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一、财政监督的本质是公共委托代理
财政监督的本质是什么？对此，人们往往会想起法国政治学家孟德斯鸠的三权分立理论和“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理”，以及英国历史学家约翰·阿克顿“绝对的权力必然产生绝对的腐败”等论断。但是，很少有人了解，孟德斯鸠的这些论断是在英国约·洛克、法国让·罗梭等“主权在民”理论的基础上提出的。
“主权在民”是现代政治学的基础理论。该理论认为，主权是人天赋的不可出让的权利，这犹如人不可能出卖自己一样。但是，人们是可以以委托代理方式，将一部分权利委托某一组织行使，以避免产生“霍布斯丛林”，在其保护下获得更多利益，这一受托组织就是政府。因此，政府是公共委托代理的产物，是人民福祉的受托人，而人大、议会是人民利益的代议机构(民意机构)。由于公共权力的行使需要费用，税收就是人民的委托费用，因而公共资金并非“政府的钱”，而是纳税人受托的资金，政府必须向受托人报告预算。并有责任将它们用于人民福祉上，否则就是政府失职。
而委托代理深入到公共管理，政府对部门的管理也是委托代理关系：政府是委托人，部门是某一方面政府事务的代理人，预算是委托费用。但这是第二层次的委托关系。当然还会有第三层次委托关系，如教育部门将教育事务委托学校等。
有委托代理就有监督。这是因为，首先，既然政府与部门是委托代理关系，就存在着受托人利用信息不对称为己谋利，产生“逆向选择”(在达成契约前利用信息优势诱使对方签订对其不利的契约)和“道德风险”(在达成契约后利用信息或其他优势有意不认真履行契约)的可能。要解决这一问题，就必须建立监督机制。其次，若没有监督，有些人就可能滥用公共权力。
这些既说明监督是必要的，也说明监督的本质是对受托人的可信度，即忠诚于委托人利益程度所作的评价。由于在市场经济下，“没有钱是万万不能的”，资金供给会对部门的扩张或收缩起制约作用。因而财政监督是从资金方面的监督，对改善政风政纪，提高资金效率，消除腐败有重要作用。
公共委托代理理论至少告诉我们以下3点：
1.从公共支出具有外部性特点出发，财政监督可分为合规性监督和有效性监督两类。在二者关系上，合规性监督处于基础地位，是任何时候都必须做好的，而有效性监督，即绩效评价的目的是回答公共资金是否有效，它是合规性监督的延伸和发展。
然而，随着我国公共财政改革的部门预算、政府采购、国库集中收付出台和绩效评价的提出，一些人在财政监督有无必要存在上产生了疑虑，有人提出，财政监督是繁文缛节，应当为国库集中收付、政府采购、绩效评价所取代。而以上分析表明，没有合规性就谈不上公共资金的有效性，因而绩效评价无法替代合规性监督。
2.财政合规性监督的功能至少包括：(1)通过各种监督手段的应用，对被监督者的财政管理的可信度做出客观、公正评价；(2)发现公共资金管理中的问题，帮助和督促其改进管理；(3)与违规和贪污者作斗争，追究其责任。总之，监督部门与被监督者并非利益对立体，监督的任务也不是“非要抓出点什么”，而主要是帮助被监督单位改进管理。
3.合规性监督属于对公共资金的全面监督，虽然政府采购，国库集中收付有一定的监督作用，但它们是结合具体业务进行的，属于局部监督，因而无法替代财政合规性监督。何况，对这类业务存在有再监督的问题。如果我们不是这样来认识问题，放弃财政合规性监督，就可能产生“灯下黑”问题。
二、对科学监督内涵的诠释
科学监督是财政部从学习和实践科学发展观的角度提出来的。笔者的体会，科学发展观作为一种执政的理念和方法论，它应当包括以人为本、全面发展和科学管理三项内容。如果说，前二者是执政理念，则后者是执政方法。在理念与方法论上，后者处于关键地位，无方法论支撑的执政理念是“标语口号”，而“做了什么”是人民评价政府工作的标准。因此，科学发展观最终应体现于公共管理上。
而科学监督是财政部结合我国财监工作实际，从方法论的角度提出的重要原则。那么，我们应怎样将科学监督变成日常工作，来改善财政监督呢？
对于科学监督，我们应从“科学”一词谈起。科学的一般含义是指自然界、人类社会中那些能为人们所理解，并能用一定方法反复证明的世界观和方法论。这就是说：(1)科学是一种世界观——概念，它揭示了自然界和人类社会的普遍规律；(2)科学是一种方法论，包括管理方法。人们可以应用它来改进工作或管理，从而在同等投入下效率更多、效果更好；(3)科学具有实践性，是人们能用已有知识来理解和解释的，是可以通过实践或实验获得反复证实的。如水分子的重量，无论何人，只要方法合理，测量结果是一致的。
将上述原理应用于财政监督，则我们可将科学监督概括为以下三项内容：
1.财政监督的实效性。既然财政监督要投入一定的人力和财力，就有一个效率，即投入与效果对比问题。“实效”指监督检查结果的社会影响，若它能影响一个单位的管理就有效果，而屡查屡犯就是无实效；若它的影响不只是被监督单位，还扩展到其他单位，则效果更好。因此，财政监督追求的不应是查获多少违规资金，而是违规事件减少的结果，就是说，若我们通过严格监督检查，证明被监督单位的财务管理是可信的，这同样是效果。
2.监督方法的科学性。财政监督属于管理，因而科学化是指：(1)应用科学管理理论，解决监督检查中的方法论问题，如重点与非重点对象，查与不查等问题；(2)财政监督上要从过去的定性管理，走向量化、指标化管理。因为，只有采用量化管理的方法，才能对被监督者的财务管理可信度做出评价。
3.理性监督。这包括：(1)要体现以人为本的思想，在财政监督中坚持价值中立原则，以事实说话，将每个监督案件办成经得起检查的“铁案”；(2)从提高财务可信度角度重梳财监工作思路，通过公布违纪记录等措施制裁屡查屡犯者。
三、对新时期财监工作的思考
按对科学监督的以上理解，笔者在具体应用于财政监督上提出三点思考：
1.对财政监督体系的思考
“体系”是指基于对系统科学分类而形成的各部分关系。分类是科学管理的基础，分类不合理，必然带来行政机构内部的分工混乱。
按公共委托代理理论，财政监督应分为合规性监督和有效性监督两类。合规性监督是以规制为依据，以查账为基本方式的监督，属于过程监督；有效性监督(财政绩效评价)的核心是回答政府花钱是否值得？属于结果监督，是基于公共支出业绩的监督。因此，两种监督在内容和形式上有很大差异(表1)。
尽管在理论上两类监督界限是有明确的，但在实际工作中却并非如此。在这方面，当前突出的问题是“鸠占凤巢”，一些机构以跟踪问效替代财政绩效评价，这就既使绩效评价庸俗化——无法回答政府花的钱是否值得，又使合规性监督虚化。为此笔者认为，从财政监督的完整性看，应当将绩效评价业务归属于财监机构，以减少工作中的磨擦。建议在尚未设绩效评价机构的省，财监机构应主动承担起绩效评价职任。
2.财政监督中的防与治
财政监督采用何种主导思想，既关系到工作安排，也关系监督效果。若将财政监督视为医生治病，就有一个防与治的关系问题，它也适合“以防为主，防治结合”的方针。若我们分析财政监督的三项职能：评价被监督者财政管理可信程度、改进管理、追究违纪人责任，则不难发现，前二项属于防，后一项属于治，因此，以防为主，帮助被监督者改善管理，应当是财政合规性监督的出发点和落脚点，也是财政监督的传统优势。
3.从权力监督到理性监督
权力监督是对现行“抓——罚——再抓——再罚”的监督模式的概括。当前，我国财监形势严峻，一些地区奢华浪费之风蔓延，屡查屡犯案件逐年增加。笔者以为，其产生原因既非财监不努力，也非单位不重视，而是制度有缺陷：没有从受托责任角度对待违纪行为，而陷入了“查到就认罚，罚了再犯”的恶性循环之中。从理性监督角度看，屡查屡犯者是不具备公共资金受托能力的，为此，财政既应没收其不当收入，还应记录其不良行为，并与财政信誉、拨款等挂钩。若我们规定，对财政监督“红灯”者在一年内不得申请专款，或采取撤消会计核算资格等严格监管措施，违纪案件必大为减少。
四、对完善财政监督制度建设的几点建议
虽然财政监督具有外部性，但既然有投入就有效率的问题。以下，笔者试图从绩效，即“花钱买结果”观点出发，对完善我国财政监督制度提出四点建议：
1.从绩效观点出发，搞好评价财监业绩的指标建设
我们评价财监业绩的依据是“做了多少”，如检查了多少单位，纠正了多少违纪事项，收缴了多少，处罚了多少等。数字越高，财监工作就做得越好。然而，查处案件是工作量统计，处罚多未必能说明财监效果好，相反，违纪处罚多，说明该地区财经纪律越差，这一标准使我们陷入了“两难”误区。
看来，我们要跳出误区，就必须有一个合理的政策路径，先弄清什么是财监效果，再确定用什么指标。由于监督者与被监督者是博弈关系，因而财政监督效果是由个案检查效果和信息不对称下的威慑力效果两部分组成的。而传统观点只重视个案检查效果，却忽略了更大的效果——威慑力效果，从而陷入了误区。
从绩效的角度重新界定财监业绩，笔者提出以下指标：（1）违法、违纪案件的发生率指标；（2）检查率指标。应检查单位与年度内实际检查单位的比例；（3）检查质量指标，如检查是否全面，被查处的问题是否如实，结论是否客观、公正，处理是否及时、得当等。它来自上级部门复核；（4）检查效果指标，如检查结果的公示率，被检查者的改正率，对其他单位的影响等；（5）个案成本指标。
提出以上指标的依据：一是体现以防为主，违法、违纪案件的发生率降低，表明财监工作效果好；二是适度的监督检查是必要的，但并非越多越好，质量是提高财监威慑力的依据。从财监力量有限和实效出发，可采用“轮流检查，查则必清”思路，而切忌采用那种低效率、疲于奔命的四面出击式检查。例如，按内部监督12个列举方面，财监部门每年有计划地检查单位的4个方面就够了。只要做到查则必清，加上适当措施，其威慑力效果将超过个案效果；三是树立个案检查中的成本概念，将年度平均成本作为评价业绩的重要方面。
2.引入委托代理机制，采用多种方法
既然财政监督是委托代理的产物，那么，一是财政监督检查并不必我们事事躬亲，也可以用委托代理来改善管理；二是虽然查账是重要的方式，但从评价受托人可信度看，也可采用其他更有效的方式。例如，查账方式对在会计师事务所的监督未必有效，但若我们通过调查事务所用户来评价其审计质量的公信力，则能有效地促进其自律。若我们充分利用绩效评价中的财务审计结果，或绩效评价结果，则可降低成本，避免重复查账。总之，在有利于搞好财政监督的前提下，引入委托代理机制，采用多种方法是必要的。
3.建立财政监督结果的公示制度
随着中国法制化、民主化进程加快，财政透明度问题已提了出来。预算公开固然是财政透明度的重要内容，但它更指含财政监督检查信息公开、处罚公开在内的财政信息公开，为此，应将财政监督结果公示制度列入本办法。
财政监督结果公示制度既是挑战，又是一个增强威慑力的机遇。由于有些公示内容涉及到被监督单位的商业机密，这就要求财政部对哪些应当公示，哪些是单位商业机密而不宜公示的，做出原则规定。
4.上下联动，搞好专题监查
必须指出，财政监督不只是一级财政，有时涉及多级财政。例如，对专项转移支付资金的监督检查就需要多级政府联动，才能查清其使用情况。此外，由于财政内部监督事关兄弟处室，受分管领导和“人情”等因素制约，从回避原则看，也需要多级政府联动。一些省通过组织全省财监力量互审、联审等方式，较好地解决了这一难题，建议财政部在总结经验的基础上，将上级财政部门在必要时可以开展上下联动专题监查，在经费上采用“谁组织，谁出钱”的原则列入规则。相信，这对推动财政监督工作将起到重要作用。
总之，科学监督是面对政府改革而提出的新课题。由于种种原因，本人尚体会不深，这些建议仅供参考。