公共行政改革的新模式评析，本文主要内容关键词为：新模式论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近二十年来，为适应时代变革的要求，一股公共行政改革的潮流席卷西方发达国家，并向其他国家扩散。尽管各国公共行政改革的内容、方式和措施不完全相同，理论界也给这些改革冠以不同的名称，但较为公认的模式有三种，即重塑政府（Reinvesting Goverment）、 再造公共部门（Reengineering the Public Sector ）、 新公共管理（NewPublic Management）。其中以新公共管理模式的影响最大。
一、公共行政改革的新趋势
八十年代以来兴起的这场声势浩大的公共行政改革运动，可以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台作为起始标志。英国采取了一系列改革措施：发起了反对浪费和低效率的运动，成立“效率工作组”，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；将包括英国石油、英国电讯、英国钢铁、英国航空等著名公司在内的40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。更为引人注目的是，根据效率小组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各部分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也就是绩效合同，于是，部长们主要关注预算总额和最终的结果，各局则在预算支出、人事及其他具体事务的管理上享有很大的自主权。特别是执行局的局长由来自公共和私人部门的人员竞争产生，任职期为三年。局长待遇相当优厚，成绩突出者所得奖金高达其工资额的20%。到1996年底，英国将近75%的公共服务由这些局承担。
继英国之后，澳大利亚和新西兰也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大、富于系统性而举世瞩目，被学术界称为新西兰模式。它几乎废弃了所有的公务条例，对核心公共部门进行重组，建立了数十个按绩效预算运行的小型部门，将价值50亿美元的公有工业私有化，将其他公共行业变为完成自主经营的国有企业。与此同时，在美国克林顿政府要求把建立一个“工作得更好而花费得更少”的政府作为其优先目标之一，并于1993年提出了国家绩效检评，各种行政改革措施在州、市、县各级地方政府大范围地悄然展开。加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。进入90年代之后，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。这场从传统的公共行政转向新公共管理的改革将在世界范围内继续下去。
二、新公共管理的主要特征
到目前为止，新公共管理并不是一个严格界定的概念或统一明确的模式，它实际上是对80年代以来经合组织国家采取的公共行政改革的一些新的信条和做法的一种统括。尽管这些信条和做法在各国之间并非完全一致，但有一些共同的目标和特征。
新公共管理的主要目标有：
1.将政策职能与管理职能分开。新公共管理理论认为，公共组织分四种类型，即政策组织（如计划委员会）、规制组织（如证券管理委员会）、服务提供组织（如就业服务局）和服从型组织（如警察局）。前两者负责“掌舵”，而后两者的职能是“划桨”。政府把这两种职能分开，将掌舵的职能置于中心位置，而“划桨”的职能可通过建立准自治或半自治的机构来承担，如英国建立的“执行局”，政府各部的部长可通过与这些执行机构的主管签订合同、建立适当的奖励机制等措施来实现政府预期的目标。特别是那些商业性公共服务，则完全可以通过私有化、企业化的途径来提供。
2.将私营部门的管理方式引入公共部门。基于管理具有共通性这样一种认识，西方各国在公共部门的管理中广泛采用私营部门的管理方式，如打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理。
3.对公共机构实行绩效管理。在明确“掌舵”和“划桨”职能划分的基础上，政府努力改善政策和规制的质量，对公共服务部门放松规制，通过控制其预算总额，与之签订绩效合同，使之由过去的由规则驱动型组织转变为任务驱动型组织。
4.由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。传统的公共行政强调公共机构按照一系列正式规则和一整套固定程序工作，投入其人力财力物力，易导致公共机构僵化、反应慢、效率低。新公共管理则转而注重工作结果和产出，对其最终工作结果予以测量，并对达到甚至超额完成预期目标的机构及其人员实行奖励。
5.通过多种形式的授权改善公共部门的工作。在传统科层制组织结构中，权力集中，上层发号施令，下级依令而行。第一线人员往往缺乏自行处置的权利，难以适应快速多变的外部环境。新公共管理则主张通过授权来改进公共部门的工作。授权分三种形式：一是组织授权，即政策、规制等组织向提供服务的组织授权。“让管理者管理”是新公共管理的著名口号。二是雇员授权，即公共机构向机构内的工作人员个人授权，使他们在工作中有一定的灵活处置的权力。三是社区授权，即对于某些社区和社群需要的服务，政府部门不再直接提供，而是在给予一定的财力支持的前提下，授权给社区或社群，让他们自己解决问题、自我服务。
6.把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。例如，英国于1991年制订并颁布了《公民宪章》，共包括40种国家宪章，为医疗、交通、学校等服务业规定了明确的服务标准和公众享有的权利。如患者宪章规定：“当你去门诊医务所，你可望被告知一个约定的就医时间，届时医生将在30分钟内给你检查”；“如果你叫救护车，在城区，你可指望它14分钟内到达，在农村，则可望在19分钟内到达”。再如乘客宪章规定：“如果在任何一段列车旅程中你被耽误了一个小时以上，我们通常会赠给你相当于该次旅行价格20%或以上的票券”。“如果在过去的一年里你享受的火车服务其准时率或可靠性没有达到目标，在你更新季票时，英国铁路公司会给你打折”。
此外，加强高层公务员的政治控制，使之对政治任命阶层负责；注重信息技术的运用，以提高公共机构的工作效率；重视人力资源的开发与管理；注重公共机构的能力建设等，也都是新公共管理的特征。
三、新公共管理的社会背景和理论渊源
新公共管理模式之所以备受推崇，并不是偶然的，而是有着深刻的社会背景和思想基础，它是时代变迁的结果。
1.新公共管理出现的社会背景。我们知道，传统的行政管理模式是一种被马克斯·韦伯称之为科层制的模式。这种模式是在上个世纪之交随着西方诸国工业化的完成而建立起来的。其主要特点有：权力集中，层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。这种被讽刺为“由天才设计来让白痴操作的体制”象是一部受到严格控制的机器，公务员只是机器齿轮的齿，他们的工作分工细致，行为必须依照明确的规则和程序。在分工精细、外部环境相对稳定的工业社会，科层制模式的公共行政符合需要。
但是，本世纪70年代之后，特别是80年代以来，西方社会乃至整个世界开始发生根本性的变化。70年代，哈佛大学教授丹尼尔·贝尔出版了著作《后工业社会的来临》，随后，阿尔文·托夫勒、约翰·奈斯比特等未来学家相继预告信息经济时代、知识社会、后资本主义的到来，说明一个新的时代正在取代过去的时代。尽管这个新时代还没有一致公认的名称（现在有愈来愈多的人称之为知识经济时代），但它已表现出如下特征：技术革新迅速，新技术、新发明层出不穷，技术对经济和社会的影响明显增强，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越强，一方面使各国之间联系更紧，相互依赖程度更大，另一方面，各国之间的竞争日益激烈；世界形势更加复杂，变化速度更快；公众的价值观念多元化、需求多样化；民众素质提高，民主意识、参与意识增强。时代的变化对政府提出了新的要求，政府必须更加灵活，更加高效，具有较强的应变力和创造力，对公众的要求更具响应力，更多地使公众参与管理。与工业社会相适应的科层制比较僵化、迟钝，而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向，易于导致高成本、低效率，显然难以满足这些要求，难以适应新时代的需要。时代变迁呼唤着新的公共行政模式。
西方各国在七、八十年代普遍面临的问题则直接导致了它们采取措施，探索公共行政的新模式。一些带有共性的问题包括：政府开支过大造成经济停滞、严重的财政危机、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。正是这些问题直接导致了西方各国政府相继走上大规模的公共行政改革之路，以寻求一种高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、有更健全的责任机制的新的公共行政模式。
2.新公共管理的理论渊源。当代西方国家的行政改革之所以转向被称之为“新公共管理”的模式，除了客观时代背景和社会要求外，还有着深刻的思想基础。
产生影响的理论中，首先当然是上个世纪末由被称为科学管理之父的弗里德里克·泰勒（过去译为泰罗）开创的管理理论或管理主义。管理主义认为，管理是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也适用于公共部门。正因为如此，政府部门特别是提供公共服务的部门可以借鉴私营企业的管理方式和经验。我们从新公共管理的许多特征和做法，如将政策职能与管理职能分开，将公共服务通过竞标承包出去，重结果和产出而不重过程，管理控制权的下放，把公众作为顾客而予重视，签订绩效合同等，都可看出管理主义理论的影响。
除管理主义之外，新公共管理还受到其它一些理论的影响，如公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学（即组织经济学）、博弈论等。其中，公共选择论、组织经济学中的代理理论和交易成本经济学理论的影响比较明显。
公共选择论又称理性选择论，它的一个核心论点就是认为人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。据此推论，政府官员总是倾向于使其部门的预算最大化，而政治家总是寻求支持选票的最大化，就象企业家总想追求利润最大化一样。公共选择论对政治家主要关心的是社会福利、公共利益之类的说法表示怀疑，认为政治家们可能为了达到自己的目的而不惜牺牲选民的利益，利益集团会因为寻租行为而损害范围更大的社群，而政府官员会努力增加其部门预算进而获取越来越多的资源。其结果，政府会越来越膨胀，大大超过必要的规模，有势力的利益集团在国民收入的分配中会获得较大的份额，各种制度则会趋于僵化。这种观点必然导致下列主张：限制政府的作用和政府机构的职能，出售政府的商业性资产，政府各部不应集政策制定与政策执行于一身，限制既得利益者在政策制订中的作用，政府提供的所有服务应尽可能采用竞争机制，政府在提供补贴以及其他一些领域应增加透明度。
代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与代理人一方发生交易的“合同”或协议关系，根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。一开始，代理理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题，但人们很快就认识到，这种代理问题存在于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系。如同公共选择论一样，代理理论的基本假设之一是人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，代理人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况（如代理人对委托人的情况比较了解，而委托人对代理人的情况所知有限），以及委托人难以对代理人的行为进行监察等原因，因而许多委托人与代理人之间的关系管理十分复杂。代理理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是代理方寻机违背合同为己方谋利。因此，代理理论最注关的是代理人的选择以及对代理人的激励。代理理论对于西方公共行政改革中的许多方面都产生了影响，如关于选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供、哪些应由政府提供，还有政府的报酬制度（如根据产出而非投入评定绩效和付酬）、公共服务的制度安排（如是由政府内部机构提供还是承包出去）等方面。
交易成本经济学与代理理论有密切的联系，但二者关注的重点不同。代理理论关注的是代理人的选择和激励，而交易成本理论则主要关注开展各种交易的最优管理结构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组织方式，亦即对在不同的政府管理结构下，计划、调整以及监控任务完成情况的比较成本进行考察。交易成本理论同代理理论一样，也假定委托人和代理人即交易双方都会设法寻求自我利益。而双方能否谋取私利则取决于一系列的结构条件和环境因素，包括不确定性程度（如缺乏完备的信息、组织绩效难以测量、对交易另一方的可靠性缺乏信心等）；信息失衡情况；是否存在有限理性制约；交易双方是否拥有别人所没有的或很难拥有的特异性资产以及这种资产的特异性程度；在某一领域是否存在少数议价的情况，即潜在的买方或卖方很少，因而在讨价还价时由于缺乏竞争而占有优势。这些条件和因素直接影响到哪些公共服务可以利用市场机制，而哪些领域的公共服务利用传统的等级制的官方机构更好。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需的物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务；而若条件相反，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部机构提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面，显然从上述理论观点中吸取了营养。
正是由于当代西方一些国家适应社会发展的要求，接受和吸收了上述多种思想和理论观点，才产生了新公共管理这一新的模式。
四、新公共管理存在的问题
以新公共管理为模式的公共行政改革在一些国家已取得成效。英国经济从80年代开始逐渐复苏，失业率大大低于欧洲大陆的德国、法国，行政效率和公共服务的质量明显提高，这在很大程度上应归功于从撒切尔执政以来持续不断的行政改革。在改革措施最为激进、新公共管理趋向最为明显的新西兰，取得了经济增长率高于美国、通货膨胀低于德、法等国、失业率低于荷兰等国的佳绩。新公共管理已被越来越多的国家政府所效仿，也赢得国际组织和学术界的关注与赞赏。但与此同时，作为一种尚处在探索和发展之中的新的模式，特别是，由于受到几种不同理论的影响，新公共管理也存在一些矛盾和问题，因而遭到很多学者的批评与指责。其主要矛盾和问题包括：
1.新公共管理一方面主张将政府的政策职能与管理职能分开，即由部长以上的高层制定政策、提出政策导向，由部长下属的各局（如英国的执行局）通过签订合同的形式实施公共事务的管理，部长只关注最终结果，而各局的首席执行官关注产出。但另一方面，新公共管理又主张下放权力，鼓励下层公务员广泛参与决策，将包括决策权在内的一系列权力授予第一线公务员，这在理论上是相互矛盾的；在实践中，完全将政策职能和管理职能分开也是不可能的，因为有许多政策的制定必需有第一线管理人员的参与才能更现实、更可行。
2.新公共管理认为管理具有共通性，主张将私营部门的管理模式引入公共部门的管理之中，以提高公共部门的工作效率、降低公共部门的成本。但实际上，由于许多公共部门追求的目标、与外部环境的关系，其内部结构和过程等均不同于私营部门，因而私营部门的管理方式并不适用。例如非商业性的公共部门，其目标不是追求利润，因而以利润指标为基础的绩效评估和利用绩效合同进行管理便不适用。尽管有些新公共管理的倡导者已经认识到公共部门和私营部门之间的差别，但对于这种差别如何影响到公共部门管理方式的选择还是一个没有解决的问题。
3.新公共管理主张加强对高层公务员的政治控制，通过政治任命和明确的责任机制使高层公务员对政治家负责，增强他们对政治的响应性，这违背了西方体制一贯主张的政治与行政分离、公务员保持中立的原则，威胁到政策的连续性，而且也与新公共管理的政策职能与管理职能分开，以顾客为导向的公共管理（即向公众负责）等思想相矛盾。
4.新公共管理主张公共服务应以顾客为导向，把享受公共服务的公众看作顾客，提供公共服务的政府部门与公众的关系就像商品市场上的卖主与客户的关系。这虽然有助于提高某些公共服务的效率和质量，但并非对所有领域的公共服务都适用。更为重要的是，这种主张降低了在政府部门与公众之间的关系中公众的地位，因为公众是政府部门的“使用者”，是政府部门的最终“委托人”角色被忽视了，在商品市场交换的客户与卖主关系中，客户便不是这样的角色。
5.新公共管理利用绩效合同作为主要管理手段，强调公共机构和公务员工作绩效的测量、评定。但在实践中，政府的许多工作是难以进行精确量化评估的，有些工作甚至难以找到有效的指标来衡量其成效。
6.新公共管理重视结果和产出而不注重过程，政府工作程序的民主性将会受到影响，从而可能危及西方国家体制存在的基础。
此外，新公共管理还有许多有待解决或进一步明确的问题，如集中控制与分权的界限、政治控制与管理灵活性的关系、公共服务的多样性和统一性关系、公务员的单线负责与多重负责问题。可见，新公共管理还处在探索与发展之中，远不是一种完善、成熟的模式。而且，由于新公共管理具有一定的文化敏感性，因而难以成为一种全球普遍适用的范式。
目前发生的时代变革是全球性的，必将对我国的经济、社会发展产生深远的影响。为适应这种变化，我国的政府管理模式也将发生相应的变化。特别是随着我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，我国政府的职能正在发生转变，政府行政管理模式要作适当的调整。尽管我国的社会制度、政治体制、文化背景等不同于西方国家，而且新公共管理模式存在上述多种问题和不足，但是，这种公共行政的新模式可为我国的行政改革提供一些有益的启示，其中有许多做法可供借鉴和参考。
标签：公共行政论文; 新公共管理论文; 委托人论文; 公共部门论文; 代理理论论文; 合同管理论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 代理问题论文; 社会问题论文; 组织职能论文; 工作管理论文; 政府服务论文;