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中图分类号：C933 文献标识码：A 文章编号：1674-0955(2009)05-0081-08
一、美国危机管理的特点
美国应对重大自然危害所具有的强烈的风险防范意识并非一蹴而就。当今的美国在灾害事务处理中已经积累了成熟经验，并且建立了日益完善的灾害援助体系，而与此同时美国也付出了巨大的代价和教训。纵观美国历史上紧急事件管理的发展过程，我们可以总结出五个明显的特点。
(一)政策法令确保应急救援行动规范性
在美国国家历史的相当长时间里，灾害援助一直都被认为是地方政府的事务。在20世纪中叶以前，国会只是针对具体事件特别设制立法。美国在1803到1950年间发生的洪水，地震，大火，干旱，飓风和台风等，其中就有128项立法是国会特别设立的。在灾害援助的活动中，联邦政府无一例外地都采取“实物援助”的方式，如采取派遣医疗人员，发送物品供给，提供交通后勤等方式，一般很少给受灾个人或者受灾政府提供直接的补偿。美国前任总统格罗弗·克利夫兰解释了为何会对德克萨斯州遭受洪灾的群众提供紧急资助的《1887年否决案》，认为：“我在美国宪法中无法找到任何条令适用于这种做法(资助灾民)，不仅如此，我个人也不认为国家政府有权力和责任把灾后援助的范围延伸到救助居民个人的损失，这与公共服务和公共收益没有任何合理的联系。”[1](P139-155)
从1905年开始，美国国会把灾害援助制度化，并且和红十字会建立了一种“公共—私人”合作伙伴关系，授权红十字会担当政府“官方机构”，负责紧急事务资源的调集和分配。
从一开始，“自然灾害”项目在联邦政府中的地位仅次于政府对“民防”的关注。因为当时美国全国吹响了准备核战争的号角，为了减缓和防止国内危险和灾难的影响，时任美国总统哈里·舒曼(Presi-dent Harry Truman)随即于1950年创建了联邦民防管理署。同年，美国国会迅速依照这个部门制定并通过了三项法案，它们分别是《联邦民防法》，《民防生产法》和《联邦灾害援助法》。[2]其中这部《联邦灾害援助法》成为美国第一部有关灾害援助的综合法，即国会颁布的首部《灾害援助项目公共法80-875》。《灾害援助法》规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还明确规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持内容；这部法适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。国会专门设立了一笔永久性的联邦紧急事务基金，最初的用途仅限于修复和重建政府设施和公共基础设施。随着1964年阿拉斯加大地震造成大约20亿美元的损失，1965年拜斯提Besty飓风造成60亿美元损失，以及1969年加勒比海湾遭受卡米利Camille飓风破坏，遭受损失高达80亿美元，救援政策的范围才开始扩大到保护公民个人和私人机构免收损失。截止到20世纪70年代中期，联邦政府承担相当一部分的灾后援助份额，所占比例从25年前的1％增加到了70％多。[3]
《联邦灾害援助法》在后来经过多次的修订，不断扩大联邦政府在应对突发公共事件时的能力，直到1988年，国会通过了罗伯特·斯坦福议员提议的《灾害援助和紧急救援法》，规定了总统公布灾害和有关管理联邦灾害援助活动的主要立法管理的法定框架。这部法案建立了总统宣布重大紧急事务的过程，提供了实施重大灾害援助的项目。而且以立法的形式确立了资助灾害的项目经费比例，联邦承担至少75％，各州承担25％，以及规定了公共资助项目中地方政府的成本分担的比例。《罗伯特·斯坦福灾害援助和紧急救援法》（Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）更多地被称之为《斯坦福法案》。
1974年，由于一系列的破坏性台风袭击了位于美国中西部的几个州，造成了极大的损失，这件事使得国会下定决心在1950年制定的《联邦灾害援助法》即《灾害援助项目公共法80-875》中增加对个人和家庭的援助，于是1974年的4月美国国会颁布了《1974年灾害援助法》，即《公共法93-288》。
20世纪70年代，为了提高美国处理紧急事务的效率，避免总统在使用权力时因为规范条例不明确而导致权力过大或者受到过多限制而影响决策的效力，美国国会在1976年通过了《全国紧急状态法》(National Emergencies Act)。[4]这是一部美国联邦法。该法对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了规定。与以往和灾害有关的紧急事务管理不同的是，这部《全国紧急状态法》(National Emergencies Act)赋予总统更广泛的权力，即，当总统因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁而宣布紧急状态时，总统可以根据该法，对于与外国或外国人有利害关系的外汇管制，国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。从战略的角度提高政府的危机管理能力和应对危机的反应能力。
1977年，国会通过《地震灾害减轻法》，实施有效的地震减灾计划，减少地震造成的生命和财产危险。
在吉米·卡特总统时期，由于国内民众质疑联邦政府在处理1979年三里岛核事故问题时表现的效率低下，民怨沸腾，时任总统卡特为了应对这些责问，在1979年3月31日，发布了国会通过的《12127号行政命令》(Executive Order 12127)，建立联邦紧急事务管理署。明确参与机构是联邦紧急事务管理署(FEMA，Federal Emergency Management Agency)、国家标准技术局(NIST，The National Institute of Standard and Technology)、国家科学基金会(NSF，National Science Foundation)和美国地质测量局(USGS，U.S.Geological Survey)等，共有100多个政府机构联手合作共同承担特定的灾害援助责任。[5]
联邦紧急事务管理署成立以后，在灾害援救的行动中暴露出了许多的问题。比如说1989年发生的两件事情最典型地说明了联邦紧急事务管理署在灾害援助时行动笨拙。第一件事是Hugo飓风横扫加勒比海岸和卡罗来纳州，这次飓风造成的损失高达160亿美元。在波多黎各的救援行动之所以被耽误，就仅仅是因为境内州长的援救申请表格填写得不完整而被退了回来。受灾以后，南卡罗来纳州贫困农村地区的居民在飓风后几天缺水缺粮，联邦紧急事务管理署对他们的要求置之不理，直到一周之后在受灾地区建立紧急事务工作站。不久之后，Loma Prieta地震袭击了北卡罗来纳州，造成损失125亿美元，这次地震的名字取自美国圣克鲁兹山脉的最高峰Loma Prieta。在受灾地区，受灾群众遭遇的最大的危险竟然来自联邦紧急事务管理署的顽固僵化的条例作风。那些收入微薄的拉丁美洲和拉迪纳的移民们发现自己被排除在联邦紧急事务管理署提供的临时住房之外，因为他们无法提供在受灾地区居住一个月以上的证明文件。
联邦紧急事务管理署在Hugo飓风和Loma Prieta地震后的拙劣表现激怒了美国的民众，在这样的情况下，联邦紧急事务管理署在1992年初公布了《联邦应急计划》(Federal Emergency Plan，Basic Plan)。《联邦应急计划》具有基本法的效力，[6]描述了应急管理体系如何监控、警告、启动、组织和使用各种资源应对突发事件，减缓、恢复突发事件造成的损失。《计划》的目的是为了协助各州政府、地方政府去应对已超出有效处理能力的大灾难和突发事件，有效地实现救护生命、保护公众健康、安全和财产以及社区重建等目标。该计划适用于任何重大自然灾害、技术性灾害的紧急事件。各种政策法规的制定，其中《斯坦福法案》(Stafford Act)就减灾工程，减灾项目援助，灾后重建，灾区减税等细节都作了明确的规定。[7]
1993年，新上任的克林顿总统任命了联邦紧急事务管理署历史上首位具有实际灾害援助经验的署长。在新上任署长詹姆斯·李·维特(James Lee Witt)的领导下，联邦紧急事务管理署在1993年中西部洪水(估计损失达到200亿美元)和1994年加利福尼亚Northridge地震的援救行动中表现出色，灾害救援效率取得了卓越的进步。但是，相对于以往的灾害援助重视灾后应对而言，维特(Witt)领导下的紧急事务管理署更倾向于“自然灾害减灾”，注重努力降低容易遭受灾害袭击的社区遭遇潜在灾难的袭击，减少重复性损失。减灾的方法从提高公众意识和加强灾害教育到土地使用规划和管理等广阔的范围。
1999年4月《计划》进行了新的修订，具体执行前面提及的1988年国会通过的《罗伯特·斯坦福灾害援助和紧急救援法》(Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act)。
为了控制和提高联邦灾害援助管理和减灾项目的效率，提高灾前基础设施建设减灾计划的重要性，从而在全国范围内降低灾害造成的损失，2000年美国国会通过了《2000年减灾法案》(The Disaster Mitigation Act of 2000)，即《公共法106-390》，改进了1988年《罗伯特·斯坦福灾害援助和紧急救援法》。通过这项新立法，联邦政府明确规定：灾前减灾项目的经费；各州开展实证调研，规划各种危急事件的地图以便更好地了解当地的危机风险；要求建立各州和地方政府基础设施减灾计划；阐明各州在管理《减灾拨款项目》方面，如何承担更多的责任；调整资助项目的管理成本。新法案也强调，凡是没有研制出《减灾规划》的州政府或地方政府，联邦将减少给予这些州或地区灾害援助拨款，即联邦和州或者地方政府各自承担75％和25％比例。
由此可见，从1950年美国总统哈里·舒曼(President Harry Truman)创建，国会通过第一部灾害援助综合法，即《联邦灾害援助法》到2007年国会重新修订更新的《全国应急计划》，美国国会有关灾害援助的立法程序已经走过了近60年的时间。在这半个多世纪的进程中，立法的内容由最早的“实物援助”扩展到“减灾和灾后经费资助”，援助对象由最早的“修复公共设施和政府设施”扩大到“资助救援个人和私人机构的损失”，赈灾项目采用的方法从最早的“灾后重建”深入到“灾后减税，住房调整”等经济手段，立法的重心前移，由最早的“灾后援助恢复”前移到“灾前减灾预案”。立法本身不断完善，更新和发展，从而使得政策法令确保应急救援行动规范性。
(二)体系完备保证资源调配合理性
在美国国家历史的相当长的时间里，灾害援助一直都被认为是地方政府的事务。在二战结束后，美国一直面临核战争的威胁，国家对“民防”的重视超过了“自然灾害”项目。当时政府对“自然灾害”的重视度不高和给予的经费不多，灾害援助的项目被划为几个冷战机构管理，因此在冷战时期，灾害援助项目变成了东拼西凑，零敲碎打的点缀品。在这样的国内背景中，美国联邦政府和州政府当时毋庸置疑就出现了管理混乱，组织无序和失职渎职等状态，而国会对这种状态更是无所作为，这种情形一直持续到1974年。1974年，国会建立了联邦灾害署，直属于住房、城市发展部。但是由于新建的联邦灾害署仍然是一个非独立的机构，因此在调动资源，协调行动和救援活动中必然会受到限制，效率低下。在1979年，卡特政府建立了联邦紧急事务管理署。以联邦紧急事务管理署(FEMA)为指挥中心，依据《联邦应急计划FRP》，由26个联邦政府部门和红十字会共同签署，在总统宣布遭遇重大灾害时，相互协调，高效、及时应对危急事件的发生。[8](P207)
卡特总统建立紧急事务管理署的初衷，希望通过一个小规模的机构来起到巩固和集中联邦援助职责的功能，这在管理效能上就存在着一定的隐患。美国第40届总统罗纳德·里根在1979年时担任加州州长，他被任命为第一任联邦紧急事务管理署的署长，里根任命路易斯·谢利菲尔德担任加利福尼亚国民警卫队的指挥官，负责反恐培训。在谢利菲尔德担任加利福尼亚州国民警卫队指挥官的时候，民众对他所实施的“核爆炸”防空避难所和城市撤离计划很有争议。这些计划原先是为了拘留反越战示威者而开发的应急方案。里根政府致力于把联邦政府在许多政策领域的义务“下放”给州政府和地方政府，把联邦紧急事务管理署作为政治赞助的“倾销地”。里根总统之后的乔治·布什总统保留了联邦灾害援助在历史上冷战时期的使命。在乔治·布什总统执政时期，美国联邦紧急事务管理署的行动效率一直都遭到国内民众的质疑，灾害援助需要专业性的管理者来指挥，然而联邦紧急事务管理署的署长一直到克林顿总统上任后才由一名具有实际灾害援助经验的人来担任，他就是詹姆斯·李·维特(James Lee Witt)。
联邦紧急事务管理署(FEMA)将美国50个州和一个华盛顿特区划分为10个地区，每个地区都设立区域指挥中心(ROC，Regional Operation Center)协调联邦紧急事务管理署开展救灾，援助，灾后重建等工作。
联邦紧急事务管理署作为一个直接向总统报告的独立机构，主要进行灾害的减缓，预防，应对和重建。紧急事务援助功能主要涉及12项重大的灾害事件，对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构。确定各机构的具体责任范围和步骤，并由联邦政府的26个有关机构和美国红十字会参加，由各机构的负责人联名签署。
联邦紧急事务管理署在确定了基本功能后，10个区域办公室(ROC，Regional Operation Center)直接帮助各州开展救灾和减灾工作。这样联邦紧急事务管理署作为联邦政府处理紧急事务的最高机构，下设10个区域办公室，联合26个联邦机构和红十字会，涉及国民警卫队(National Safeguard)，警察，消防，医疗和民间机构的一个完整体系，进行灾害准备，灾害应对，灾后修复和减灾工程四个主要内容。
在联邦紧急事务管理署机制的发展过程中，1992年，美国学者奥斯本和盖布勒《重塑政府》一书出版。奥斯本和盖布勒提出核心观点：“政府是我们用来做出公共决策的一种机制，是我们解决共同问题的方式，对于一切文明社会来说，政府都是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，并没有人们所期望的那样运作。然而问题不在于政府中工作的人，而在于他们工作所在的体制。政府中的大多数公务员是“负责任的、有才能的、立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的潜能，提高他们为公众服务的能力”。
《重塑政府》对克林顿政府的行政管理产生了巨大的影响。1993年3月，克林顿政府在此书出版后的第二年就宣布一项为期6个月的计划，委托副总统戈尔率领一个工作组对联邦政府行政行为做出全面调查研究，并于1994年9月提交了一份调查报告：《创造一个花钱少、效率高的政府》，从而揭开了克林顿政府“重塑政府的行政运动”的改革帷幕。克林顿和戈尔在其合著的一本书中说道：“我们不能容忍我们的政府花钱多、效果少的现象继续存在下去，解决这一问题的办法也不应该再是多设立些项目或者多投入金钱，我们要从根本上改变我们政府的行为方式——从自上而下的官僚体制转向一种自下而上，简政放权式的企业家政府模式”。[9]
克林顿政府提出的10条改革原则中，政府应该集中精力“掌好舵”(即做好决策工作)而非“划好桨”(即做好具体的服务性工作)；政府的行政专家们不应该事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理；政府应该摆脱繁文缛节的束缚，只指导做什么即要人们实现什么目标并根据目标制定必要的规章和预算，放手让人们去履行各自的责任，至于怎么做则无需管制过细；政府应该讲究效果，对各部门业绩的衡量应该是成果而不是投入项目的多少；政府应该具有一种“投资”观点，学会以花钱来省钱，为回报而投资；政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，防患于未然等都超越传统公共行政理论。尤其对于联邦紧急事务管理署的行政管理方式起到了“重塑”作用。这也就是为什么克林顿执政时期会任命美国联邦紧急事务管理署自1979年建立以来的第一个具有实际灾害援助经验詹姆斯·李·维特莱担任署长。与此同时这任署长的行事风格较以往前任署长不同的是，他强调灾前预防，减灾投资和培训演练。
(三)科研机构参与合作加强灾害应对的科学性
政府与科研机构合作，尤其是充分发挥当地大学科研力量，科学论断自己所处地方的灾害事件，评价灾害所造成的危害与损失，自己制定最适合当地灾害的减灾措施。这里最有效的利用当地科研机构的典型案例就是《成本效益分析方案》和美国各州制定的《减灾规划Hazard Mitigation Plan》。
2001年5月，美国联邦紧急事务管理署公布了《减灾工程成本效益分析指导报告》明确表明美国政府更加注重灾害发生前的预防，从经济学成本效益的角度论证了采取预防措施可以降低自然灾害所造成的损失。报告中指出：“毫无疑问，在学校建立防洪措施，给海边的住宅安装上抗飓风的大门，或者改造车流量严重拥堵的桥梁来预防地震等，这些措施都会减少自然灾害引发的破坏所产生的风险，挽救生命，极大地减低清理废墟和恢复重建的成本，使受灾地区恢复原有状态的时间周期尽可能的最小化。由此可见这些措施具有显著的效益”。
与此同时，《减灾工程成本效益分析指导报告》也客观地分析了：“虽然我们明显地看出这些为了降低自然危害造成损失的活动具有大量的益处，但是相比之下，我们很难明确地对收益进行分类和量化。”
减灾工程的效益或者收益是减少或者消除未来肆虐时的破坏。换句话说就是：效益就是可以避免的损失和破坏。
对于任何一个减灾工程，效益都是通过分析在实行和没有实行缓解危险的项目这两种情况下，估算危害将会带来的损失和破坏。就拿加高洪水多发地区的建筑结构这个简单的减灾工程来示范。如果这家建筑没有实施减灾工程，这家建筑每年所遭受的损失和破坏达到了5000美元。在加高建筑之后，这家建筑的损失估计降低到了每年500美元。这个例子就说明减灾工程的效益是每年4500美元。
联邦紧急事务管理署减灾的目标就是减少自然灾害对受灾社区的影响。在成本与效益分析中的各种效益是指受灾地区的效益，不是联邦紧急事务管理署或者联邦政府的效益。联邦政府对这些效益做出了明确的指示：成本与效益分析应该在对项目和政策评价的实践和已有定义的基础上，来全面地估计预期的成本与效益。那些对公民自身或者其他各级政府所产生的社会净效益，而非联邦政府的成本和效益，应该构成评价政府项目或政策的基础。
管理预算部门所做的这种规定意味着效益的计算必须从受灾地区的立场出发，而非从联邦政府或者联邦紧急管理部门的角度评价。因此，对于减灾项目的成本与效益分析，各种效益都可以合法的考虑其中，即便是联邦项目没有给受灾地区实际的补偿。
有些效益在政府项目中已经被列为其中。比如说对公共建筑和基础设施损失的避免，紧急事件的管理都被列入政府的公共援助项目中。其他的损失和修复成本可能部分被列入政府项目中。根据《成本效益分析方案》所提供的方法，美国各州制定自己的《减灾方案》，各州对当地的灾害风险做出系统、科学的判断，成为联邦财政资助各州灾害损失的理论依据。在《减灾方案》的基础上，联邦紧急事务管理署代表联邦参股承担减灾工程投资成本的75％。州、地方、部落政府或其他有资格的申请者必须投资剩余的25％减灾工程成本。
《减灾规划》又称为《危险缓解工程》。《减灾规划》的法律依据是2000年推出的《减灾法案》措施包括(但并不限于)控制、调整有关基础设施供应规格的发展政策。调整减灾的优先次序和规则以满足当地条件的需要是至关重要的。联邦紧急事务管理署在2004年11月1日批准的《全减灾计划》(All-Hazard Mitigation Plan)。强调各州《减灾规划》必须符合任何灾难援助或灾前减灾项目拨款，包括民众和个体援助涉及将来灾难的计划。
联邦紧急事务管理署给地方政府机会去履行要求，地方政府可以直接选择联邦紧急事务管理署的减灾认同纲要赞助基金并服务于这个认同协议。在这种条件下地方政府必须承担州级别的责任义务；包括去发展一个州级别的减灾计划和支付非联邦参股的所有工程基金。各州减灾指挥部(State Emergency Management Office，SEMO)评估并批准地方和部落所有减灾计划，然后将这些计划送交联邦紧急事务管理署评估和修改，最后获得正式批准。
各州制定的《减灾规划》虽然没有一个固定的模式，但是都具有共同的核心内容，分别为风险评估和减灾战略两大部分。风险评估中有对风险鉴别，风险概况，可能的风险损失评估和可能损失的估算等项目。减灾战略中对应对能力评估，地方城镇应对能力评价，减灾措施等做出分析。
《减灾规划》制定过程本身就是各州政府和地方政府共同思考，调查和决定本州灾害预防，应对，修复和减缓的过程。在这个过程中官方机构和民间组织，科研机构，市民个体通过这种形式加强了沟通。
(四)民众危机意识的加强提升社会整体应对实效性
美国联邦政府和州政府将受灾地区的居民的生命安全作为第一要务，树立强烈的“灾害预防和灾害应对意识”。具体途径通过以下几个方面：
(1)知情权——事先预警，提高民众防灾意识
在灾害可能发生以前，事先告知居民。比如2008年9月7日飓风“艾克”在横扫了海地、巴哈马群岛和英属特克斯和凯科斯群岛，造成海地至少70余人死亡之后，到达了古巴，在古巴岛东北部登陆，风速为三级，在沿海一带掀起了50英尺高的海浪。飓风带来的大风和暴雨摧毁了当地数十户人家的房屋，很多大树被连根拔起，给古巴造成了30亿美元的损失。虽然，“艾克”经过古巴时“威力”已经减弱，但美国国家飓风中心表示，“艾克”引发的海浪可能在未来几天内影响美国东南部海岸，危险仍可能威胁当地居民。美国总统布什在9月7日宣布佛罗里达全州进入紧急状态，佛罗里达群岛的居民将被分批强制疏散。据媒体报道，佛罗里达州各地居民纷纷抢购饮用水、电池和汽油，高速公路上也是车满为患。
“艾克IKE”飓风在9月13日登陆德克萨斯州，掀起巨大海浪袭击海岸小镇，暴雨给大都市休斯敦造成了巨大的损失。大风时速达到了每小时100英里，宽度为600英里，掀翻了摩天大楼的钢架屋顶，砸碎了汽车，捶碎了玻璃，使休斯敦这座拥有220万人口的美国第4大城市陷入一片玻璃碎片之中。
但是官员还是松了口气，因为这次艾克所造成的破坏并没有联邦和德州官方对灾难警告的那样严重。德州州长瑞克·伯瑞在新闻发布会上声明“这次艾克飓风的好消息就是艾克在德州并没有想的那样严重。”
(2)演习训练—抗灾演练，提高民众应对灾害的能力
纽约州预防飓风演习是典型的案例。纽约州州立紧急管理办公室的法律基础是《1950年联邦民房法案》，《1951年纽约州国防紧急法案》，以及1978年实施的《纽约州行政法》，逐步将重心从民防转移到各种灾害防御。自1954年以来，纽约州共收到了53起联邦宣布的紧急或者灾害事件，其中有35起是发生在1995年之后，其中也包括2001年发生的“9·11”事件。
为了保护生命和财产安全免受自然和人为灾害的威胁，纽约州紧急管理办公室积极协调其他联邦和各州机构的紧急管理服务措施，为城镇和当地政府提供支持。州立紧急事务管理办公室项目包括，风险认定，避免损失，设计培训，紧急事件应对，技术支持和灾害修复援助等。
2008年纽约州州长大卫·彼德逊宣布5月25到31日作为纽约州飓风防备周，以提前应对飓风频发季节的到来，通常纽约州遭受飓风袭击的时间多为6月1日到11月30日。
在防御周中，纽约州州立紧急管理办公室，联合纽约国土安全和医疗部一起准备进行一次飓风演习，来检测纽约州全面紧急管理方案(CEMP，Comprehensive Emergency Management Plan)，这套方案是用于应对热带风暴造成的肆虐破坏。演习包括检测内部各机构的合作和沟通能力。这次演习强调台风登陆前，即时反应和短期重建活动。第一天是决策会议演习，第二、三天是有关撤离方案和测试医疗设备紧急方案演习。
(3)课程培训，提高工作人员抗灾技术
在过去的4年间，纽约州遭受了9次大规模的洪水袭击，并被列为联邦公布的重大灾害之中。纽约州在过去4年花费了近5亿美元用于紧急事件应对和修复公共基础设施。2008年2月28日防洪高峰会议在纽约州的宾汉姆顿召开，宣布纽约州给当地政府提供65万美元用于防洪减灾工程，减灾工程着重强调关于分流管理知识的教育和培训。
2008年9月30日到10月1日在爱荷华州的德梅因(Des Moins)市召开第五届美国州长国土安全会议。会议主题是《建立灾害预防文化》。培训包括面授和网络课程，其中最引起关注的是灾害心理援助课程。
(五)经济调控促进灾区经济发展的导向性
联邦紧急管理国土安全部在2008年7月21日公布《全国灾害住房战略》草案，在60天内听取公众的意见。这次《战略》首次用单个文件的形式，总结了许多在灾害中所涉及的住房和临时安置点的原则和政策，用来指导受灾地区的住房安置过程。但是这个战略中新的方向是要求在安置灾害住房时一定要满足居民个体和社区的需要。
调整税收减轻公民灾后经济负担是对1986年美国国内岁入法典的补充，为特定灾害缓和项目实施的地区提供合理的税收缴纳制度。
这项法案的总体内容就是：税前工资不包括任何由灾害缓解项目所支付的金额。有资格的灾害缓解项目支付金额的定义是指任何一笔符合斯坦福法案灾害援助和紧急救援法案，或者全国防洪保险法案，或者为了任何危险缓解项目所涉及财产的拥有者。这里所指的有资格的灾害缓解项目支付金额不应该包括任何用于销售或者处理财产的费用。
二、美国的灾害应急救援中面临的障碍
1.减灾工程预算引发各级政府之间的权力之争
以纽约州为例，联邦政府在“9·11”事件发生几个月后保证拿出214亿美元来帮助纽约市重建，其中88亿美元就来自联邦紧急事务管理署。
纽约市长彭博寄希望于减灾项目和其他的联邦资金来源能够填补纽约2亿美元的预算不足。纽约市也提出减灾资金合理的标准应该从现在对基础设施和灾害规划的资助扩大到包括提高安全措施，如增加警力和紧急事件应对部门。
纽约州州长帕塔基似乎对此态度并不明朗，他们认为是否应该认真考虑纽约市以外的项目。纽约州本身的减灾手册中提及联邦紧急管理机构的这笔拨款是指定给纽约市来加强它的稳定性，比如加固纽约市Catskill山脉中的水库。但是一些州政府的官员认为国会给予的援助也应该将整个纽约州的项目都列为考虑的名单。
在这种情况下，本应该由纽约州提交的申请联邦灾害援助报告，就这样错过了两次截止日期。分析其中的原因，表面上是民主党和共和党之间的斗争，而实际上是反映了市长和州长对联邦财力的争夺，局部利益与整体利益之争。
2.联邦体制凸显应对危机的局限性
美国紧急事务应急指挥层次分明、程序严格。在美国，当发生灾害后，首先由所在州进行自我救援。联邦政府只是“当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助”。当州政府提出援助请求后，联邦紧急事务管理署在当地的事务局会评估当地损失，向总统提出建议报告，总统据此决定是否发出救援命令。命令一旦发出，政府机制将会通过联邦紧急事务管理署进入紧急状态，一系列应急机制将会运转起来。
美国州政府和联邦政府在灾害应对的过程中，设备先进，技术专业，程序科学，但是由于这种严格的程序，和美国联邦制的特点，美国各州的州长在地区发生灾害时担任具体的指挥官的角色，美国总统在灾害达到“一定程度”的级别时，才会在全国发出救援令，以免出现“越权指挥”的现象，从而造成救援“延误”的后果，这与中国政府的“举国体制”形成了鲜明的对比。2005年9月新奥尔良的“卡特里娜”飓风灾难正是说明了这一点。
卡特里娜飓风摧毁了美国新奥尔良市和墨西哥湾的大部分地区，同时引发了一场关于在受灾期间以及受灾过后，政府官员的领导是否得力(或缺乏领导力)的激烈争论。被质疑的官员包括：美国总统布什、路易斯安那州州长凯瑟琳·巴宾诺·布兰科(Kathleen Babineaux Blanco)、新奥尔良市市长雷·纳金(Ray Nagin)、国土安全部部长迈克·切特夫(Michael Chertof)和前联邦紧急事务管理局局长迈克·布朗(Michael Brown)。问题焦点在于：
(1)分权管理体制捆绑了联邦政府手脚
美国的政府体制被设计成分权的形式，政府各级在卡特里娜飓风这样的自然灾害中发挥着各自的功能。总统布什因行动迟缓而饱受批评。但根据程序规定，应该是当地和州政府的官员首先控制局势，联邦政府再根据他们的要求提供援助，所以布什是否也是被程序束缚了手脚呢？
(2)依法行事与尊重民意民生的矛盾
根据美国1878年颁布的法案《民兵法》，禁止总统派驻联邦军队在美国领土上进行执法行动。假设布什灾后立即行动，并派遣大批军队进驻新奥尔良，帮助疏散居民和提供医疗援助，那么事后在国会召开的会议上，布什总统会因为违反《民兵法》而遭到弹劾。所以作为领导者究竟是应该在国会面前面对违反法律的指责，还是应该为保护民生而接受弹劾？
(3)当地政府对危机“了然于胸”却“置若罔闻”
新奥尔良市多年来对“大洪灾可能造成的危机”了然于胸。早在2002年就有人预言将会发生这场悲剧。《皮卡尤恩日报Times-Picayune》曾对危机进行系列报道，但却没有引起联邦政府的注意。卡特里娜飓风来临前几天就有播报，但是政府连这样的危机都不能正确规划和做出应对，如果遭受恐怖袭击呢？
(4)联邦组织结构调整影响危机管理效能
2003年3月起，联邦紧急事务管理署成为国土安全局(Homeland Security)四个下属部门之一。而安全局的工作重心是打击恐怖主义。二者相结合可以发挥良好的作用，但自国土安全局设立后，联邦紧急事务管理署就显得十分微不足道。有人警告安全局的重组将使危机处理署的结构岌岌可危。
三、结论
从1905年开始美国国会把灾害援助制度化，美国危机管理在制度法规方面的发展已经有100多年的发展历程。政策法令的不断完善确保了应急救援行动的规范化。完备的行政体系在制度的基础上加强了资源的合理调配。为了保证灾害应对的科学性，美国地方政府积极邀请科研机构合作。危机应对不仅仅是政府的单方面的行政行为，还需要全社会人员的参与。民众危机意识的加强对于提升社会整体应对危机事件具有实际效能。灾后重建，经济调控是政府应对危机的直接措施，它对于灾区经济发展具有导向作用。
美国危机管理本身也存在着局限性，制约了联邦与各州的协调合作，阻碍了救灾效率和效果，但是美国危机管理在法律体系等方面的特点，为我国危机管理提供了依法管理，事先管理，信息互动，防灾培训，资金保障等方面的经验。