摘要:基础设施建设是改善民生质量、推进经济增长、推动经济社会发展的主要动力。近年来，我国主要城市公共交通问题严峻，城市轨道交通以其环保、高效、便捷等特点逐渐成为城市公共交通基础设施发展的重点，各地城市轨道建设进入了快速发展阶段。但在另一方面，我国城市轨道交通建设及运营所需资金主要由地方政府承担，资金缺口巨大，财政压力沉重，传统的投资建设方式已经很难适应城市轨道交通的发展要求，投融资己经成为制约我国城市轨道交通发展的重要环节。因此，只有加快转变与创新投融资模式，才能更好地保障我国城市轨道交通的持续健康发展。
关键词：城市轨道交通、PPP、投融资
0 引言
政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）是近年来国家在公共基础设施领域重点推广运用的一种新模式，以特许经营、政府付费等方式为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥政府和社会资本的双方优势，以提高公共产品或服务的质量和供给效率，对加快转变政府职能、化解地方债务、破解资金瓶颈、提高公共产品效率、完善建设运营管理意义重大。
因此，研究建立适应我国现状的城市轨道交通投融资模式对公共交通出行的改善及轨道交通行业的发展意义重大。本文结合目前我国轨道交通行业发展现状及趋势、投融资模式实践，分析在轨道交通领域推广运用PPP模式的优劣及相关对策。
1.城市轨道交通的市场现状及发展趋势
我国经济发展已到新的阶段，城市规模不断扩大，市民出行交通需求不断增长，各人口密集地区改善交通出行现状需求强烈，城市轨道交通建设呈爆发式增长。截至2016年底，全国共有43个城市申报轨道交通建设规划并获得批复，规划总里程超过8600公里。已获批建设的43个城市中，除北京等4个直辖市、深圳等5个计划单列市、大部分省会城市外，苏州、东莞、洛阳、包头等人口规模较大、经济发展势头较好的城市也已入列，充分表明了轨道建设已经成为解决城市交通拥堵、提高交通服务的重要手段。
通过研究比较各城市的轨道交通规划和分析宏观经济数据，发现在近一段时期内,我国城市轨道交通的发展主要呈现以下几方面趋势:(1)申报门槛降低，二三线城市将加速建设。目前，申报建设城市轨道交通的城市标准已降至“城区人口达300万以上、地方财政一般预算收入100亿以上，GDP达1000亿以上”，同时审批主体由国务院下放到省级政府。申报门槛的进一步降低，审批权限的下放，有望带动新一轮的城市轨道交通建设热潮。（2）多种制式并进，推动城市群加速形成。轻轨、城际铁路等技术的进一步发展，使城市间的通行时间进一步缩短，珠三角、长三角、京津冀等主要城市群将依靠轨道交通逐步形成协同效应。（3）建设运营成本高企，资金瓶颈急需加速突破。据估算，城市轨道交通平均每公里投资约7亿元，如按规划建设速度测算，每年投资将超过3000亿元，这还未包括地铁运营期的各项成本，单一的融资建设方式将难以为继，城市轨道交通投融资创新空间巨大。
2.城市轨道交通的投资建设方式
城市轨道交通凭借其节能高效等特点赢得了地方政府的青睐，但巨额的投资也迫使地方政府创新投融资模式，为新建项目寻找资金。一方面，轨道交通本身为类公益性项目，乘客票费收入及广告等非票收入仅能维持日常运营成本，难以覆盖建设资金及融资成本，而另一方面，城市轨道交通又具有很强的正外部性和规模经济特征，能够有效带动沿线经济发展、土地增值。所以综上分析其经济特征可得，城市轨道交通的投融资问题的基本思路应为:政府通过多种方式筹措建设资金，统筹开发地铁沿线，力争实现轨道交通外部性的效益内部化，通过统筹规划、通盘考虑，锁定的资金来源，实现轨道交通项目在投资、建设、运营各阶段的现金流平衡。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆综合来看，具体主要有以下两种模式:
一是政府主导的负债型投资建设模式，即以政府为投资主体，充分发挥政府信用，利用多元化的债务融资手段，举借债务为项目筹措巨额资金，通过土地出让等收益统筹债务资金还本付息。该方式具有融资成本低，建设速度快等优势，但会增加政府债务，短期内财政预算承压；
二是政府主导的市场化投资建设模式，即以社会资本为投资主体，充分利用建设方、资金方优势，采取BT、PPP等合作方式等筹措建设资金，并由社会资本负责投资、建设、运营等管理事宜。该方式能充分利用社会资源，平滑财政支出，提升建设和运营水平等诸多优势，PPP因此也成为国家近一段时期在基础设施和社会公用事业领域主推的投融资模式。
3、现行轨道交通PPP方式及比较
3.1 A/B包模式
该方式旨在拆分轨道交通形成的资产，通过有效划分两个或多个相对独立的部分，实现分类投资、分类融资、资金平衡的目的。典型的运作案例是北京地铁4号线项目，将工程建设投资分为A、B两部分：A部分包含洞体、车站等土建工程，投资额约107亿元，有北京市属国企负责投资；B部分包含车辆、信号等设备部分，投资额约46亿元，采用PPP方式引入社会投资者作为投资运营主体，在特许经营期内通过运营回收投资并获得合理收益。
该方式通过拆分投资，缩减社会资本投资额的方式，构建了合理的收益分配结构和风险分担机制，有效解决了地铁自身投资收益不平衡等问题。但土建部分的巨额投资对于财政收入相对紧张的城市仍构成压力，因此该模式仅在少数一线城市内推广运用。
3.2 车公里付费方式
该模式下，政府指定出资机构与社会资本共同组建项目公司，负责目标轨道交通项目的投融资、建设和运营。政府通过事先预定的车辆行驶里程（车公里）及付费单价在运营期内对项目公司进行补贴。以乌鲁木齐轨道交通4号线项目为例，该项目总投资162亿元，政府与社会资本共同筹措资本金65亿元，其余由项目公司向银行贷款。政府在运营期内以车公里付费方式支付可行性缺口补助，用于项目公司的还本付息和投资人取得收益。
该方式能有效整合社会资源，发挥社会资本的专业优势，同时年度付费方案也可平滑财政支出，缓解短期出资压力。但在另一方面，政府付费在项目公司收入结构中占比过大，付费期限过长，社会资本在长达几十年的运营期内难以得到付费保障，同时巨额的建设投入也可能恶化社会投资人的财务状况。
3.3 PPP+TOD模式
该模式主要通过将轨道交通沿线土地整体捆绑，整体开发，使城市轨道交通的外部性内部化，通过沿线土地的溢价升值平衡轨道交通建设所需的巨额资金。该模式始于香港地铁的“轨道+物业”开发模式，但与香港不同的是，由于国内土地收储、出让等诸多管理规定，土地及物业的开发难以由社会资本主导实现。目前国内包括深圳、佛山、南京等多个城市都在地方政府的主导探索该模式的推进方式，相信在未来将有所突破。
区别于其他领域的PPP项目，城市轨道交通由于其建设投资大，自身收益不平衡等问题，决定了项目的融资是方案设计的关键。无论是在建设期还是运营期，政府都不可避免的成为了支付主体，而就目前国内出现的PPP模式而言，区别就在于政府付费的来源、时间和强度上。
4.结语
事实证明，城市轨道交通是解决交通拥堵、公共出行最有效的方式。当前，在国家大力推广运用PPP模式的大背景下，城市轨道交通将迎来新一轮的建设热潮。但是，鉴于目前PPP模式在中国推出时间短、成功经验少，需要进一步加强理论实践结合，加强政策保障，在完善法律体系、保证政府履约、拓展融资渠道等方面持续改进提高。
论文作者:屈韬
论文发表刊物:《基层建设》2017年第17期
论文发表时间:2017/10/16
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