简论我国价格决策听证制度，本文主要内容关键词为：制度论文,论我国论文,价格论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《价格法》在我国首次以价格法典形式确立了价格决策听证制度。与《行政处罚法》和《价格行政处罚程序规定》下的行政处罚听证不同的是，该制度开始越出具体行政行为适用范围而进入抽象行政行为领域，把依法治国和行政民主建设进程推到了一个新高度。围绕着电信、供电、供水等热点问题，中央和地方都组织举行了一些价格听证会。由于《价格法》对价格决策听证制度只做了原则性规定，它在各地的运作存在诸多差异，“总的看来，效果都不理想并反映出不少问题”。本文拟对该制度做以简介，并就若干问题进行粗浅探讨。
一、价格决策听证的涵义
我国法理界对听证涵义的界定方式大致有三种：一是，听证是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由其告知相对人决定理由和听证权利，听取相对人意见和接纳其提供证据的程序所构成的一种法律制度；二是，听证是行政机关为制定和实施行政决定，公开举行由利害关系人参加的听证会，广泛听取各方面意见的活动；三是，听证是行政做出决定之前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程度。
《行政处罚法》从程序（活动）角度对行政听证做了规定；《立法法》从其内容、形式方面对行政立法做了规定；《价格法》出现了明确的“听证会制度”字眼，2001年8月1日生效的《政府价格决策听证暂行办法》（以下简称《暂行办法》）更以部门规章的形式构建了价格决策听证制度轮廓。从行政程序法法理角度和现有法律、法规规定来看，将听证仅仅视为一种程序（活动）是不够的，听证首先是指行政程序法下的一项制度，它包括听证主体及其权利义务、听证范围、具体听证程序和法律救济等内容；其次是作为一种行政活动程序和行政相对人的行政权利而在不同意义上存在。依据《暂行办法》第2条规定，政府价格决策听证是指制定（调整）实行政府指导价或政府定价的重要商品和服务价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面对制定价格的必要性、可行性进行论证。”对政府定价程序进行规范和完善，其目的之一即是“保护广大群众的切身利益”，《暂行办法》从保护行政相对人权益的角度对听证概念做了界定。但就其对“总则”、“听证的组织”、“听证程序”和“法律责任”等章的规定来看，它实际上已初步构建了较为完整的价格决策听证制度。在现有价格法律体系下，在不同场合下，价格决策听证应有以下三种不同的涵义：其一，它是规范价格行政管理活动的一项重要法律制度；其二，它是价格主管部门制定（调整）政府指导价、政府定价，进行抽象行政行为的活动程序；其三，它是行政管理相对方当事人的一项重要权利。
二、价格决策听证的性质
依据不同的标准可对听证进行分类。依程序的严松繁简和公众参与的方式、程度为标准，有正式听证和非正式听证之分。这是最基本，也是较重要的一种分类方法。此外，以听证举行的时间在做出决定的前后为标准，听证分为事前、事后和结合听证（即做出行政决定前举行非正式听证，当事人不服时举行正式听证；或当事人不服行政决定时，先举行非正式听证，当事人不服，再举行正式听证）；依当事人陈述意见的方式为标准，可分为书面听证和口头听证。
听证的本质在于“听取对方的意见”，最广泛意义上的听证包括立法听证、司法听证和行政听证。价格决策听证是价格主管部门政府定价时所适用的程序，属于行政听证。
依据法理通说，行政听证有广义和狭义之分。广义的听证泛指行政机关听取当事人意见的程序，分为正式听证和非正式听证，后者包括非正式的座谈会、论证会、提出意见等20多种听证形式。狭义的听证特指行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，类似于广义意义上的正式听证。
正式听证亦称“审判型听证”或“准司法型听证”，是指举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证，行政机关基于听证记录而做出行政决定的程序。非正式听证亦称“陈述的听证”或“辩明型听证”，是指只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，而行政机关对其仅作参考，无须基于记录而做出行政决定的程序。二者差别主要表现在以下几个方面：
1、行政相对人参与方式不同。前者是口头辩论，言词审理；后者可以口头，也可书面。2、公众对行政决定影响程度不同。前者，利害关系人的意见直接影响决定的做出；后者，行政机关做决定时不受利害关系人的意见的限制。3、适用范围不同。前者程序繁杂，一般适用于对公众或个人重大权益产生影响的事项；后者则相反。4、法律效果不同。前者，程序的欠缺或不当将导致整个行政行为的无效，当事人可对此提起行政诉讼；后者，当事人不能就其请求司法救济。
价格法确立了价格决策听证制度后，法理界对该制度下听证会的性质认识不一，有学者认为，“价格法中的听证会是一种类似日本、韩国等国公听会的非正式的听证程序”；而部分学者则认为，“价格听证是正式听证的一种”。笔者认为，造成上述分歧的原因有两个：一是，由于“正式听证程序繁杂，费时费力，”部分国家（如美国）为追求行政效率与公正的平衡，使得“正式听证与非正式听证的差别在逐步缩小”，二者已没有严格的界限区别；二是，前述关于正式和非正式听证的区分主要针对具体行政行为，对于一般公众而言，价格决策听证会适用对象为属于抽象行政行为的政府定价行为。
对于抽象行政行为下的听证程序，上述法理应有所修正。这是由将听证程序纳入抽象行政行为过程的立法原因所决定的。抽象行政行为是行政机关依职权针对非特定主体制定的、具有普遍约束力且可反复适用的规范性文件，与针对特定对象的具体行政行为相比，其涉及范围更广，影响更大，未必能如实反映民意，所以，自上个世纪40年代以来各国多通过立法或判例规定以听证会的形式对抽象行政行为实施监督。从世界部分国家现有规定和发展趋势来看（美国《联邦程序法》第556、557条规定制定规章适用听证会程序；日本《公害补偿法》第60条第2款规定行政机关制定命令须经听证程序；我国《价格法》和《立法法》分别规定制定一般规范性文件和行政立法应适用听证程序），听证程序适用于抽象行政行为不仅是可能的，也是必要的。在紧急情况或国家秘密事项之外，行政机关应将拟做出的行政决策或规范性文件公之于众，允许利害关系人对其予以评价，行政机关充分考虑各种意见后，最终做出行政决定。
在抽象行政行为作为适用对象时，正式听证具有明显的司法化倾向，要求行政机关将行政决定的主要内容公告后，接受当事人通过口头提供的证据，双方当事人可就其某一方面的问题进行互相辩论，听证记录是做出行政决定的唯一依据。如果行政机关在做出正式决定前将其主要内容予以公布，供公众了解评论，并经过听证会以书面或口头提供意见，或通过非正式的磋商、会谈、座谈等方式表达意见，行政机关考虑上述意见后做出正式决定，程序上的严重缺陷会导致决定的无效，此种程序为非正式程序。就现有规定和相关解释行政来看，基于以下分析，价格决策听证制度下的听证会兼具二者特征，事实上属于混合听证性质：
1、价格决策听证具有部分正式听证特征：A听证会代表的意见有着举足轻重的地位。依据相关行政解释，为“避免听证会走过场，价格主管部门要将听证会上的意见记录在案，在一般情况下，政府必须依据听证会笔录做出价格决策”；《暂行办法》第9条和24条明确规定，“听证会代表可以向申请人提出质询”，价格决策部门定价时“应当充分考虑听证会提出的意见”，“听证会代表多数不同意定价方案或者对定价方案有较大分歧、难以确定时，价格决策表明应当协调申请人调整方案，或由价格主管部门再次组织听证会。”B适用于对公众重大利益产生影响的事项。《价格法》第23条规定关系群众切身利益的三类商品和服务价必须实行价格决策听证；《暂行办法》第3条第2款进一步规定，列入听证目录的上述三类商品和服务价格的制定“应当实行听证”，听证目录以外的“关系群众切身利益的其他商品和服务价格，政府价格主管部门认为有必要的，也可实行听证。”
2、价格决策听证也具有部分非正式听证特征：A《办法》第2条规定，听证的“主要形式”是听证会，则价格决策听证形式不仅仅限于听证会，还可以是在特定或非特定范围内的非正式的座谈会、论证会、讨论会等。B听证会代表可以口头或书面形式发表意见。《暂行办法》第22条第5项和第8项规定显示，代表主要是以口头陈述意见，但不限于口头形式。C欠缺法定听证程序导致决定无效。《办法》第25和26条规定，制定听证适用范围内价格“未举行听证会”或“违反规定程序，徇私舞弊”的，由同级人民政府或上级政府价格主管部门宣布其“违反定价程序，决策无效”或“宣布听证无效”。
值得指出的是，《暂行办法》第20条规定，对于公开举行的听证会，政府价格主管部门可以先期公告举行听证会的时间、地点和主要内容等。但《暂行办法》却使用了属于任意性规范的“可以”字眼，而不是属于强行性规范的“应当”，似与听证制度的相关法理和立法本意不甚协调。
三、价格决策听证的适用范围
《价格法》第23条规定，制定关系群众切身利益的三类商品服务的政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”。
在《暂行办法》实施生效以前，有学者认为，上述列举方式“容易误导实践操作，同时也给某些应经过听证会的定价行为留下了漏洞”，听证范围应为“所有适用政府指导价、政府定价品和服务的定价行为上”，并“将部分行政、事业性收费列入听证范围”。
《暂行办法》第3条对此规定则较明确，即对听证项目进行分级式目录管理，列入目录的必须举行听证。在听证目录尚未出台前，依据相关行政解释，三类须听证的主要具体项目为：公共交通、邮政、电信、城市给排水、热力、供电、供气等公用事业价格；教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线电视、公益广告等公益性服务价格；自来水、燃气、集中供热、供电网等自然垄断性经营的商品价格等。
就世界主要国家下的听证实践来看，出于行政成本和效率的考虑，各国多“经历了听证程序有正式向非正式，由繁入简的发展过程”。现在，大量的听证都是非正式的，以非正式为主，以正式听证为例外。《价格法》以“利益标准”确定了比较概括的三类价格听证范围，应是考虑到了这方面的因素。在现阶段，我国价格决策听证制度刚刚起步，听证范围不宜过宽。随着社会的发展，个人受社会的影响越来越深，听证势必成为一项更重要的法治制度而广泛适用，听证范围弹性空间的获得可通过一定立法技术来解决，如：曾参与价格法立法工作、全国人大法工委卞耀武副主任认为，“可以进行听证的价格范围不限于本条列举的三种价格，属于是关系群众切身利益的，有必要更多地听取意见的政府指导价、政府定价，也可以列入听证的范围。”《暂行办法》以部门规章的形式在第3条第2项对此做了明确规定。
四、听证主体
听证组织者、主持者和听证参与者统称听证主体。如何界定听证主体及其在听证过程中的权利义务是决定科学民主的听证制度的一个关键因素。《暂行办法》的相关规定显示，它能在相当程度上保证提高政府定价的公开性和科学性，保障广大消费者的切身利益。
1、听证会组织者和主持者
听证会组织者在听证过程中最先介入，又最后完成，贯穿听证全过程，在听证程序中具有独特重要的地位。《暂行办法》第6条规定价格主管部门是价格决策的组织机关，其基本任务是：指定价格主管部门有关负责人担任听证主持人，负责听证人员的选拔、培训和管理，提供听证场所和必要的物质条件，监督有关部门人员作好听证准备，建立起听证程序下的一整套内部操作规范。
两年前有关部门曾就电信资费调整举行了一场听证会。这场听证会在社会上招来了较为犀利的批评。其原因之一是，有人认为“主持听证的是电信部门，而非价格主管部门”，让行业主管部门或经营者自己组织、主持影响本系统、本行业利益的听证会，有悖于基本的法理，违反了“法官不能审理自己的案件”原则，势必惨杂进不公平因素。《价格法》规定价格决策听证会“由政府价格主管部门主持”，《暂行办法》也对此做了同样的规定。在《暂行办法》实施前，有学者认为，听证主持者不同于听证组织者，也不同于听证参与者，它处于二者之间，但“没有行政主体资格”。主持人职权和职责在现有价格法律法规下并不明确。但是，主持人并非可有可无。第26条规定，“听证主持人违反法定程序，徇私舞弊的”可导致听证的无效，足见其地位也特别重要。目前立法体制下，关键是有权做出正式价格决定的部门的地位是独立超然的，以避免有的部门将制定价格与本部门利益、局部利益相联系。
2、听证参与者
依法参加听证活动，享有一定权利、承担一定义务的，除听证主持者和组织者以外的人都可以在听证参与者之列。《暂行办法》下为“社会监督”人员和“听证会代表”。当《暂行办法》第12、13和14条法定情况出现时，即申请人依法提出申请、价格决策部门依法提出定（调）价方案或消费者组织受社会团体委托提出或主动依法提出申请而需要举行听证会的，则启动听证程序，听证参与者将以申请相对方的面目出现。由于代表产生方法不完善，“在一些地方举行的听证会上，屡次出现代表们意见过于一致的现象。”《暂行办法》吸取了此类教训，第8条规定：“听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术等方面的专家、学者组成”；“政府价格主管部门应当根据听证内容，合理安排听证会代表的人数和构成。”考虑到消费者是相对松散而又对经营行业不太熟悉的弱势群体，对听证会代表的构成和产生做了规定，相关行政解释进一步明确到，“应该允许社会各阶层的消费者自愿报名参加，听证会代表中的消费者应由消费者协会或居民委员会等组织选拔。”但如前所述，在时间、方式等先期公开度方面，《暂行办法》第20条未做统一的规定，并且使用的是“可以”字眼，而不是属于强行性规范的“应当”，这可能会给价格听证制度的良性运作留下法律漏洞。
五、听证法律救济
在《暂行办法》实施前，中央和地方先后发生了数起针对调价行为的行政复议和诉讼案，皆因听证程序而引发，尤以被部分学者称为“荒唐一幕”的铁路调价案而最为引人注目。《暂行办法》对听证程序做了相对完善的规定，但作为一项新制度，价格决策听证制度尚有待进一步健全。如它尚无建立起完善的事前公告制度；即便在听证目录出台后，现行法下听证范围仍在相当程度上属于行政裁量权。特别值得指出的是，听证与听证程序和听证制度在某种情况下可能重合，但与听证会含义不同，听证会只是适用听证程序的一种较正式的内容形式而已，但何种情况下采用听证会或座谈会，如果采用非听证会的形式，应适用何种具体程序？这些问题的答案并不明确。所以，因听证程序而引发针对价格决策部门（政府价格主管部门和有权制定价格的其他有关部门）的行政复议或诉讼案仍会发生。
对一般公众而言，不涉及其具体利益的此类抽象行政行为，不在法院受理事项范围内，他们无权就其提起行政诉讼。关于其救济途径，《暂行办法》第四章规定，有关机关和人员违反法定听证程序的，可由同级人民政府或上级政府价格主管部门宣布其违反定价程序，听证无效或决策无效。另外，我国宪法确定的人民民主原则是价格听证制度的法理基础，人大监督也是其救济途径之一。所以，在现行体制下，公民对政府决定不服可寻求的救济途径有三种：上级价格主管机关、同级人民政府和人大。
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