我国保险立法现状及实施效果评述，本文主要内容关键词为：现状及论文,效果论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管我国有了保险法，但是我们不能因为有了保险法而忽略对保险管理出现的问题进行分析与研究，从而掩盖我国保险管理法规体系存在的严重漏洞和不足，因此重新探讨我国现有保险管理法规对于健全与完善保险管理法规依然具有重要意义。
（一）法出多门，彼此矛盾。我国中央银行作为保险业的主管机关，在规范与管理保险市场上发挥着重要作用。然而从我国保险市场管理现状来看，中央银行管理保险市场的职能未能真正体现出来。不同部门、不同行政机关发布保险市场管理的不同指令，增加了保险监督管理的难度，造成了保险市场管理上的脱节；红头文件代替保险管理条例，管理法规政出多门。突出表现在以下几个方面：
1.保险管理法规规定开办保险业务必须得到中央银行的批准，但是铁路法规定，货运单位既可参加铁道部门的保价运输，也可参加保险公司的货物运输保险。所谓保价运输，实质上是一变相的货物运输保险。这样便直接赋予了铁道部门办理保险业务的法定地位，从而保价与保险并存，变相的开办保险业务也便找到了法律依据。
2.国家规定基本养老保险由国家社会保险机构负责养老基金的筹集，而补充养老保险和个人储蓄养老保险，投保单位既可向社会保险机构投保，也可向商业保险机构投保。如果说补充养老保险和个人储蓄养老保险是一种商业保险行为，那么社会保险机构就不应涉足，这是显然的；如果说补充养老保险和个人储蓄养老保险是一种社会保险行为，那么按照分业经营原则，商业保险机构也不能吸收该项业务。然而国家的行政法规却使二者兼容并蓄，这显然和现行社会保险与商业保险的做法自相矛盾。而造成这一现状的根本原因是我国保险界未能从理论和实践上区别商业保险和社会保险的界限，从而使得少数部门开办一些名为社会保险实为商业保险的险种，保险管理机关的监管苍白无力。
3.以人的寿命或身体机能为对象的基金会是一种变相的保险行为。捐赠性质的基金会对于发展慈善事业有着重要作用。但一些保险界人士认为，以人的生死或身体机能为对象的基金会如见义勇为基金会是一种变相的保险行为，因为捐赠而来的基金实质上是一种保险基金，保险标的是人的寿命或身体机能，保险风险是见义勇为而带来的生命或身体机能受的伤害，是一种特定意义的人身意外伤害保险。如中小学平安基金会也是以学生的身体为保险标的的意外伤害保险。从上述的分析中，不难看出以人的身体机能为对象的基金会确有变相保险之嫌。
（二）保险管理法规忽视保险竞争混乱的症结，始终不能形成公平有序竞争的保险市场。保险市场竞争极不规范之处在于代理手续费支付的比例上不能统一，从而形成了许多事实上的不公平竞争。目前对保险代理手续费的管理是依据《国营保险企业支付委托代办手续费管理暂行办法》，表面上看来，该暂行办法既体现了原则性，也体现了灵活性，但是深层次的分析就会发现，它存有局限性，加剧保险市场不规范竞争。因为，只要保险公司的代理手续费控制在规定的比例内，势必导致某些险种的代理手续费比例极高，各家保险公司为争夺某些保险业务，利用代理手续费比例总量控制、结构多样的漏洞，而争相提高该险种的代理手续费比例。由此在一定程度上为保险市场不规范竞争提供了法律依据，助长了不规范竞争行为。
（三）保险管理法规难以理解、缺乏操作性
在保险业恢复以来的十多年里，我国保险管理机关，制定了不少的管理规定，这些规定对于发展保险业，规范保险经营行为无疑起到了重要作用，但仔细分析与研究我国的保险管理法规，就不难发现我国的保险管理法规缺乏操作性与权威性。根据《保险企业管理暂行条例》的规定，审定基本保险条款和保险费率是国家保险管理机关的职责，全国性基本保险条款和保险费率由中国人民银行总行负责审定；在某一地区实行的地方性基本保险条款和保险费率由中国人民银行各级分行负责审定。显然这种规定是十分必要的，但问题在于怎样审定基本保险条款，尤其是怎样审定基本保险费率？固然，这种审定过程与监管人员的素质有关，但险种审定程序和具体内含又将怎样把握呢？基本保险费率可以在一定幅度内实行浮动，其上下浮动的最高幅度为30%，浮动幅度应报保险管理机关批准，问题是浮动幅度的上下限是依据什么而定，每一个险种浮动都要报保险管理机关审批，保险管理机关能否审得过来？保险企业在实际的业务开展过程中，利用投保人认识上的局限随便提高浮动幅度，不报管理机关批准，管理机关又将如何处理等等。又如国家管理机关对代理机构管理暂行办法中，对专职与兼职代理机构的鉴定十分不明确，根据该办法，专兼职代理机构不是金融机构，它只是一种金融代理行为的承担者，自己无法对代理机构按照金融机构进行管理。备案与审批之间的区别是显而易见，但备案需要批准吗？如果说保险机构开展兼职代办只将代理协议交给基层保险管理机关；就算备案的话，那么保险管理机关能否在其备案后不同意该保险公司进行兼职代理保险业务呢？不同意其开展兼职代办，又怎样解释申请设立兼职保险代理机构，报经代理机构所在地人民银行备案这样一个规定呢？这绝非笔者故弄玄虚，危言耸听，而是在基层保险监管实践工作中遇到的实实在在、真真切切的问题。尽管保险管理法规由管理机关制定，其解释权也在保险管理机关，但管理者与被管理者在管理法规理解上的偏差不能不引起保险管理上的思想混乱。
（四）保险管理法规尚没有形成一套严密的管理法规体系
保险业是以风险作为经营对象的特殊行业。投保人在保险关系成立后，保险人实质是给予投保人一种承诺，这种承诺需要法律来约束。在保险经营的四个环节中，每一个环节都很复杂，都有较强的随意性，这就要求国家在法律上加以约束，避免保险关系中的纠纷产生。然而我国保险管理法规很不齐备，除了一部《保险法》外，其它都是一些行政管理规定，约束的保险经济行为不多。由此，该发展的中介机构无法得到发展，该取缔的非法变相经营保险业务的机构，也就可以明目张胆地存在了。同时由于法律法规的操作性欠佳，许多法规难以与地方保险管理相结合，导致保险管理效果不好。为此我国应尽快完善与健全保险管理法规体系。
（五）我国第一部《保险法》虽经四年艰苦的起草和修改，但依然也存在不少问题。1.规范的保险活动有限。《保险法》约束的对象是在中华人民共和国境内从事的商业保险活动。社会保险、农业保险不适用本法。因而《保险法》规范的行为和对象是有限的。2.规范的保险组织形态和中介机构有限。保险法确定的保险组织形态只有国有独资和股份有限公司两种形式，中介机构也只规定了保险代理人和保险经纪人两种。至于其它的保险相互公司、保险合作社及保险顾问公司、保险调查公司等保险组织和保险中介机构不适合《保险法》的管理。因此，就保险组织的形式及中介机构的形式来说，《保险法》对机构的管理是有限的。3.《保险法》对于保险业的主管机关的界定不够明确。如果说国务院金融监督管理部门是中国人民银行，为何此处不用“中国人民银行依照本法负责对保险业实施监督管理”代替“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理。”来得更明确了当些。何必此处提及保险管理机构时遮遮掩掩，犹抱瑟琶半遮面呢？给社会也给保险管理与被管理者一个模棱两可的规定？因此从这一角度来说，《保险法》倘不够成熟与完备。4.在《保险法》八章一百五十二条中，少数条文在保险实践中，缺乏操作性，容易引起保险纠纷。如《保险法》第十七条规定：“保险合同中规定有关于保险人责任免除条款的，保险人在订立保险合同时应当向投保人明确说明，未明确说明的，该条款不产生效力。”这一条文对于规范保险人的经营行为，保护被保险人的利益来说，无疑是十分重要的。但是这一条文关于“免除条款应予明确说明”的规定很不明确，何为“明确说明”？即使在投保人投保时，保险人已经“明确说明”了，但被保险人对于责任免除条款的责任引起的保险标的损毁以保险人在其投保时未予“明确说明”为由而要保险人予以赔偿又当如何制定？用什么方式可以证明保险人对“责任免除条款”进行了“明确说明”呢？保险人自认为“明确说明”了，而投保人或被保险人不认为明确说明又将怎么处理呢？保险标的危险程度增加是一个抽象的概念，如果投保人未能意识到保险标的危险程度增加，难道保险人以未告知来对待吗？举例说明，在家庭财产保险中，保险责任有火灾、爆炸、台风等多种，难道因天气预报中说今年的台风将比去年增强次数增多，投保人就要将此一情况告诉保险人而等待保险人增加保险费或者解除合同吗？果真如此，买此保险品种又有何用？
我国保险理论界与保险实务界在《保险法》没有颁布之前，渴望该法的早日出台，但《保险法》公布后，并不象保险理论界和实务界所预料的那样完善和对一些事先迫切需要以法规形式加以明确的内容并未得到规范，又显得有些失望。《保险法》除了加强对依法设立的保险公司进行管理外，对保险市场的约束特别是社会保险和其它依法从事的变相保险行为仍将难以管理。这就为我国保险理论和实务界提出了新的研究课题。
市场经济其实是法制经济。保险市场如果没有健全完整的保险法规，保险市场规范有序和保险宏观管理目标就难以实现。为此，完善我国保险法规应从以下思路中展开：
——坚持国家保险法规与地方保险法规相结合的原则，完善与丰富两大法规体系。我国是一个保险市场潜力巨大的国家，尤其是由计划经济向市场经济转换过程中，保险需求逐渐释放出来，保险业将得到更大的发展，更需要以法律手段规范与协调保险市场的各种关系。因此搞好保险立法工作，在制定与完善中央保险法规的基础上，制定一些适合地方保险市场的法规，已成为我国经济生活中刻不容缓的一件大事。其目的在于弥补中央保险法规的不足，更有效地监督管理地方保险市场，规范保险经营和管理行为，保护当事人的合法权益，促进地方保险事业的发展。
——在《保险法》基础上，进一步完善和健全中央保险立法体系。我国于去年六月颁布的《保险法》是保险业的第一部大法。但是作为涉及多方利益主体间关系的保险经济行为光以《保险法》来规范与约束是远远不够的。因为《保险法》主要在于明确保险经济活动的基本准则，是大概的和粗略的，缺乏具体的操作细则；同时因《保险法》只适用于特定的调整对象，又使《保险法》不可能囊括一切，其调整的对象和行为都是有限的。因此，我们必须继续加强保险业的立法配套工作，在《保险法》的基础上制订出适合我国市场经济发展的法律和法规，它应当包括《保险合同法》、《保险业法》、《保险特别法》、《农业保险法》、《财产保险法》、《人寿保险法》、《保险展业法》、《再保险法》、《保险中介法》等法律、法规，从而形成一个以《保险法》为中心，以各专业保险法为补充的中央保险立法体系。从根本上做到有法可依，真正完善与健全保险管理法规体系。
——加强对保险立法的统一管理，避免政出多门彼此矛盾。
在我国，涉及到保险管理的法规由于政出多门而使得保险法规的效力受到极大的抵减。比如《铁路法》规定的保价运输，《金融保险企业财务管理制度》规定的保险代理费，其中涉及的保险方面内容因其不够清楚保险经济运行特点而使这些规定与《保险法》冲突或者由此而带来保险市场的混乱。从本质上分析，保价运输是一种变相的商业保险行为，但是《铁路法》使其由非法变为合法。显然这种在《铁路法》中是合法的变相商业保险行为在《保险法》中是非法的。而保险代理费也不是由保险主管机关制订的，虽有许多影响公平竞争之处，但保险管理机关也只能无能为力。因此，要实现保险业的正确管理和监管目标，一个很重要的方面就是加强对保险立法的统一管理，避免保险法规之间的矛盾，带来不必要的困难，既影响保险管理机关的权威性，也无助于保险市场的规范管理。
（四）制定《保险法》实施办法。我国《保险法》在实施过程中还存在一定问题，要正确贯彻该法和规范保险业的发展，需要国家管理机关制定一个操作性强的实施办法，以促进保险经营行为规范和稳健发展。