摘要：广州村庄规划大力推行了“村民参与”，推动规划工作中的民主进程，从程序到内容都做了大量的工作。通过对广州村庄规划村民参与过程描述与分析，对推行过程中存在的问题进行了探索与思考。
关键词：村庄规划 村民参与 自上而下
Abstract：Guangzhou village planning implement the "villagers' participation".Have done a lot of work from the program to the content，to promote the democratic process in the planning work.By participating in the process of description and analysisof Guangzhou villagers Village Planning，the exploration and Thinking on the problems in the course of implementing.
Key word：Village planning The villagers to participate in From top to bottom
1 引言
公众参与在我国的城乡规划建设中越来越受到社会的重视，各地规划工作者对公众参与规划进行了积极的探索和尝试。孙施文等对都江堰灾后重建公众参与过程进行了分析总结。①刘宛对城市设计中的公众参与进行了探讨。②徐一大等对城市社区规划中公众参与的作用机制进行了研究。㈢广州市一直以不断创新探索的精神走在城乡规划编制与管理的前沿。近年来，其在村庄规划方面，从“整治规划”到“美丽乡村规划”到“村庄规划”，不断地进行实践、反思、调整，在规划的编制及管理方面取得了显著成效。其中，村民参与也是村庄规划实践的一个重要组成部分。以往村庄规划局限于管理部门和设计人员之间，村民参与很少，规划脱离农村发展实际，规划方案缺乏特色，也没有体现村民的意愿，并最终影响了规划的实施效果。规划工作者通过不懈地努力，吸取以往村庄规划的经验教训，希望通过扩大村民的参与，做出更“接地气”、更具实用性的村庄规划。本文以广州市从村庄规划为例，探索在村庄规划中村民参与的方法与问题。
2 广州村庄规划编制过程中村民参与实践
2.1村庄规划编制程序中对村民参与的要求
我国2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》明确乡、镇规划编制完成报送审批前，应当经村民委员会或村民代表讨论同意④。这为村民参与规划活动提供了法律支撑。为探索更符合农村实际发展的规划理念，创新和改进村庄规划方法，让更多的村民参与到村庄规划中来，2012年，广州市规划局编制了《广州市村庄规划“村民参与”指引手册》，《手册》明晰“村民参与”的内涵概念，明确在规划编制过程中村民参与的环节和程序，管理部门、设计单位、村民根据该手册要求进行参与，根据该《手册》的程序设计流程，获取相应的“村民参与”信息。
《手册》把村民参与流程分5大阶段：准备阶段、信息收集阶段、方案编制阶段、公示审批阶段和规划调整阶段。
（1）准备阶段：从村民对村庄规划的了解和认知来看，当前村民还远远没有达到主动参与村庄规划的意识和能力。因此，规划开始之初需要进行适当的引导和培训，通过培训提高村民参与的意识和能力，让村民了解参与的方式和渠道，并通过广泛的动员，调动村民参与的积极性。（2）信息搜集阶段：通过问卷调查、入户访谈和实地踏勘，全面了解村庄情况，忠实记录村民的需求和意愿，为规划方案的编制提供依据。（3）方案编制阶段：以前一阶段收集的信息为规划基础，针对实际问题开展规划编制，在规划编制过程中，充分尊重村民意愿，确立村民在生产、土地使用和农房建设上的主体地位，解决村民的生产生活上的问题和利益诉求，该阶段需建立“工作坊”，多次与村民沟通，不断调整方案，增强村庄规划的落地性。（4）公示审批阶段：根据基层民主自治的原则，方案确定后由村民代表大会审议通过并进行公示，实现村民的民主权利，使规划方案得到合法的效力。（5）调整阶段：村庄规划的落实是一个长期的、变化的过程，新情况、新问题会在落实的过程中不断出现，因此，要建立一个能够长期根据村民意见反馈不断进行方案调整的有效机制，使村民的意见能够及时得到有效的反映，形成村民与设计部门之间的持续良性互动，促进规划方案的科学落实⑤
在五个流程推进中，针对每个环节，都要求有文字、图像记录，入户访谈要有入户访谈记录表、村民大会要有记录表、村民代表同意确认表，各个会议都要有加盖公章的会议纪要存档。
2.2 村庄规划编制过程中公众参与的具体操作
根据《手册》制定的程序，广州村庄规划全面铺开村庄规划工作，开展伊始，组织了动员大会和培训，首先对参与村庄规划的政府部门、设计人员、村镇干部进行培训，再由村干部对村民进行培训。信息收集阶段，要求编制单位要认真走访、充分调查、深入了解村庄，每个村驻村调研不少于3天，并要提交加盖村委公章的驻村证明，方案编制阶段，从初步方案形成，跟村里交流，建立规划“工作坊”机制，对方案不断修改完善，每次规划工作坊要有文字、图像记录，整理后作为附件附于文本后面。其中还穿插了协调土规用地指标，调整用地工作，在总体用地指标不超过土规要求的原则下，进行土地调整，调整的地块都要逐一跟村民核对，得到村民的完全认可才通过。方案出来后还要去村里宣讲，村民表决，在规划成果审批前后都要进行现场公示和意见回复。整个村庄编制过程，跟村民不停地交流互动。
在工作推进过程中，广州市规划局根据工作步骤定期要求各区县村规办及设计部门提交进度时间表，按时统计村庄规划村民参与工作数据。根据各区县存在问题及时反馈与协调。并最终完成整个工作流程。
3 村庄规划公众参与具体实践中存在的问题
广州市村庄规划编制在政府的推动下，各方力量的努力下，进行了一次完整的公众参与实践，取得了一定的成绩和积累了一些经验。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在实践过程中，发现仍存在一些问题：
3.1 基本上还是自上而下的推行模式
本轮村庄规划基本上还是自上而下推行规划，无论是设计经费还是整个过程的组织，都是政府部门主导掌控，在村庄规划的进程也是统一推进，这固然可以在一定时间内集中力量进行村庄规划，提高推进的效率，但同时也难免会出现为赶时间而是一些村民参与环节成为“走过场”。
3.2 村民参与积极性不高
在规划过程中，村民的参与性并不高，许多时候都是勉强参加，或者派个老人“充数”，甚至有的村民要求给钱才去。广州前两轮村庄规划都未能较好落地实施，也导致了村民对本轮规划的不信任。根据相关调查，村民没有参与村级公共事务的原因，是村民感觉参与时没有被重视，或者村民觉得参与工作流于形式或者觉得对参与的事务缺乏了解，参加了也意义不大。⑥
让村民参与到村庄规划中来，还需要一个很长的引导过程，这不但需要更多地想村民宣讲规划的内容，还需要建立一个制度化的参与渠道，通过不断的调试，最终做出符合本村村民意愿的规划。另一方面，村民在对规划相关政策不了解、规划意识不强的情况下、在涉及到个人利益时，会提出一些不合理的诉求，成为规划难以实施的门槛。
3.3 参与人员经验不足，相关政策不成熟
在村庄规划推行公众参与过程中，无论是政府部门人员还是设计人员，以及村民，大家都是显得非常生疏，如何组织村民参与、如何协调不同主体的矛盾、如何在现有政策范围内满足村民需求、村民如何有效地表达意愿等问题在本轮规划实践中不断地产生和磨合。在政策方面，一直以来，在各个规划政策、规范中，“村民参与”尚未有明确的内涵，也没有清晰的工作机制，《广州市村庄规划“村民参与”指引手册》是这方面为数不多的技术规定。为村庄规划“村民参与”提供了指导和建议，但具体工作中，情况复杂多样，相关人员许多时候仍需面临不知如何解决的状况，其中提供的参与方式、参与流程仍相对较单一，仍需拓展其内涵与外延。
4 村庄规划公众参与探索与思考
4.1 上下结合，倡导民间组织的介入及社会团体自发参与
现状规划过程中，村民参与仍以“自上而下”、政府主导为主，民间组织、社会团体自发参与行为还较少，在规划设计的整体运作过程中，除了依靠政府的有效组织外，还需要更多的民间组织、社会力量的共同参与。村委会是我国农村最主要的群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。⑦在规划运作过程中，村民参与村庄规划主要依靠村委会组织、协调。除了村委会外，还有一些协会，例如农业协会、乡村旅游协会等，许多企业如旅游公司、农产品公司也会为村庄的发展带来良好的建议。多方力量的介入，促成“自下而上”与“自上而下”相结合的参与机制。
4.2 加强对村民规划知识的专业培训和业务指导
村民对规划的不了解、不理解是导致村民不愿主动参与到规划中的主要原因。，加强对村民规划知识的培训，让村民了解村庄规划包括哪些内容，要达到什么目标，有哪些法规是必须遵守的等，切实提高村民参与村庄规划的技能和水平。为此，可以通过各种培训、宣传，让村民了解规划、理解规划、支持规划并主动积极地参与到规划中来。政府管理部门应该加强对村民参与村庄规划的宣传，使村民真正关心规划。需要不断加强村民规划的素质教育，积极引导村民参与，提高参与活动质量。规划设计人员可以组织各种座谈会、展览会，编制各种小册子方便村民了解。通过不断提高和完善村民参与村庄规划的意识，提高村民参与村庄规划的技能和水平，使村民真正地加入到规划中来，成为村庄规划编制和落实的主力军。
4.3 逐步深化村民参与活动的形式和内涵
目前，村民参与的方式主要有问卷调查、入户访谈、工作坊、村民大会等几种方式，参与的深度也有限，还远远达不到协作参与、授权决策的程度。要使得村民参与真正发挥应有的作用，需要更多更灵活的方法促进村民参与，国外推行民主进程时间较长，积累了丰富的经验，关于公众参与的技术手段也非常丰富，如：在美国大约有超过75种公众参与的技术手段用于协助城市规划决策②，一些方法值得我们借鉴。委托中立的组织机构组织村民参与也是一项有效的方法，在本轮村庄规划中，村民参与的组织主要有政府规划部门和规划技术人员，作为政府的行政机构必然以完成上级政府任务为目标，后者虽然从专业的角度力求公正，但从自身效益出发，在表达上会有所偏颇。而且，无论是政府部门工作人员还是规划技术人员，组织村民参与活动明显经验不足，大都属于“现学现卖”，因此，参与结果也差强人意。委托专职从事调查研究的组织机构，既可以获得有效的信息，又可以减少政府部门和技术人员的压力。
本轮村庄规划，积极推进规划成果的数据入库，随着信息平台的建设，村民参与的途径也会更加广阔。
5 结语
村庄规划的村民参与是我国民主发展的一种具体体现，当前，我国从各个层次、各个领域扩大公民公共事务的有序参与，广泛地动员和组织人民依法管理国家和社会事务、管理经济、文化事业；在具体工作中，通过自上而下与自下而上双向结合，努力创新，不断丰富民主的实现形式。广东省村庄规划编制在政府的推动下，一向走在全国改革创新的最前沿，通过大胆的实践，取得了一定的成绩，积累了一些经验，这些经验的收集和整理，可为更广泛的规划建设领域中的公众参与与活动开展提供借鉴，推动我国规划体系完善，更好地服务于城乡建设，形成共同决策、民主发展的良好局面。
参考文献：
[1]孙施文，邹涛.公众参与规划，推进灾后重建_基于都江堰灾后城市住房的重建过程[J].城市规划学刊，2010，（3）：75-80.
[2]刘宛.公众参与城市设计[J].建筑学报，2004，（5）10-13.
[3]徐一大，吴明伟.城市社区规划中公众参与的作用机制及其它[A].中国大陆、香港、澳门、台湾两岸四地城市发展论坛论文集，2002.
[4]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城乡规划法[Z].2007.
[5]广州市规划局.广州市村庄规划“村民参与”指引手册[Z].2013.
[6]李志军.村民参与村级公共事务决策的实证分析[J].南方农村，2012（10）：66-71.
[7]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国村民委员会组织法[Z].2010.
作者简介：张君芳，女，1972.8，山东，人文地理学硕士，主要从事工作包括土地管理、城乡规划、旅游、园林设计，高级园林工程师，国家注册规划师、从化土地储备开发中心总工程师。
论文作者:张君芳
论文发表刊物:《基层建设》2017年第32期
论文发表时间:2018/2/26
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