中国电子政府建设的若干问题探讨，本文主要内容关键词为：中国电子论文,若干问题论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、序言
电子政府国外也称电子化政府或电子网络政府，它是一个实在与虚拟（数字化）相结合的跨平台政府。[1]是指“政府利用现代信息和通讯技术，有效的实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合”。[2]具体来说，电子政府把曾经只能在真实空间里行使的政府职能通过数字化的方式延伸出去，使原来需要大量的人力来处理的行政事务，可以在数字化设备和虚拟空间中轻松、甚至自动的进行，从而使政府、社会与民众的交流、互动都变得十分容易，政府系统的反应、决策、沟通能力也会大大的提高，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。
电子政府的概念于1993年由美国克林顿政府首次正式提出。在加拿大、美国、英国、新加坡等发达国家和地区，电子政府建设取得了迅猛的发展。从1999年开始，联合国经社理事会连续两年都把通过信息化改造发展中国家的政府组织，重组公共管理，最终实现信息资源的共享作为其重点，并在世界各国积极倡导的“信息高速公路”建设的五个领域中将政府信息化、建设电子政府排在第一位。
二、我国电子化政府的发展现状
（一）我国电子化政府的发展取得的成绩
我国的政务信息化建设自20世纪80年代从办公自动化起步，有学者认为我国的电子政府建设开始全面起步的标志是1999年发起的“政府上网工程”。[3]我国的政务信息化、电子政府建设主要围绕网络建设、应用建设和信息资源建设三个方面展开，目前已取得重大进展，主要表现在以下方面：
1、1993年起开始实施的财政金融管理领域的金桥、金卡、金关和金税等一系列以“金”字头为代表的多项工程取得了突破性进展，在社会事务管理领域推行的金社（社会保障）、金农（农业）、金盾（公安）、金质（市场和质量监督）工程也已开始启动。
2、始于1999年的政府上网工程初具规模。根据中国互联网络信息中心的统计，截至2001年12月31日，在.Cn下注册的域名中，.GoV类域名已占到4.6％，达到5864个。[4]目前，全国绝大多数乡级以上政府均设有站点，并通过网络向社会发布信息。一些地区、部门在政府信息化、电子政府建设方面成效显著，并已开展在线服务，如深圳已率先在全国建成了深圳信息网，构筑起了全市政府部门统一的公共通讯网络平台，能提供包括公共交换、虚拟专网、电子公务、市领导办公、应急指挥、多点电视会议、接入和信息发布、数字视频广播等在内的多种服务。[5]
3、“三网一库”建设初见成效。国务院办公厅2000年和2001年分别下发两个文件，明确要用三至五年时间建立以“三网一库”为基本构架的我国政府系统政务信息化的枢纽框架。三网，即政府机关内部的办公业务网（政府内网）；国务院办公厅与各地区、各部门联接的办公业务资源网（全国政府专网）；以互联网为依托的公众信息网（政府外网）。一库，即政府系统共建共享的电子信息资源数据库。目前，“三网”建设已初具成效，政府内网在各省（区、市）政府、国务院各部门办公厅（室）及各省（区、市）政府所属的委办公厅局普遍建成，可提供包括公文、信息、值班、文档、督察、刊物采编发布、领导决策辅助、地理信息系统、多媒体应用等诸多业务领域的服务。全国政府专网以国办为枢纽，已经联接各省（区、市）、国务院各部门及副省级城市的政府办公厅，可提供公文、信息、电子邮件等远程传输。北京、上海、天津、山东、江苏、广东、海南等省市还通过信息港和数字化城市工程实现了本地三级政府专网互联共建共享的信息资源数据库。[6]
（二）我国电子化政府发展中存在的问题
虽然我国的政府信息化与电子政府建设取得了一定的成绩，但是仍存在着诸多的问题，主要表现在以下方面：
1、从客观方面来看，我国目前仍存在着制约电子政府发展的环境因素。我国的政务信息化、电子政府建设的起点较低，目前仍主要处于办公自动化阶段。[7]同样，由于信息化的社会基础较弱，不可能像美国那样采取自下而上的形式依靠民间的推动，而只能采取自上而下的形式，依靠中央政府来推动电子政府的建设。但是电子政府建设并非只是简单的引入和应用现代信息技术的问题，而是涉及到社会和政府的多方面的改革。
（1）从社会角度看，由于受社会经济和教育发展水平的限制，我国目前的网络普及率和网络用户占总人口的比例仍然较低，对于许多家庭来说电脑仍然是一种奢侈品，尤其是在人口众多的农村和广大的西部地区，这种状况更加明显。
从电子政府实施的主体来说，由于受人口整体素质的影响，政府机关公务员的信息知识和运用信息工具的水平较低。尽管近年来，我国在加强公务员知识培训，提高管理能力及计算机知识方面进行了一系列卓有成效的工作，同时，经过1998年的机构改革，公务员队伍的学历水平也有了显著提高，但整体上仍然不能适应政府信息化、电子政府发展的要求，即使是一些学历较高的公务员计算机操作方面仍较欠缺。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查显示，大体有20％的公务员对计算机操作仍几乎处于空白状态。[8]这种主体能力的不足，势必影响到政府内网、政府专网的使用质量和政府外网的信息加工质量，从而制约政务信息化和电子政府的发展。
从电子政府建设的受体来说，由于网络的普及率低，加上人口素质较低造成网络的使用率低下，使得政府外网提供的许多服务无法得到合理的利用，又由于政府在建设电子网络时初期投入较高，使得网络建设对于落后地区政府而言成为一笔沉重的负担，加上越是落后地区网络的利用率越低下，这种建设至少在建设初期是一种巨大的浪费。再考虑到许多地方政府间的相互攀比，造成的购置硬件设备过程中缺乏合理的经济分析，忽视地区经济发展水平，贪大求全的问题，其浪费更加严重。[9]因此，由于社会基础薄弱，与一些采取自上而下的方式来推行电子政府建设的发达国家和地区如加拿大、新加坡相比，我国的电子政府建设势必是一项长期复杂的任务。
（2）从政府的角度来看，仍存在着制约电子政府发展的诸多体制内因素。电子政府要达到的是一个政治目标，而不是一个技术目标，许多国家的实践证明，电子政府实现中最大的问题不是技术问题，而是政治问题。政府信息化，改变了信息传递的方式，使得信息的传递更加开放，由垂直的历时性传递转变为水平共时性传递，信息的共享程度大大提高，同时这种新的信息传递方式，使得政府各部门之间、各环节的信息传递和交流能够直接进行，不同层次、不同职能的政府部门在网络中具有无障碍的信息即时沟通能力，形成新的信息共享机制，从而改变政府部门之间的关系。信息的全方位扩散，突破了传统政务运行的相对封闭性，弱化了政府的信息特权。[10]这种信息传递方式的改变势必带来政府管理模式的改变、组织结构的扁平化、公共权力的重新配置等一系列变革，以适应政务信息化和电子政府的发展要求，而并非将现有的政府管理、运作框架简单地搬到网络上。因此电子政府的建设，势必对部分政府部门和公务员的既得利益造成冲击，影响到因信息垄断而形成的特权，必然会引起其对电子政府建设的抵制，或是不合作或是热情不高。在这种自上而下的电子化政府建设中，这部分部门和人员往往会成为改革的阻力。这在客观上也必然使得电子政府的建设流于形式，一味强调硬件建设而掩饰深层次的体制问题。在这种情况下，电子政府的功能不但得不到完全的发挥，反而会因为将一个职能错位、权力集中、机构庞大、行为失当的政府搬到网上造成行政成本的上升。[11]
2、缺乏相应的法律保障
在西方国家，情报公开制度的建设已有几十年的历史。美国分别于1966年制定《情报自由法》，1976年制定《阳光下的政府法》来规范政府的情报公开行为，同时又适应电子政府发展的要求，于1996年制定《电子情报自由法》，来对电子情报的检索、公开、期限等问题进行具体规定。澳大利亚和加拿大政府也分别于1982年和1983年制定《情报自由法》。作为后起的工业化国家，韩国也于1996年制定了《公共机关情报公开法》。英国和日本也分别于1999年通过相关法律。到目前，世界上已有40多个国家制定了政府信息公开法，另外还有几十个国家的政府信息公开法正在制定中。[12]
而我国到目前为止仍缺少一部情报公开法来规范政府机关的情报公开行为。政府信息化、电子政府的建设，实际上是对政府机关苛以义务、规范其权利，这将导致政府机关对信息的垄断力的降低，缺乏明确的法律规定直接造成了政府外网上政府信息质和量的低下。据统计，在我国，80％的社会信息资源掌握在政府部门中，[13]而只有20％的政府信息是公开的。[14]在我国还存在着这样的现象，公民的人事档案公民本人无权主调阅，许多涉及公共利益的规范性文件被政府部门作为内部规定对待，而所谓的“内部信息”，其中有许多是可以而且应该向社会公开的。[15]在电子政府建设中，不少部门满足于网上亮相，有用的内容不多，缺乏动态的和经过加工的信息，信息更新不及时，空站、死站的情况并不少见。[16]法律规范的缺失使得电子政府作为政府监督的有力工具，其作用根本没有得到正常的发挥，这反过来又造成公众对电子政府的漠视与不信任，势必会影响到电子政府的长期发展。
3、电子政府建设中各自为政，缺乏统一的技术标准的情况仍很突出。
我国政府信息化和电子政府的发展起步较晚，按正常来说应该具有后发优势，可以借鉴发达国家的经验，避免像美国那样，由于靠民间推动，电子政府建设中存在着缺乏规范性和统一性的技术问题，而造成的重复建设导致资源的浪费。但是目前我国的电子政府建设中各部门间各自为政，缺乏技术标准的问题仍然存在。这种状况使得尽管专项工程的建设取得了显著成效，但部门之间的信息传递仍然没有摆脱官僚体制下条块分割的现象，信息传递不顺畅的问题仍然很严重，不同层次、不同职能的政府部门无法通过网络真正地实现信息的共享。长此以往，势必影响到我国的电子政府建设，同时又造成资源的巨大浪费。
三、对策分析
（一）解决好体制上的问题
“所谓体制条件，是指在推行电子政府的过程中，切不可将现有的政府管理运作的框架简单地搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，将电子手段加入其中，而要按照电子政府建设的要求。对现行的政府管理职能、组织及行政流程进行必要的调整和改革”。[17]解决好体制上的问题主要应处理好以下问题：
1、积极转变政府职能。
政府工作的最根本职能主要有两项，其一是推行政令，其二是为社会公众服务。在西方，公共管理改革经过长期的实践探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理轻服务，“以政府为中心”，到开始注重公共服务“以满足公众需求为中心”的转变。[18]中国的政府管理改革离不开国际公共行政发展的宏观背景和时代的特殊性，但是受传统的计划经济体制的影响，我们一直没有能够科学的界定政府与市场、政府与社会的关系，管理职能缺位、越位和错位的问题依然存在。通过积极转变政府职能，由行政管制的职能逐步转向公共服务的职能，使政府施政需要符合公众的意志和愿望，从根本上改变政府和公众的地位和关系，使政府行为更加公众取向化和以“顾客”为中心，建设一个顾客导向型的政府，而不是将一个职能错位搬到网上，这既是电子政府发展的目标，同时也是电子政府发展的一个前提。
2、进行政府组织的结构调整
电子政府的发展需要一个扁平柔性化的有机组织与之相适应，组织内部，既要有合理的分工与职责权限，同时又要求实现组织内部的协同合作，改变传统政府部门与部门之间不连贯的独立工作机制。目前，我国的政府组织结构仍然保持着古典的官僚制度，层级与条块分割明显。因此，必须要进行政府组织结构的有效调整，压缩古典官僚制度的金字塔型结构，削减中间层次，打破部门之间的条块分割，以功能和项目为导向组建“既有为完成经常性任务比较稳定的组织单元，又有为完成创新性任务和临时性工作且有较大动态性的组织单元”，形成一种弹性的、灵活的、适应性强的、跨功能的、效率高的“无缝隙政府”，[19]以适应电子政府发展的需要。
3、实行行政流程的再造
政务流程包括基础作业流程、常规行政流程和危机管理流程三个方面。政务流程的再造，要求对计划经济时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧的改造，组建相关部门来对信息进行综合的管理与运用，建立统一的政府部门工作规范，实现信息的共享与互动传递，使政府管理和服务更加符合电子政府发展的客观要求。
（二）建立以“电子政府”为导向的人力资源管理模式。
针对公务员队伍在电子政府建设中整体能力不足，热情不高的问题，政府在推动“电子政府”建设的过程中，必须建立相关的机制来刺激强化公务员队伍对电子政府发展的动力，提高公务员队伍的整体素质。这要求做好公务员队伍的挑选与培训工作。
一方面，在公务员的选拔与任用中，加强对公务员计算机知识以及公共管理和国外电子政府发展相关内容的认识等方面的要求，同时对现有的公务员队伍进行培训，提高其相关方面的理论修养，从而提高公务员队伍的整体素质。另一方面，将计算机能力与公共管理有关要求的执行情况纳入到公务员考核体系中，建立相应的考核标准，从而建立具有适应电子政府发展要求的有能力又有积极性的公务员队伍。
（三）加强行政公开制度建设，为电子政府的发展提供法律保障
缺乏相关的法律约束来规范政府的信息公开行为，是影响我国目前政府信息化、电子政府发展的主要制约因素之一。目前，应该加快行政公开制度的研究，尽快制定一部真正适应我国行政公开制度和电子政府发展要求的政府信息公开法，并对以下方面进行规范：
1、政府信息公开和豁免公开的范围
世界各国的信息公开的有关法律中均对政府信息公开和豁免公开的范围进行了规定，各国《信息公开法》均以排除条款对豁免公开的政府信息予以列举规定。如美国《信息公开法》第五款明确规定了九项豁免条款，分别为：（1）国防和外交政策的某些文件；（2）机关内部人员的规则和习惯；（3）其他法律规定不得公开的信息；（4）贸易秘密和商业金融信息；（5）机关内部和机关之间的备忘录；（6）公开后会明显地不正当侵犯公民隐私权的人事、医疗档案或类似的个人信息；（7）执行法律的某些记录和信息；（8）金融管理部门为控制金融机构而使用的信息；（9）关于油井的地质的和地球物理的信息，[20]并且对九条豁免条款的执行标准进行了明确的规定，使得九条豁免条款的成立受到相关制度的规范。
2、规定政府信息公开的方式和程序
政府信息公开方式主要有主动公开与被动公开两种。主动公开又分为登记公布和行政机关依职权主动公开。政府的被动公开是指政府依申请人的申请而进行公开。政府信息公开的程序主要指政府依申请公开的程序。
3、规定政府信息公开制度的法律责任
在政府信息公开的立法中，缺少关于行政机构违法的责任追究规定，由于法律对于违法拒绝提供文件的官员没有处罚规定，不足以激发官员守法的责任心。[21]由于我国《保密法》和《公务员暂行条例》中有关于公务员负有保密义务的规定，而缺乏信息公开的相应法律规定，会使得公务员害怕承担错误的信息公开造成的后果而拒绝公开，会严重影响到信息公开的实现。因此，在信息公开的立法中，在确立信息公开的标准的同时，要作好有关信息公开责任的规定。
4、规定信息公开的救济制度
即使存在有关信息公开的法律规定，但公民的权利仍然有可能受到侵犯。因此，还必须建立完善的救济制度，使公众在获得政府信息公开的权利受到侵犯时，能够通过诉讼来获得救济，只有这样才能保障信息公开的法律得以真正实现。