论健全我国残疾人就业保障体系，本文主要内容关键词为：保障体系论文,残疾人就业论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就业是民生之本，安国之策。残疾人就业是指达到法定年龄，具有一定劳动能力，有劳动要求的残疾人获得劳动岗位，并取得劳动报酬或经营收入的活动。我国有6000万残疾人，约占全国人口的5％，涉及到五分之一的家庭和两亿多人口， 处于就业年龄段、有劳动就业能力的残疾人为2400万，其中城镇426万，农村1974万。保障和促进残疾人就业是我国全面建设小康社会面临的重大现实问题。必须认真总结我国残疾人就业工作的新鲜经验，努力探索适合我国国情的残疾人劳动保障型就业新途径。
一、残疾人就业的发展状况
随着我国劳动就业方针、政策、制度的不断完善，残疾人就业作为劳动就业总体中的特殊部分，进入一个全新的发展时期。残疾人就业由计划体制向市场导向机制转轨，就业方式从集中就业为主向多样化发展，促进就业手段从单纯依靠政策向法律、行政、经济、道义、教育等手段多元化发展，就业规模迅速扩大。
1、残疾人就业机制发生根本变化
我国1982年修改的宪法首次规定了“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾公民的劳动、生活和教育”的条款。1990年12月全国人大常委会通过的中国历史上第一部《残疾人保障法》，以平等、参与、共享为宗旨，明确规定了残疾人的劳动就业权利，提出了实行集中与分散相结合的方针，要求采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。这为残疾人就业提供了基本法律依据，残疾人就业工作开始走上了法制化轨道。政府相继制定和实施了保护福利企业的税收优惠政策，推进按比例就业的法规政策、扶持残疾人个体就业的优惠政策。残疾人就业逐步适应以市场为导向的就业形势，残疾人就业机制发生了根本变化。
2、就业方式多样化，就业规模迅速扩大
残疾人就业随着我国就业形式的多样化，从单一的集中就业向多样化发展，按比例就业全面推行，个体开业或组织起来集体从业迅速发展，农村残疾人扶贫开发取得重大进展，一些新的就业形式也在探索之中。改革开放促进了福利企业的快速发展，至2004年全国拥有各类福利企业达4万多家，安置残疾职工71.9万人。集中就业成为安排残疾人就业的主渠道。
随着计划经济体制和传统就业观念的转变，国家实施了一些扶持残疾人个体就业的政策，《个人所得税法》和《营业税条例》规定对残疾人减征、免征所得税和营业税；国家出台下发了《关于积极扶持残疾人个人或自愿组织起来从事个体经营的通知》。这些政策的出台，使越来越多的残疾人走上了个体劳动、个体经营的道路，据统计，“九五”期间，个体和自愿组织起来就业人数从10万猛增到138万。
我国80％以上的残疾人生活在农村，他们面临更严重的生存问题，是农村中的特殊困难群体。在城乡二元体制下，农村残疾人就业工作主要是帮助残疾人参加生产劳动而脱贫。从1991年开始，国务院先后批准的中国残疾人事业三个五年计划纲要均以国家计划形式，提出了残疾人扶贫的目标、方针、途径和措施，制定了残疾人扶贫开发十年规划，并纳入国家扶贫开发计划中，统一组织，同步实施。扶贫开发计划实施以来，至2004年，已累计安排投入财政贴息康复扶贫贷款近60亿元，使1600多万贫困残疾人通过参加生产劳动，解决了温饱问题。
3、就业服务体系不断完善，残疾人就业向纵深发展
在国家实施积极的就业政策促进下，残疾人就业服务体系不断完善。我国残疾人就业工作主要依托残联的组织体系来运作，就业服务体系的组织结构、功能和服务手段都随着事业的发展而变化。全国基本建成了覆盖城乡的就业服务组织体系，残疾人就业服务机构工作人员达2万多人， 服务体系和专业队伍建设成为推动残疾人就业工作的重要组织保障。各地探索残疾人就业服务与公共就业管理服务体系的协调机制，初步形成了以政府为主导的工作体制。
就业方式的多样化，拓展了残疾人就业空间，残疾人就业规模迅速扩大。1987年全国残疾人抽样调查就业率不足50％，到2004年底，全国城镇就业残疾人达到450万，就业率85％，就业率显著提高。
就业提高了残疾人的收入水平，促进了残疾人以平等身份回归和融入社会主流，与此同时，残疾人就业工作的拓展深化了社会对残疾人就业问题的认识。社会对残疾人的就业需要和权利有了更深入的理解，对残疾人的劳动潜力有了进一步的发现，对保障残疾人就业的重要意义有了较全面的认识，对政府负有保障和促进残疾人就业的责任有了更明确的意识，科学的残疾人就业观在实践中逐步孕育成熟，为正确认识和解决残疾人就业问题，指导残疾人就业工作提供了认识基础。
二、转型过程中残疾人就业存在的主要问题
1、残疾人就业与就业总体水平的差距
残疾人就业与我国就业总体水平还有明显差距，还不能满足残疾人普及、稳定、合理就业的需要。城镇有百万残疾人未实现就业，大批残疾人下岗、失业；农村还有近千万残疾人没有脱贫，占到全部贫困人口的1/3，已脱贫的还很不稳定。城乡残疾人就业体制不一，生活水平和整体状况差距较大。不同类别残疾人之间就业也存在不平衡，智力、精神残疾、盲人就业困难，这部分特别需要帮助的人缺乏特殊保护。
残疾人就业的整体质量不高，主要表现在：第一，残疾人就业的稳定性较差。第二，残疾职工的收入水平偏低。第三，残疾职工劳动保障水平差。正规就业的残疾职工参保率低，欠缴社会保险费和下岗残疾职工中断参保情况严重。第四，残疾人就业的社会环境存在歧视、偏见和善意的差别对待。
2、残疾人就业相关法律、法规、政策亟待完善
我国实施的残疾人就业法律、法规、政策，与残疾人就业实际需要不适应的问题越来越突出，表现在法律政策缺乏约束性规定、落实不力，政策之间缺乏协调、造成矛盾，并还存在一些法律、政策的空白。
一是福利企业优惠政策缺乏保护作用。对福利企业投资主体和经营范围的限制性政策，影响了集中就业的稳定和发展。福利企业的退税政策对企业和残疾人的保护作用减弱。长期以来，福利企业的福利性主要体现在税收减免上。在计划经济年代、其生产、经营纳入国家计划，基本可以稳定解决一部分残疾人的劳动就业问题，随着市场经济的确立，这一政策的诸多弊端开始暴露出来，退税政策不能保证企业产品占有一定的市场份额，追求到合理的利润。一大批设备陈旧、技术落后、人才短缺、资金匮乏、产品老化的企业经营状况恶化或停产关闭，同时，税收优惠政策刺激一些地方的优势规模企业改制为福利企业（或车间），而这些技术含量较高的企业就业容量少，最终形成了全国福利企业经济规模保持稳定而就业人数锐减的局面。
二是按比例就业缺乏强制性规定。实施按比例就业对于增加残疾人就业容量、提高残疾人就业质量，都具有重要的意义，已成为安排残疾人就业的主要形式，为保障残疾人就业发挥了重要作用。但是，由于规定缺乏强制性措施，全面推行仍阻力重重，安排人数远未达到法定比例。按比例就业的主要特点是社会用人单位平等履行义务，由于缺乏必要的强制性法律法规和措施，致使一些单位既不接纳残疾人就业，又不缴纳保障金，破坏了法律的严肃性和公正性。一些地方的实施办法，没有规定外资、私营等所有制企业履行安排残疾人就业的法定社会义务，有些地方以所谓保护投资环境为由，对外资企业、开发区企业给予特殊保护，不要求这些企业履行法律义务，不执行国家按比例就业的法规政策。另外，按比例就业尚未在乡镇推行，城乡二元体制已经阻碍了残疾人就业工作纵深发展。
三是灵活就业的政策支持不力。灵活就业是残疾人就业的重要形式，也是我国今后就业发展的重要方向。但是，残疾人开办小型企业和从事个体经营面临不利的政策环境，在税收、信贷、场地、服务方面都存在障碍和困难，一些优惠措施缺乏刚性规定，随意性大，相关政策明显滞后。
3、残疾人就业的社会环境亟须改善
残疾人处于就业竞争的弱势地位，不仅需要公正的对待，更需要社会环境的特别保护。现实情况是残疾人常常处于不利的社会环境中，对残疾人的歧视和偏见，形成了严重的障碍性环境，限制残疾人平等参与就业竞争，阻碍有关法律、政策的落实，束缚残疾人就业工作的开展。对残疾人就业常见的不正确态度包括：对残疾人的歧视，不愿意同残疾人一道工作，甚至认为单位有残疾人有损形象；对残疾人就业能力和需要的偏见；对残疾人就业困难和社会应负责任的漠视；对残疾人“一视同仁”无差别对待；处于照顾的善意把残疾人长期安排在简单岗位的差别对待等。不正确的态度源于没有形成对残疾人就业的科学认识。有的对残疾人就业的需要不够理解和尊重，认为残疾人就业不就业无所谓，缺乏人权保障的意识；有的对残疾人的劳动就业能力估计不足，认为给残疾人一个简单工作就行了，不必考虑工作适宜性和职业发展，缺乏人力资源开发和人的全面发展观念；有的对残疾人就业特殊保护的意义认识不充分，认为残疾人参与就业竞争优胜劣汰属正常现象，缺乏人道主义情感；有的对保障残疾人就业的社会责任认识不明确，认为残疾人就业困难是个人的事，与政府和社会无关，缺乏对弱势群体的保护观念。产生这些片面认识的深层原因，一方面是人道主义思想和人权观念的淡漠，另一方面是对市场竞争的片面理解和效率至上的价值观。
4、残疾人整体素质和就业能力迫切需要提高
残疾人整体素质、就业能力与社会要求不适应的矛盾非常突出。造成残疾人素质和就业能力不高的主要原因是我国残疾人特殊教育与普通教育发展的不均衡，残疾人受教育水平低。1987年全国残疾人抽样调查表明：文盲、半文盲占70％，八十年代末残疾儿童的入学率仅为6％，1990年才上升到20％，到目前仅为80％，处于就业年龄阶段残疾人，由于准备性条件严重不足，仅靠支持性的短期培训不能从根本上提高残疾人就业能力，从而导致残疾人适应发展的能力较低。
三、健全残疾人劳动就业保障体系的构想
面对严峻的就业形势，在残疾人就业与社会整体就业水平尚有差距的现实基础上，要实现残疾人充分就业，必须健全和完善残疾人劳动就业保障体系，给残疾人就业以更有力的法律保护，更积极的政策支持和更有效的社会援助。
1、建立和完善残疾人就业的法律法规和政策保障体系
第一，依法保障残疾人劳动就业权利。一是立法保障。我国残疾人保障法对残疾人劳动就业权利已有规定，但是，对劳动就业各方面的权益还缺乏更具体的要求。要完善和修订残疾人保障法，同时制定具体的标准和细则，明确相应的责任，特别是当残疾人的劳动就业权利受到严重伤害时，法律应有可操作的条款，使伤害者承担相应的法律责任。二是行政保障。要加强行政立法，制定《残疾人就业条例》，把法律规定的原则变成可操作的行政规章，规范残疾人就业工作；要加大行政执法力度，对不履行相应义务、侵害残疾人劳动就业权利的用人单位，依法给予相应的行政处分和处罚。三是司法保障。加强对侵权行为的司法监督；对各种侵权行为进行实质性的司法干预，对违法行为进行相应的法律制裁。
第二，实施促进和保护政策。政府通过税收、财政补贴等经济手段，刺激用人单位安排残疾人就业的需求，增加对残疾人就业各环节的支持。一是奖励政策。对于积极安排残疾人就业的用人单位、工作业绩突出的残疾人、服务残疾人就业的机构和个人进行奖励和表彰。二是补偿政策。对于因残疾职工而影响效率、增加成本投入的用人单位给予补偿，对残疾人为了工作而多增加的相应付出给予必要补偿，对残疾人因能力原因造成效率低、收入少，给予一定的收入补偿。三是惩罚政策。对不积极安排残疾人就业、不提供必要的帮助、不公正对待残疾职工的用人单位给以行政和经济处罚。
第三，扶持多渠道就业协调发展。一是调整政策，稳定集中就业，对福利企业要制定体现市场经济条件下竞争中的保护政策。二是完善法规，充分发挥按比例就业的主渠道作用。全面推进分散按比例就业，要向乡镇延伸，逐步覆盖城乡残疾人；机关、团体、企事业各类用人单位应一视同仁，共同承担社会责任，政府机关、事业单位要安排符合条件的残疾人特别是有学历的残疾人就业，为提高残疾人就业层次、平等参与竞争创造条件；各种所有制的企业都要公平履行安置残疾人就业的社会义务；要拓展就业保障金的使用范围。加大对残疾人教育的投入，加大对残疾人社会保障的投入，加强对落后地区特别是农村残疾人的扶持，逐步探索把残疾人就业保障金过渡到残疾人就业保障税。三是制定优惠政策，促进残疾人灵活就业。政府有关部门要根据就业形势发展，优化和细化扶持政策，加强对残疾人职业培训的投入和补贴，加强残疾人创业教育和创业指导与服务，促进个体就业向“可持续生计”发展。扩大对个体就业残疾人的优惠扶持政策的覆盖面，制定对个人从事商业经营的残疾人给予减免税的政策。利用加强城镇建设和社区建设的机遇，促进残疾人在社区就业。消除残疾人在正规部门非正规就业的政策性、制度性限制，促进残疾人在正规部门的非正规就业，以分散就业、集中托管或创办残疾人劳务派遣公司的方式拓展在正规部门的就业。同时，在资金、信息、市场、培训等方面扶持残疾人创办非正规组织。四是加大对农村残疾人劳动就业的扶持力度。充分利用工业化、城市化、农业产业化的历史机遇，逐步统筹城乡残疾人就业，发挥财政对农村残疾人的支持作用。坚持将残疾人扶贫开发纳入各级人民政府扶贫开发计划，统筹规划，统一安排，同步实施，并予以特别扶助；创办残疾人扶贫基地，以股份合作、松散经济联合体、依托种养大户等灵活多样的形式，带动、辐射残疾人发展高效农业；积极推行“到户到人”的开发式扶贫和参与式扶贫；加大财政对扶贫的投入，努力提高资金使用效益，在保障资金安全的前提下，简化程序，放宽条件，适当延长贷款期限；发挥社会主义制度的优势，动员社会各界“帮、包、带、扶”，发挥城市对农村残疾人就业的带动作用；建立和完善农村残疾人服务体系，强化服务职能；适时推进乡镇企业和乡镇机构的残疾人按比例就业，将残疾人就业纳入城镇建设，扶持农村残疾人在城镇从事服务业，创造条件实现农村劳动力向非农产业的转移。
2、建立残疾人就业援助体系
建立和完善市场导向就业机制，要求对就业弱势群体建立相应的就业援助制度。建立残疾人就业援助体系，要从技术援助和社会援助两方面来进行。技术援助方面，建立规范化、科学化、信息化的就业服务体系，以就业服务加强残疾人劳动就业能力的评估鉴定，是保证各项优惠政策公正的前提，也是合理利用残疾人人力资源的条件。
社会援助方面，要建立政府责任体系，各级政府要将残疾人就业列为社会发展和工作考核目标，纳入重要议事日程。各级领导机关要依法履行安置残疾人就业的义务。同时，发挥非政府组织、残疾人组织的作用，利用广泛的社会资源支持残疾人就业，形成以政府为主导的社会化就业援助体系。动员全社会关心帮助残疾人就业，深入开展文化助残、科技助残、法律助残、志愿者助残等活动，给残疾人就业以行政援助、法律援助、经济援助、道义援助、舆论援助。
3、建立残疾人社会保障体系
在国家社会保障制度不断完善的过程中，要不失时机地大力推进残疾人社会保障体系建设，使残疾人逐步享有基本的社会保障。《中国残疾人事业“十五”计划纲要》提出：城镇残疾职工依法参加社会保险，缴纳社会保险费，并按国家规定享受基本养老、基本医疗、失业、工伤保险待遇；个体就业和自愿组织起来就业的残疾人按省、自治区、直辖市人民政府的规定参加社会保险；建立和完善社会医疗救助和社会救助等制度，帮助解决无业贫困残疾人的基本医疗和基本养老问题。
4、加强能力建设，建立教育和培训制度
马克思指出：教育是“人类发展的正常条件”和每一个公民的“真正利益”。教育是残疾人在21世纪的立身之本，生存之基， 提高残疾人教育水平是解决残疾人就业问题的根本措施。不论从社会整体角度，还是从残疾人个体角度，残疾人教育投入有很高的收益率。树立终身学习和素质教育的理念，加大对残疾人教育的投入，建立和完善残疾人教育体系，大力发展残疾人职业教育，扩大残疾人受高等教育机会，全面提高劳动素质和就业能力，为解决残疾人就业问题创造准备性条件，形成教育、培训和就业相结合的机制。
5、营造残疾人就业的支持性环境
道德是市场经济的支持性资源，是重要的调节手段。政府保护残疾人就业，不仅要给予物质援助和法律、政策支持，还要运用各种宣传手段，给残疾人就业以舆论和道义的支持。我国由于几千年封建思想的影响和长期不正确地对待人道主义，歧视残疾人的社会现象还较为普遍。要在全社会大力弘扬社会主义人道主义，树立现代文明社会的残疾人观和新的劳动就业观，树立残疾人自强形象和助残典型，形成全社会理解、关心、帮助残疾人就业的社会风尚，为残疾人营造充满关爱的人文环境。