外来农民工社会保险模式研究，本文主要内容关键词为：社会保险论文,农民工论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的迅速发展，外来农民工群体在经济社会中扮演着越来越重要的角色。他们不仅已经成为经济建设中一支与当地户籍职工同样重要的产业大军，而且也已经成为社会生活中一个与当地户籍居民几乎同样规模的社会群体。这部分“流动新市民”的生活状态，越来越成为影响和谐社会建设的关键因素。特别是关系到“流动新市民”切身利益的社会保险问题，直接影响到他们与户籍居民的公平待遇，影响到他们的生存状态与质量，同时因为涉及利益群体众多，问题复杂程度较高，已经成为构建和谐社会必须正视的关键性问题。
一、“流动新市民”的特点对其社会保险制度模式提出特殊要求
首先，社会上庞大的群体规模构成了重视并建立农民工社会保险的数量基础。近些年来，外来农民工增长迅速。目前，全国农民工数量已经扩大到2亿多人，有些地区外来农民工甚至与户籍居民在数量上半分天下，在调研地苏州2007年外来农民工500万以上，与户籍居民比例接近1∶1。
其次，文化素质提高及务工动机多元的特点使农民工群体更加理性，也更懂得如何向社会寻求自身权益保障的机会，市民待遇的呼声此起彼伏。群体主观诉求的声张这一现实，构成了建立农民工社会保险的主观基础。
第三，流动性强的特点对建立农民工社会保险制度设计提出挑战。农民工的劳动关系普遍存在稳定性弱的特点，这样造成了他们中的多数处在双向流动的过程中：一方面他们在城市和农村之间流动，另一方面他们又在城市与城市之间流动，不断寻求各种就业机会。而目前的社会保险统筹层次、关系转移、农村和城市保障制度的分割等等制度现实都成为困扰农民工社会保险设计和顺利开展的因素。
第四，年轻化的年龄结构、收入的非稳定性、经济承受力弱的群体特点又给制度的方案制造难点。制度要求一个收支平衡的系统，缴费年限、缴费水平、享受待遇年限和待遇水平都是平衡系统中的关键因子。而农民工群体的负担能力和负担时限都对制度有所约束。
第五，最近公布征求意见的《中华人民共和国社会保险法（草案）》附则第八十九条规定，“进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险”，即农民工与城市户籍居民在社会保险方面可以同样参与。这将在日后为农民工社会参加保险权利和制度开展奠定法律基础。
二、已开展农民工社保的典型地区：深圳、上海模式的比较分析
尽管农民工社保开展困难不小，但是有许多地区已经对农民工社会保险进行了探索，出台了农民工社会保险的地方性法规，农民工社会保险制度模式正呈现多样化局面[1]。在这些地区中以深圳、上海等地最为典型，建立了具有代表性的农民工社会保险制度，可以分别概括为深圳模式和上海模式。具体比较见表1。
以上两种模式都是各地相关部门根据自身实际而为的一种探索，其中一些是可取的，具有普遍的借鉴意义，另一些却具有一定的地方特色性，其特殊性不太能够被其他地区照搬照用。并且每一种模式皆有利弊之处，而制度实践时间又都比较短，对其评价也多是理论上的一些探讨和争议，因此面对这一复杂的民生保障问题，寻求一种最优的、普遍性强的解决办法有相当的难度。
三、调查地苏州市的做法和实施优势
目前，苏州市的做法与深圳类似，可划入“纳入城镇职工的社保体系”模式①。“统一的参保政策、统一的经办流程、统一的社保待遇”是苏州市农民工社会保险的一个特点。应该说在政策理念和处理农民工问题的指导原则上，“纳入模式”淡化了农民工与城镇职工的界限，缴费标准和待遇享受的一视同仁在名义上确实体现了公正的理念，也符合未来社保统一的长远趋势。完全统一的政策避免了单独建立农民工社保体系之后的一系列后遗症，如制度体系对接、转换、不公平等的弊端。
总体上看，无论从对待农民工参加社会保险的指导原则和参加办法上来看，还是从办法执行的效果即参保覆盖面来看，苏州市的农民工社会保险工作都取得了不错的成绩。在调研的过程中，通过与相关人员的交流，总结了苏州市农民工社会保险实施方面的几点优势，具体如下：
（一）经济支撑优势
苏州是一个经济强市，发达的工商企业创造富足的GDP的同时也一并为政府和社会提供了较为充裕的改善民生福利的资金，经济是基础的道理永远发挥着强大的作用。农民工社会保险工作的关键是企业的用人成本能否负担的问题，重要责任人是企业，企业能不能够拿出、能够拿出多少这部分被核算成成本的资金，绝对是制约农民工社会保险工作开展顺利与否的本质问题。苏州市的企业发展状况普遍较好，创造企业本身利润所需的同时有实力承担所用员工的各项社会保险费用，经济上的优势在苏州就表现得十分明显。
（二）文化背景优势
如果把人的因素考虑在内，比如企业老板的社会责任感（所谓良心）、政府的执政为民责任感（所谓一视同仁），其他社会成员的包容程度，苏州市的农民工社会保险开展得如此有成果就不足为奇了。一般来说，政府制定政策与企业执行政策之间有一种博弈的味道。一方面，政府希望创造良好的投资环境，吸引企业入驻，创造税收振兴地方经济，不能增加（至少与周边地方的商业投资环境保持同步平衡）企业的负担，社会保险费用是企业用人成本的一部分，如果采用低费率参保的吸引政策势必能在投资环境上占得优势，另一方面，企业确实考虑投资环境的好坏与否，它可以选择有利于本身发展的地区进行投资，成本因素是它关注的一个方面，当然它还关注其他方面。苏州的政府和企业博弈的结果是良性的。这也就是苏州文化优势的所在：入驻的企业愿意拿出这部分用人成本，地方政府愿意秉持公平的理念。苏州市农民工社会保险工作开展离不开企业和政府的相互配合，具备社会责任感是企业高素质的体现，不用廉价劳动力成本这个所谓的优势而用其他改善投资环境的优势来促进地方经济的政府是和谐的政府，苏州市企业的社会责任感与地方政府的公正高效为农民工社会保险的开展奠定了良好的环境基础。
苏州市是一个开放包容的城市，2007年被评为全国最受农民工欢迎的城市之一。“新苏州人”取代“农民工”的称呼也更好地表现了这个城市文化上的优势，因此社会各界关注农民工的保障问题，将农民工的社会保险纳入城镇职工社会保险体系的做法也是水到渠成。
四、目前农民工社会保险普遍存在的问题
总体上看，各地在农民工社会保险的政策制定和实施环节上都投入了一定的力量，也取得了成绩。但是细细审视各种具体的做法仍存在问题，这些问题可以概括为：实施过程中的问题、城镇社保体系固有的问题，以及外界制度环境的问题。
（一）实施过程中的问题——农民工社会保险覆盖面仍有待提高
参保农民工数量与实有农民工数量之比是各地实施过程中最窘于拿出的统计数据。以苏州市为例，根据调查数据，农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险的比例都没有达到50%，而这几种最基础的社会保险应该是每一位农民工迫切需要的险种，但是仍然有超过一半的在苏“新市民”没有获得或缺少某种保障。各地在拿出参保绝对数的同时，也一直在强调要逐步扩大覆盖面，以期把相对数据提高。但是覆盖面扩大不仅与政府强制力有关，同时制度本身的好坏也在影响着参加者的意愿。因此，一方面在实施过程中要适当运用强制力，另一方面也要在制度设计上增强吸引力。
（二）城镇社保体系固有的问题——农民工社会保险统筹层次低
针对那些把农民工纳入城保体系的模式，就会存在统筹层次低的城保体系固有的问题。从理论上讲，统筹层次越高，越有利于流动人口社会保险权利的实现，越有利于人口的流动和管理[2]。然而，社会保险的实践也证明，统筹层次过高不利于企业缴费，不利于地方政府社会保险积极性的调动。这是因为经济条件较好的地区或企业不愿意多缴费或按时缴费，而经济条件较差的地区或企业对经济条件较好的地区或企业存在依赖。目前，社会保险的统筹层次多是以地方为主，多为县（市、区级）统筹。
以苏州为例，苏州市城镇职工的社会保险体系是以县级统筹的，而农民工社会保险是纳入城镇体系的，因此其统筹层次也是县级统筹。而待遇享受又有一定的缴费年限限制，流动时只能带走个人账户累计额。这样的封闭运行导致外来人员流动时难以享受输入地社会统筹保障，难以带走属于自己的那部分统筹利益。尤其是实行社会统筹和个人账户的养老保险和医疗保险，社会统筹层次的高低直接影响到了参加者的利益。
（三）外界制度环境问题——农民工社会保险转移通道不畅，关系难以衔接
制度与制度之间不能无缝对接和转续是农民工社保开展的重要阻碍。农民工工作的不稳定性、高度流动性以及现有的户籍制度、城镇住房价格等，迫切需要农民工社会保险关系能在城市与农村之间、城市与城市之间转移。但是目前农民工社会保险关系转移通道不通畅，主要表现在：一是从城市向农村转移出现困难，尤其是养老保险和医疗保险，农村养老保险的建立参差不齐，除了少数经济发达地区的苏南农村，大部分地区根本没有建立农村养老保险，因此农民工养老保险的关系无处转移。二是城市之间转移出现困难，这也是统筹层次低带来的连锁效应，各地城市之间关于社会保险的政策不统一，差异较大，并且缺少一个办法来进行换算和衔接。
五、推进农民工社保模式建设的几点思考
在农民工社保建设方面，首先，制度设计必须既要充分考虑农民工自身的社会保障利益，又要充分考虑地方经济发展可持续性问题，如果充分考虑农民工的社会保障问题而不顾地方经济的发展问题，会导致农民工社会保障的经济基础被削弱，如果充分考虑地方经济的发展问题而不顾农民工社会保障问题，又会侵害到农民工的社会保障权益。因此，必须统筹兼顾二者之间的利益关系。
第二，针对农民工特点构建制度，笔者以为纳入城镇社保体系的办法值得考虑，如果制度多样化会带来许多负面效应，给未来制度的整合统一设置障碍。但是，缴费年限和水平、待遇年限和水平等具体的标准可以从多层次化开始，逐步与城保接轨。
第三，外部的制度环境要优化。提高城镇社保体系的统筹层次，出台城市与城市之间的关系转续办法，建立和完善农村的社会保障制度。
注释：
①苏州基本养老保险单位缴费20%，个人8%，基本医疗保险单位缴费9%，个人2%失业保险单位缴费2%，工伤保险单位缴费1%，生育保险1%。缴费满相应年限享受相关待遇。