降所必须的程度，货币储备很低的成员，可使储备合理化地增长，可以限制准许进口的商品数量或价值。但是必须得到国际货币基金组织的证实和由WTO成立工作组讨论和审查。
在实施数量限制时必须遵循以下原则：
(1)限制在情况得到改善时应逐步予以放宽；
(2)限制措施要避免生产资源的非经济使用；
(3)只要有可能，限制措施最好尽可能采取扩大而不是缩小国际贸易的方式进行；(4)避免对任何其它成员的贸易或经济利益造成不必要的损害；凡实施限制的各成员，尤其应尽可能避免对那些大部分经济严重依赖某种商品出口的成员造成严重损害；(5)实施的限制无理阻碍任何完全禁止其输入，即会损害正常贸易渠道的那种最低贸易数量的输入；(6)允许作为商业样品的进口；(7)避免阻碍专利权、商标、版权或类似程序的遵守；(8)可以对不同进口产品或进口产品的不同类别确定不同程度的限制，使比较需要的产品能够优先进口。
为避免某些成员的企业过分依赖以保障条款实行保护主义，WTO还规定：(1)当数量限制能够合法地维持的期限结束后，如果没有这种保护企业就不能生存时，应该避免对该企业的投资进行鼓励；(2)经常向以国际收支为理由实行限制的企业说明这样的事实：国际收支平衡困难期过后，这些限制将不能维持，并且这种限制也不是永久性的；(3)灵活地实施国际收支平衡的限制，并加以调整以适应变化着的经贸环境，从而使受保护企业认识到这种限制所提供的保护的非永久性特点；(4)即使在保护期内，仍可允许一定数量的外国产品进口，让其与国内生产相同产品的生产商进行竞争，因而使国内生产商经常意识到任何时刻都有外来竞争的压力；(5)只要国际收支平衡和技术操作允许，应避免配额在供应国之间按无数量限制的一般许可证方式进行分配，对未分配的配额应尽可能在更多的国家中非歧视地实施；(6)在既定配额情况下，尽可能避免对限制的产品作较窄的定义和分类。
（三）政府援助
1994年GATT第18条规定发展中国家政府对经济发展，尤其是对特定产业的兴建与发展可以提供援助，此条规定被称为“政府援助”条款。具体内容如下：
1、目的、原则和标准。本条款的目标在于促进WTO宗旨的实现，即有利于帮助那些只能维持生活水平、处在发展初级阶段的成员的经济增长，继而提高各国人民的生活水平。第18条仅以下两种类型成员可援引：第一种是只能维持低生活水平、经济处于发展初期阶段的成员；第二种是经济处在发展过程，但又不属于第一种类型的成员，可以根据本条款第4节的规定向WTO提出申请。
符合以上两种类型的成员，为实施目的在于提高人民一般生活水平的经济发展计划和政策，这些成员可能有必要采取影响进口的保护措施或其它措施，肯定了只要这些措施有助于实现本协定的宗旨便可以存在。具体可以采取：(1)为某一特定产业的建立提供关税保护，使其在关税结构方面保持足够的弹性；(2)满足经济发展计划、为国际收支目的而实施数量限制。经济处于发展阶段的成员，可依据第3节和第4节规定的特别程序处理。
2、为了经济发展可以修改关税减让，这是第18条第1节所作的规定。只能维持最低生活标准、经济处于发展阶段的成员，为加速某一特定工业的建立以提高人民的一般生活水平，当它认为有必要修改或撤销有关减让表中所列的某项关税减让时，在向WTO提出要求，并与原来跟它谈判的成员和WTO认为对此有重大利益关系的任何其它成员进行谈判，如果谈判达成协议，则关税的修改可按协议规定进行。一般认为关税的修改可以在不同的产品税率之间作出调整，即可以提高某些产品的关税、撤销某些减让、或降低某些关税。以上这些是受关税减让表约束的关税的调整。至于没有受关税减让表约束部分产品的关税是可以自行决定提高的。
3、为了维持国际收支平衡而实施数量限制，这是第18条第2节的规定。引用此节需要满足：(1)只能维持最低生活水平标准、或处于经济发展初级阶段的成员；(2)当它们的经济迅速发展时，由于努力扩大国内市场和由于贸易条件不稳定会面临国际收支困难；(3)为保护其对外金融地位和保证有一定水平的储备以满足实施经济发展计划。以国际收支不平衡为由实施数量时，要求一成员：使限制应避免对任何其他成员的贸易或经济利益造成不必要的伤害；不能不合理地完全禁止任何商品的输入，即不能损害正常贸易渠道的那种最低贸易数量的输入；不应阻碍商业样品的输入及专利权、商标、版权或类似程序的遵守；一成员国内政策应适当注意国际收支平衡的重要性；（有关成员应逐步放宽按本节规定而实施的限制，当无必要实施限制时，要立即取消这种限制；实施限制的成员应与有关方面进行简单或全面的磋商。
4、以发展经济为目的实施限制。第18条第3节规定：属于经济发展的初期阶段、只能维持低生活水平的成员为促进某一成员特定工业的建立，可采取关税或数量限制促进该特定工业的发展。一成员援引此节时必须符合：(1)引用的成员必须提出“政府援助是必要的”证据；(2)促进某一特定工业的建立；(3)目的在于提高人民的一般生活水平；(4)采取符合本协定其它规定的措施又无法实现这一目标；(5)将计划采取的特定措施通知WTO；(6)如果没有收到其他成员提出磋商的请求，则需等待30天；或如果收到磋商的请求，WTO没有对申请援引的成员作出解除义务，需要等待90天。如果任何受到贸易影响的成员向WTO提出磋商的要求，则WTO要进行磋商；(7)在实施这些措施时，必须是非歧视地实施，不能违背最惠国待遇、国民待遇原则；(8)如果引用此节的成员所采取的措施，影响了该成员在其减让表中所列产品的进口，那么其采取的措施仅限于与利益相关的成员达成协议的措施，或者是WTO同意的豁免措施，如果符合某项标准，则它必须执行。第18条第4节还有规定：其适用对象是不属于仅能维持最低生活标准、处于经济发展初期阶段的成员。这类成员是处于经济发展过程之中，在WTO同意的情况下，可采取第18条规定的某些措施。
（四）紧急措施的例外
在1994年GATT第19条中，将“某些产品进口的紧急措施”作为主要的例外条款，用以准许在贸易自由化以后，面对大量进口产品和日益增加的进口压力，对国内生产同类产品的产业提供临时性保护。这种“紧急措施”起到了“安全阀”的作用，故称之为“安全阀”条款。该条款曾被许多成员国多次采用。截至1994年底，GATT缔约方实施了150例官方的这种保障措施。1950-1984年有124次行动，平均每年3.6次；1985-1994年共26次行动，每年至少3.25次。其中20例涉及支付或提供补偿（实施保障措施的国家向出口国）；由于进口方没达成协议，GATT授权出口方对引用保障措施的国家实行报复的有13例。
1、引用第19条的前提条件：(1)某一产品进口大量增加；(2)产品进口大量增加的原因必须是不可预见的情况发生；或是承担包括关税减让在内的关贸总协定的义务所产生的；(3)存在“严重损害”或“严重损害威胁”的事实；(4)这种“严重损害”或“严重损害威胁”是由于进口大量增加造成的。
2、可引用的保护手段：在符合上述条件后，经WTO授权，某成员可引用数量限制或修改及撤销关税减让义务的方式，保护国内受损害或损害威胁的产业。此时，数量限制可以是进口配额，也可以是进口许可证或其他进口数量限制措施。修改或撤销关税减让义务则指可以重新修改降低的关税或完全撤销最初作出的关税减让。
3、引用第19条时必须履行的相应义务，包括：(1)适用产品要有针对性；(2)实施措施与程度的适度性；(3)实施时的非歧视性；(4)优惠关税减让中止；(5)磋商的义务。
（五）可援引的普遍例外
1994年GATT第20条规定，在下列情况下，WTO成员可以不履行GATT项下的所有义务。这些条件主要包括：(1)政府为维护公共道德采取必要的措施；(2)政府为保障本国人民、动植物的生命或健康采取必要的措施；(3)黄金、白银进出口管理措施；(4)在与本协定义务不冲突的法规的实施中，有可能要采取一些必要的措施；(5)有关劳改犯产品进出口的措施；(6)政府为保护本国具有艺术、历史或考古价值的文物所采取的措施；(7)为有效保护本国可能用竭的自然资源，以及与国内限制生产与消费的措施相结合而采取的措施；(8)如果WTO的成员参加了某一商品协定，如果该商品协定所遵守的原则已向部长会议提出，部长会议也没表示任何异议，或商品协定本身的执行机构已向部长会议提出，并且部长会议也并没有表示异议，则该成员在履行这种国际商品协定所承担的义务时，采取的措施应该是合理的，也是允许的；(9)当一成员内原料价格过低，或为保证本国加工工业对该原料的基本需要，在作为政府稳定计划的一部分的时间内，政府可以采取必要措施限制这些原料出口。但是，不能把这些措施用于对本国国内工业提供保护或对增长此种国内工业的出口提供保护；(10)当出现普遍的或局部的产品供给不足时，为获取或分配产品所必须要采取的措施同样可作为WTO原则的例外。
（六）维护国家安全的例外
1994年GATT第21条是最为敏感的条款，它授予一成员为国家安全可以不履行关贸总协定的义务，即本协定不能：(1)要求任何成员提供它根据国家基本安全利益认为不能公布的资料；(2)妨碍任何成员为保护国家基本安全利益而对核材料、武器交易或战时采取的行动；(3)阻止任何成员根据联合国宪章维持国际和平和安全而采取行动。
（七）特定规则
1994年GATT第25条规定，在该协定其他部分没有规定的特殊情况下，某一或几个成员可能有必要暂时背离GATT所承担的义务。这里可豁免的义务主要包括：(1)授权某成员与新独立的或半独立的领土继续实施习惯使用的优惠待遇的豁免；(2)豁免授权某成员在一定时间内，在关税减让表再谈判前，制定新的关税税则或财政改革，体现新的制度；(3)豁免授权两个或两个以上的国家建立优惠的区域性贸易集团，当这种经济贸易集团从技术上不符合第24条下所规定的例外时；(4)豁免授权少数WTO中不是国际货币基金组织成员的某成员，授权它们免除根据1994年关贸总协定第15条规定须签订“特别外汇协定”的义务；(5)豁免授权某成员以国际收支困难为理由而征收特殊关税附加费；(6)豁免授权对农产品实行进口配额，但要求不能扰乱关贸总协定的纪律；(7)部长会议根据1994年关贸总协定的某些条款关于时间的规定，作出各种关于延期的决定。需要注意的是，依据第25条规定，某成员只有按其他GATT条款享有的救济或例外不能向其提供援助的情况下，方可引用第25条。
（八）关税减让义务
1994年GATT第28条“关税减让表的修改”规定，在新一轮关税减让谈判开始之前，或在特殊情况下，经WTO授权的任何时候，WTO成员可以就关税减让表中的优惠或约束关税税率，进行重新谈判，修改或撤销已作出的减让。但应考虑到对其他成员造成的影响，必须对其他成员作出适当的补偿或进行补偿谈判。原则上要求，提出修改关税减让义务的成员应与WTO中的有关成员进行谈判，达成协议后方可采取措施修改减让义务。但如果在规定的时期内，不能达成协议，则提出申请修改义务的成员仍可以随时采取行动。这一条款仅针对在履行义务时对某一产业带来的冲击，可作出调整关税减让的安排，既适用于发达国家，也适用于发展中国家。
二
世贸组织现有三大协议——《服务贸易总协定》(GATS)、《与贸易有关的投资措施》(TRIMS)和《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)，其中都规定了有关的保障措施，其中《服务贸易总协定》中的保障措施特别值得一提。
1、《服务贸易总协定》第10条规定的保障措施。其“紧急保障措施”与1994年GATT第19条原则是一致的，它准许WTO成员在由于没有预见到的变化或由于某一具体承诺而使某一服务的进口数量太大，以至于对本国内的服务提供者造成严重损害或严重损害威胁时，该成员可以部分地或全部地中止此承诺以弥补这一损害。任何成员要采取这种紧急保障措施应在之前或之后立即向全体成员通知这种措施并提供有关数据，且应与有关各成员充分磋商，所有这种紧急措施都应受WTO服务贸易理事会的监督。
2、《服务贸易总协定》第12条国际收支平衡的限制措施。该条款允许一成员在其国际收支和金融地位严重恶化的情况下，就其作出过具体承诺的服务市场开放采取限制性措施，或对与这种交易有关的支讨和货币转移进行限制，尤其是对金融地位比较脆弱的发展中国家为实现其发展目标而维持其外汇储备的要求应予以考虑。本条款还规定这种限制性措施要迅速通知各成员且不应超过必要的程度，不对各成员采取歧视性措施，不给其他成员带来不必要的商业和经济损失。采取限制性措施的成员应立即就其措施同各成员磋商，且应采用国际货币基金组织提供的有关数据资料做出判断和评价。
3、第14条普遍例外和国家安全例外。本条款规定只要符合一定的条件，在这些特定情况下，一成员可以采取一些与服务贸易总协定不一致的措施。这些条件是：(1)不得在情况相似的国家之间采取武断和不公平的歧视；(2)不得借机为国际服务贸易设置限制。“特定的情况”是：(1)出于保护公共安全、公共卫生、环境、文化、资源等；(2)为了维护国内法律和制止欺诈行为。采取的措施要及时向各成员通知。本条款还规定各成员有关：①国家安全的情报；②军事、放射性物质和战争时期等所采取的行动；③为执行联合国宪章而采取的行动等，可与《服务贸易总协定》的义务暂行背离。
4、特定情况下修改开放市场承诺义务。在通知服务贸易理事会后，一成员在其开放市场的承诺生效3年后，可在任何时候修改或撤销开放市场的承诺。但是要求该成员应与其他受影响的成员进行谈判，并在最惠国待遇的基础上进行补偿性调整。
三
世贸组织将于年底开始“千年回合”的新一轮谈判，这是WTO成立以来第一次主持的谈判。已经确定的议题是农业和服务贸易，这是谈判的核心议题，尚未明确但很有可能进行谈判的议题，还包括投资政策、竞争政策、环境保护政策、政府采购和贸易便利等问题。“千年回合”多边谈判的内容不仅涉及市场准入，而且包括改革直接影响贸易格局的国内体制和做法。因此，如果上述课题的范围和内容在新回合均能进行谈判，则世界多边贸易体制将发生巨大变化，对21世纪的世界经贸发展会产生重大影响。
乌拉圭回合谈判制定的《农业协议》主要涉及市场准入、国内支持和出口补贴三个领域。新一轮谈判还将就这些内容做进一步补充和完善。同时，可能就生物科技产品的市场准入以及与农业有关的环境、卫生和安全进行谈判。在农业谈判上，美国认为应该通过降低关税税率、规范配额、限制国营贸易公司的活动等手段促进农业的市场准入机会，同时约束国内支持和取消出口补贴。新一轮谈判还将就《服务贸易总协定》的总条款和具体部门进行谈判，进一步扩大最惠国待遇和国民待遇的范围。同时，完成GATS有关保障措施、补贴和政府采购的谈判。美国建议增加GATS的谈判范围，将与服务贸易有关的竞争政策、投资以及腐败问题等列入谈判议程，并希望扩大市场准入承诺的部门，希望从更多的成员中取得承诺。对于部门的选择，美国更加关注基础电讯和金融服务领域。同时，美国主张降低国内服务业的保护水平，采取明确措施减少市场准入限制，还要求取消国内有碍竞争的规章制度，促进服务业的充分竞争。欧盟也主张开展一轮全面的服务贸易谈判，支持服务业市场开放的政策，同时欧盟主张服务贸易谈判要充分考虑发展中国家的承受能力和利益。日本也支持进行服务贸易的全面谈判，希望制定服务贸易自由化规则，并特别提出服务业的垄断问题。
反倾销也已受到世贸组织各成员的充分重视。尽管世贸组织反倾销规则比原关贸总协定的反倾销规则有了显著改进，但仍只适用于有限的竞争。因此，要求就反倾销连同竞争政策谈判，以确立明确的含义来确定倾销造成伤害的程度，牢固建立平等的贸易秩序。修改后的世贸组织反倾销规则应从所有国家利益而不是出口国家和进口国家的相互争斗出发，扩大该规则的平等性和可预见性。在反倾销规则上。建立明确的倾销和伤害评估标准和程序，加强审评机制的客观性和透明度，放宽争端解决机制的特殊规定，考虑改进竞争法律特点。
通过以上分析，我们可以知道，开放市场并不等于放弃合理保护，贸易自由化也并非放任自流，要适当保护本国相关产业就必须建立相应的保障机制，并要善于运用WTO有关协议中的各项保障措施。同时我们也应当看到，这些保障措施是十分复杂的，不能随心所欲的滥用，也不能机械简单的套用，而是需要遵循WTO规定的有关原则，比如实施数量限制时，就必须遵循避免对其它成员的经济贸易利益造成不必要损害的原则。所以，在如何合理保护国内相关产业的实际操作中，我们必然还会遇到诸多问题，需要深入加以探讨对策。而从长远一点看，经过“千年回合”所签订的新协议中有关保障措施必然会有所改变或调整，还可能会增加某些新的保障条款，这也必须引起我们密切地关注，从而达到既对外开放市场又合理保护我国相关产业的目的。
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