英国政府的档案管制：“信息自由法”的影响_tna论文

英国政府Records管控：信息自由法的影响，本文主要内容关键词为：英国政府论文,自由论文,信息论文,Records论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [中图分类号]G273.5

       1 前言

       因为詹金逊(Hilary Jenkinson)爵士那本在相当长的时间里广为参照和使用的A Manual of Archive Administration/《Archive管理手册》①，英国②通常在国际上被视为Archive管理这一领域的领先国。但是，英国的records management/(Records管控)，③这个与Archive管理密切相关的领域，在数字records成为不可忽视的挑战之前，并未在现代Records管控历史上取得过特别突出的贡献。数字records的出现使以现在的The National Archives(TNA)④为代表的英国成为国际上系统性地制定数字records管控系统功能要求的仅有的四个国家之一，⑤其随后在含公共信息再使用/Public Sector Information Re-Use与数据公开 /Open Data的信息管理/(information management)和数字持续/(digital continuity)方面也呈现出领先发展的势头。2009年在Freedom of Information Act 2000/《信息自由法2000)(FOIA)框架下发布Lord Chancellor's Code of Practice on the Management of Records/《司法部长关于records管控的实践规范》⑥的举动更使其成为四个领先国中唯一的一个将Records管控与《信息自由法》以法律条款形式明确链接的国家。本文汇报的就是针对这个链接的分析。

       2 过程

       本研究的启动源自于对这个选题在现存文献中缺乏的观察。以中国知网为平台的中文文献查询没有检出任何相关文献，⑦而以5大Archive管理和records管控核心期刊⑧以及Academic Search Premier为平台的英文文献查询也仅命中1篇与主题相关且发表于2009年后(含)的文献。⑨虽然主题相关且时间相符，这篇文献却并非研究型文章，借用其发表期刊RMJ的分类术语，这是一篇“二类文章”/secondary article，仅是总结了《实践规范》的要义而已，并无任何具体形式的研究。⑩考虑到《实践规范》的初次发布是在2002年，且两版并无实质性差别，放宽年限后，查询命中1篇与主题相关的研究性文章。由于该研究聚焦《信息自由法》环境下archives和records服务机构为信息要求者提供信息的程序操作，其数据源来自对4个方便性机构相关人员的采访，(11)因此与本研究无研究问题和方法上的重合。

       本研究旨在研究records管控与《信息自由法》的链接，为了这个目的，设计下述研究问题：《信息自由法》利用第3章第46节第一条款将Records管控明确纳入其实施框架，那么Records管控在这个框架里意味着什么呢？Records呢？Records与《信息自由法》里的信息是怎样的关系呢？信息在《信息自由法》中又是何含义呢？Records管控明确出现在《信息自由法》里这一事实说明了它对《信息自由法》的必要性，那么这个必要性具体体现在什么地方呢？如果说Records管控之于《信息自由法》是必要的关系，那《信息自由法》之于Records管控呢？

       以上述研究问题为指导，数据收集主要集中于FOIA、《实践规范》以及Public Records Act 1958/《公共Records法1958》(PRA)，但由于数据分析采用置地理论/(Grounded Theory，GT)研究法的“即收即分”和“从句到句”的分析技巧，(12)因而TNA、ICO(13)以及UK网站上的信息均有可能由于分析的需求而被延伸收集。由于同样的原因，数据分析呈现非线性方式，由问题导引一切分析过程，直至答案的发现。

       3 发现

       下述研究发现在高层面上以研究问题的逻辑走向为组织线索，细节分析不受此限制。

       3.1 Records管控的含义

       Records管控在《信息自由法》中指机构records从形成到销毁的过程，(14)而这个过程必须在司法部长认可的优质实践的引领下完成。(15)这些优质实践由司法部长通过发布一个实践规范来决定，而这个实践规范再由TNA来制定补充性的指南以帮助机构在操作层面上的理解和实施。2009年发布的《实践规范》总结了Records管控的9个优质实践(括号里仅标明其核心含义)：

       *RM-1：支撑Records管控的组织结构(需有管理高层的参与)

       *RM-2：Records管控政策(需明确从管理层到普通员工的各参与方以及所有参与方的权利和责任)

       *RM-3：Records形成(需满足机构业务、法律法规和问责的需求)

       *RM-4：Records系统(需确保存储和获取的能力)

       *RM-5：Records状况(需掌握records的存在形式，存在系统，并保障其在存在期内无使用问题)

       *RM-6：Records安全(需确保存储的安全和获取的控制)

       *RM-7：Records终置(需设置存在期限，及时处理机构不再需要的records，并在需要的时候能解释不再掌控records的原因)

       *RM-8：Records扩展管控(需确保和其他机构共享的records或委托给其他机构代管的records也都必须满足《实践规范》的要求)

       *RM-9：Records管控测评(需定时检验records管控是否遵从《实践规范》的要求以及records管控的实施是否有效)

       TNA迄今为止已为其中4项制定出指南，即1)、2)、3)和7)，其余仍在制定之中。(16)在其作为其他指南基础的1号指南里，TNA将Records管控总结为“在一个由政策、程序、系统、流程和行为构成的综合体制里控制records”。(17)

       3.2 Records的含义

       Records在这个管控体制里有一个非常宽泛的含义，那就是形成手段不限(18)、记载形式多样(19)、机构根据自己运作的需要而维护起来的信息。(20)Records在《公共Records法》里包含“非公共records”，(21)但在《信息自由法》里则主要指公共records，尽管“公共”一词没有出现在records之前，但46(1)明确指出records管控实践规范的受众是必须遵从《信息自由法》的各公共机构。

       3.3 信息的含义

       除了在第84节里指出信息可以以任何形式被记载，《信息自由法》对信息这个概念并未直接给出一个总括的、以揭示内涵为目的的定义。作为一个自然词，信息在具体的章节里被具体的条款说明或限定，比如说在51(8)和75(2)条款里，信息包括“无记载形式的信息”，因而独立于84节的限定以外；而其作为平衡之用的、关于信息豁免的第二章，则在24个主题下具体地指出了可以豁免的各种信息。如即将公开发布信息、安全信息、安全机构信息、国家安全信息、国防信息、国际关系信息、经济信息、调查信息、执法信息、审计信息、私人信息，环境信息等，以服务于其最小限度地限制公开的立法目的。信息最主要、最基本的含义出现在第一章Access to Information Held by Public Authorities(/公共机构(所掌控的)信息(的)获取)里，通过“公共机构”和“所掌控”这两个词表达出唯一的一个限定。和信息一样，公共机构在《信息自由法》里是一个基石性的概念，对它的理解是实施《信息自由法》的第一步。《信息自由法》通过3个手段界定了这一概念：1.列表1，列出所有必须遵从《信息自由法》的公共机构；2.第5节，明确特殊指令可以指定未列于列表1中的机构为公共机构；(22)3.第6节，界定公共拥有公司作为公共机构的一种。(23)“所掌控”由3(2)界定，明确信息包含公共机构自己掌控的和别的机构或组织代为掌控的两种。由此可见，信息可以是与公共机构运作有关的(或以机构名义存在的)、其物理存在地或方式均不论的任何信息。对信息的这种表达方法同样服务于《信息自由法》的立法目的，那就是最大限度地允许公共机构的信息公开。

       3.4 Records与信息的关系

       总体上看，records的含义与信息的主要含义高度重合，二者均与机构运作密切相关，其记载方式也都宽含各种形式，因此在大多数情况下信息可以理解成records中所含信息，或存在于records中的信息。《信息公开法》之所以用信息而不是records，最主要的原因是信息可以以非原records的形式提供给信息需求者，而不必受records通常存在于某种records形式这种情况的局限。比如说信息需求者所要求的信息存在于含敏感信息的一份record里(以含仍在讨论中的预算计划的会议记录为例)，虽然所要求的信息本身(=会议记录里关于机构新一轮战略计划的发言稿)没有豁免的情况，可以公开，但由于同时存在需要豁免的敏感信息(=仍在讨论中的预算计划)的缘故，这份record(=会议记录)作为一个整体就不能提供公开，但作为信息就可以公开，因为《信息自由法》公开的是信息而不是records，只要将“仍在讨论中的预算计划”安全地处理了即可。(24)这样就不会出现公共机构以极少量的需豁免的信息为借口而拒绝对其他大量信息的提供。再如，有些信息需求只要求records元数据一类的信息，像内部报告的作者，项目经理的名字，合同起草的时间等，并不需要一份整体的record，在这种情况下，站在信息需求者的视角，用信息显然比用records更显准确，这也是8(1)(c)让信息需求者“描述所需信息”而不是描述所需records，19(2)规定机构具体指明“信息的类别/(classes of information)”而不是records的类别的原因。

       Records与信息不能被认为是完全重合，则是因为records有一个依机构的决定而被管控起来的形成条件；满足这个条件，一份只有一个框架的草稿可以成为一份record，而不满足这个条件，一份合同的定稿也只能游离在records系统以外，随时可以不经过任何程序而被删除。相反，信息与机构是否决定对其进行管控没有任何关系，只要它参与机构运作，就都属于《信息自由法》的信息范畴，(25)如果一份信息需求同时涉及那份框架草稿record和那份合同定稿非record，那么两份都必须作为信息被提供给需求者(在不存在豁免的情况下)，机构不能以后者没有在records系统里为由而拒绝提供。由此可见，Records与信息的重合程度取决于机构如何决定其records的形成条件，形成条件越宽松，record与信息的重合度越高，换言之，如果机构的records管控政策决定任何参与机构运作的信息均属于records，则record与信息完全重合。

       另一个使records和信息在《信息自由法》环境下完全重合的情况是当records变成“历史/(historical)records”或“移交后的公共/(transferred public)records”的时候。历史records指形成后存在了20年的records，(26)而移交后的公共records则指那些已被archive机构接收的records(27)，这两种records都意味着豁免情况作为整体考虑的被去除，(28)也就是说这两种records都可以整体公开。历史records和移交后的records在概念上有本质的不同，records被移交的条件是被选择为永久保存，历史records有可能符合选择条件，有可能不符合，因为20年时间不是成为archives的必要条件。同时移交的时间也与历史records无关，因为移交可以是在records满20年存在期的时候(即records已成为历史records)，也可以是在早于这个时间的时候(还没成为历史records)。20年规定于移交的重要性在于满20年的、已被选择为永久保存的records必须移交，如果机构由于任何原因而需要延缓移交，延缓要求必须经过正式程序的审批。(29)移交时间于records公开是一个具有影响力的概念，因为即使移交早于20年，移交的records也要经过去除豁免的过程，以达到“移交即公开/(transferred as open)”的目的。

       3.5 Records管控与《信息自由法》的关系

       Records管控对《信息自由法》起着基石性的作用，如《实践规范》所言，“records的质量决定了《信息自由法》的好坏”。(30)《信息自由法》的“好”在于它以议会法的形式明确了公共机构公开信息的责任和公众自由获取公共机构信息的权利。自由在这里意味着信息需求者不必表明需求的原因，也不必是UK的公民或居民—任何人都可以在这个框架下向必须遵从这部法律的公共机构递交获取信息的要求，而公共机构必须在20个工作日内(31)提供信息并为不能公开的信息做出清楚的、能使信息需求者认同的解释。如果解释不能获得信息需求者的认同，那么依法，信息需求者可以向信息专员投诉，如果投诉的结果不能让信息需求者满意，他们可以再向法庭起诉。《信息自由法》因此和民主、透明、问责等现代社会普遍追求的公益目标紧密相连。但这一切都取决于以records为主要承载方式的信息的存在和可利用，如果应该形成的records没有形成，形成的records不能被找到，或找到的records内容不能被信任，那么这个自由获取信息的权利以及附加于这个权利之上的所有高尚目标都只能是空话一句。Records管控正是从这个角度体现出和《信息自由法》的逻辑链接。上表列出Records管控在《信息自由法》实施过程中的支撑链接点。

      

       从这个链接表也可以看出，《信息自由法》对作为一个学科和职业的Records管控起着提升其重要性和促进其发展的作用。《信息自由法》在《公共Records法》的基础上将records管控在机构里的地位和作用极大程度地清晰化和具体化了：PRA里简单的“care”和含糊的“person responsible for public records”(33)在《信息自由法》的要求下演化成了一个具有9大方面的管制体系。虽然《实践规范》本身不是《信息自由法》的内在部分，但《信息自由法》同时给予了司法部长和信息专员推广其使用和评估其实施效果的法律职责，(34)如信息专员所说，忽视records管控也许看似没有直接违反《信息自由法》，但忽视的结果却会是导致违反《信息自由法》的根由。此外，司法部长和信息专员两位都有直接向议会递交含评估结果的报告的权利，这对机构的records管控也是很大的一个促进。

       《信息自由法》对records管控的促进还来自于其对公共机构的宽泛界定和扩大records范畴的趋势。(35)对公共机构的宽泛界定意味着所有的这些机构都应有优质的records管控体制，而对records范畴的扩大意味着更多类型的机构信息将被纳入records管控，这样，一方面机构可以减少缺乏管控带来的风险(或在虽有管控却各自为政的情况下提供整合与集中的推动力)，另一方面，records管控从业人员获得了更多证明自己职业价值的机会。对records管控从业人员来说，《信息自由法》意味着新的要求和新类型的工作。他们需要熟悉这部法律，参与到实施这部法律带来的机构新成立的活动中去，并尽快掌握新类型工作必要的技能。(36)

       4 结语

       Records管控于公共机构而言有多过支撑实施《信息自由法》的功用，但《信息自由法》由于其对机构信息的强依赖因而对records管控有独到的促进作用。本文就英国一例的研究做出汇报，希望能引起records管控同行们就此类话题更广泛的关注。

       注释：

       ①Archive及其同源词如archives，archival在现存中文翻译中通常对应于“档案”和“档案的”。若以《中华人民共和国档案法》中档案的概念以及中华人民共和国国家档案局关于政府文书档案归档范围的规定来衡量，本文中的archive由于其仅与永久保存并已移交入馆的records有关因而无法与现有翻译对应。本研究数据中有多处对archive(s)的解释，在此仅举一例：TNA《3号指南Records管控政策》界定archives为：那些不再被机构的现行运行或法律要求所需要的、被选择为永久保存并已移交给archives机构的、很小一部分的records(原文：the small proportion of records selected for permanent preservation and transferred to an archives service once they were no longer needed by the organisation for current business or leg reasons。 http://www.nationalarchives.gov.uk/documents/information-management/rm-code-guide3.pdf。本文因此不采用现存翻译，而使用英文原文。

       ②英国在本研究中指the United Kingdom(UK)，即联合王国，并非England/英格兰。英格兰虽然在名义上仍是构成联合王国最主要的一部分，且时常被误用为UK的代称，但与Scotland/苏格兰、Wales/威尔士、和Northern Ireland/北爱尔兰不同的是，它在UK的正式架构中已不再单独作为一个政府或政治团体存在了。见《大不列颠百科全书》网络版，联合王国条目，http://global.britannica.com/EBchecked/topic/615557/United-Kingdom。

       ③Records在本文中以英文原文形式出现是因为，如本研究所显示(详见下文)，相关领域的中文中暂无与之相对应的概念。将management称为管控而非管理是因为，如前所示，管理一词由于相适性的原因被指定给了archive administration中的administration。之所以认为管控更适合records，而管理更适合archives是因为“控制”于records更显重要。Records Management下文也会以RM相称。

       ④TNA是2003给予在Public Records Office/(公共Records部)基础上成立的、兼收并蓄了其他三个机构的新机构的名称。见TNA，我们是谁，http://www.nationalarchives.gov.uk/about/who we-are.htm。

       ⑤以时间排序，其余三国家为加拿大，美国和澳大利亚。

       ⑥下文简称为《实践规范》，其初次颁布是在2002年，2009年版是修订后重新颁布的版本。见TNA,Records管控规范，http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/manage-information/planning/records-management-code。Lord Chancellor在已有的中文翻译中通常称为大法官，在本文中称司法部长是因为这个职位被Constitutional Reform Act 2005/《宪法修改法2005》进行了根本性的调整，原职位中绝大部分与法律系统有关的职能/judicial functions(如任命法官一类)转移给了新建立的首席法官/lord chief justice一职，Lord Chancellor则担任在2006年新建立的司法部(Ministry of Justice)的部长。作为内阁的一员，这个新的职位专注于包括执法在内的政府管理职能，以及与宪法有关的事务，原宪法事务部/Constitutional Affairs Department因此而被并入了司法部。见UK，机构组织，https://www.gov.uk/government/organisations/department-for-constitution-al-affairs；《大不列颠百科全书》网络版，司法部长条目，http://global.britannica.com/EBchecked/topic/348007/lord-chancellor；英国议会，司法部长，http://www.parliament.uk/about/mps-and-lords/principal/lord-chancellor；司法部，我们的职责，https://www.gov.uk/government/organisations/ministry-of-justice。

       ⑦检索式为1.DB=“博士论文”或“硕士论文”+题名=“文件”或“

”和“信息自由”或“信息公开”和“英国”或“联合王国”，以及2.DB=“期刊论文”+篇名=“文件”或“

”和“信息自由”或“信息公开”和“英国”或“联合王国”。

       ⑧即The American Archivist,Archives and Records,Archives and Manuscripts,Archivaria以及Records Management Journal(RMJ)。

       ⑨检索式模板=各期刊网站或Academic Search Premier(ASP)+Tide="

" AND "freedom of information" AND/OR "united kingdom" OR "great britain"(case insensitive/大小写无计)。ASP与RMJ有重合。

       ⑩Moran C.Code of Practice on the Management of Records[J].Records Management Journal,2010(1).http://dx.doi.org/10.1108/rmj.2010.28120aae.002.

       (11)Shepherd E,Ennion E.How has the implementation of the UK Freedom of Information Act 2000 affected archives and records management services[J].Records Management Journal,2007(1):32-51.

       (12)本研究只是借用置地理论研究方法的数据收集和分析技巧而不是其整套的研究框架。所用技巧参见Barney G.Glaser,Theoretical Sensitivity:Advances in the methodology of Grounded Theory(1978)以及同一作者的Basics of Grounded Theory Analysis:Emergence vs.Forcing(1992)，同一出版社The Sociology出版。

       (13)即Information Commissioner's Office/信息专员办公室。

       (14)值得一提的是“形成”的英文原文是keeping，而不是更常见的creation。其定义原文主要部分为：In the context of this Code,keeping records includes recording the authority's activities by creating documents and other types of records/通过形成documents和其他类型的records以记录机构的活动。Documents在《实践规范》中无定义，但在此处可以清楚地看出其作为records一种类型的含义。

       (15)原文用“good practice”而不是“best practice”。

       (16)TNA，《实施指南》。http://www.nationalarchives.gov.uk/information-management/manage-information/planning/records-management-code/implementation-guides/。

       (17)TNA，《1号指南 什么是Records管控》，4。

       (18)《公共Records法》，(10)，释义。

       (19)TNA，《1号指南》，1。

       (20)《实践规范》，9。

       (21)《公共Records法》，2(4)(e)。

       (22)一个例子就是和政府部门签有合同关系，协助政府部门执行某些职能的私人公司。见《信息自由法》，5(1)(b)。

       (23)必须指出的是很多本文中讨论的条款都是有限制条款的，比如说4(4)之于3(1)(a)。在限制条款与本研究无相关性的情况下，本文不予深入讨论，4(4)就只是对3(1)(a)做进一步补充而已。

       (24)这种处理在《信息自由法》实施中有专业的术语，即reduction，也有配套的技能培训和专用软件。

       (25)信息专业办公室举的例子有：打印出来的是document、计算机files、信件、正式documents、草稿、电子邮件、便条、照片、电话录音、视频等。见信息专员办公室，《信息自由法指南》。

       (26)《信息自由法》，62(1)。请注意目前UK法律网站上的该条款依然写着“30年”(http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/section/62)，这是因为由Constitutional Reform and Governance Act 2010/《宪法改革与治理法2010》第46节对FOIA62(1)的修改(即将30年改为20年)还没有在该网站上进行修订(Changes to legislation:There are outstanding changes not yet made by the legislation.gov.uk editorial team to Freedom of Information Act 2000)。同样的情况也适用于移交的年限修订，《宪法改革与治理法2010》第45节将PRA 3(4)的30年修订为了20年。TNA已于2013年开始执行新的20年规定，见TNA，20-year rule/20年规则。http://www.nationalarchives.gov.uk/about/20-year-rule.htm)。

       (27)《信息自由法》，15(4)。Archive机构可以是TNA或其他任何一家司法部长认为合适的机构。

       (28)《信息自由法》，s 63及s 64。再一次指出，由于这些条款都有相伴的限制性条款，因此在对其主条款做总结性提炼的时候只能尽量争取做到用词准确，这里用“作为整体考虑”这样的表达就意味着有例外。在有争议的时候，每一个例外条款，包括标点符号都应纳入诠释的范畴。

       (29)值得一提的是，延缓移交这个概念在《公共Records法》的环境里是用retention一词来代表的(《实践规范》，26)。Retention在通常的records管控体系里表示的是存在期的概念。同样值得一提的是historical一词，这个词在美国NARA(National Archives and Records Administration)的环境里通常指永久保存的records。见NARA,What is the National Archives? http://www.archives.gov/about/(原文：Of all documents and materials created in the course of business conducted by the United States Federal government,only 1％-3％ are so important for legal or historical reasons that they are kept by US forever)。

       (30)《实践规范》，4。

       (31)《公共Records法》，s 10，有限制条款。

       (32)指针对处理以前信息需求的records的需求。见信息专员办公室，《信息自由法指南》，6。

       (33)《公共Records法》，1(1)和3(1)。

       (34)《信息自由法》，47(1)，47(3)和47(5)。

       (35)《实践规范》指出除传统的纸质records外，数字records管理系统里的、业务和事物信息系统(如事件管理信息、财务管理系统和地理信息系统)里的以及网站上的信息都可以是records，9。另一个例子是多次版本的草稿均可以被“冻结”而成为records，13。

       (36)比如如何去除已决定公开的records隐藏的技术元数据以及为records元数据设计公开或豁免情况的标识等。

标签：tna论文;  信息公开论文;