论公共政策损益补偿规律的实现机制①——以合理补偿被征地农民的利益为例，本文主要内容关键词为：公共政策论文,损益论文,为例论文,规律论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D0-0：C912 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2007)01-0072-06
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，把健全对被征地农民的合理补偿机制，作为全面深化农村改革、建设社会主义新农村的一项重要任务。它直接涉及社会利益平衡和社会关系稳定，深刻地影响构建社会主义和谐社会。损益补偿是公共政策调控利益的重要内容，是维护社会利益平衡的主要机理。运用公共政策损益补偿规律及其实现机制的理论，探讨被征地农民的合理补偿问题，可以从更深层次上揭示其内在根据，可以为健全被征地农民的合理补偿机制，提供带有规律性的思路。
公共政策损益补偿规律及其实现
任何一项公共政策都有其价值取向，都承载着某种利益。同一项公共政策的代价和获益很难集中于同一社会群体。而代价和获益的不对称性和不均衡性，构成了公共政策损益补偿规律的内在根据。公共政策在分配社会价值的时候，总要着眼于社会利益的均衡。但在具体的实践中，公共政策承载的利益是特定的。因此，一项公共政策向某些社会群体进行利益倾斜，就可能使另一些社会群体的利益受到损害，引发社会利益关系的暂时失衡。为了恢复社会利益关系的平衡，其他公共政策就会适当补偿受损群体的利益，以实现社会协调有序的发展。应当指出，运用公共政策调整社会利益关系是一项社会系统工程。损益补偿规律具有平衡社会利益关系的调节作用。给予代价群体相应的补偿政策，是保持社会利益平衡、维护社会关系稳定、推动经济和社会协调发展、构建社会主义和谐社会的重要前提。如果说单项公共政策可以有某种利益倾斜，那么从长远看，从整个公共政策体系的角度看，就必须对社会各种利益进行综合平衡。公共政策损益补偿规律，就是公共政策利益调控过程的本质联系和抽象概括。
如果损益补偿规律的实现受阻，就会加剧社会利益矛盾。如果长时间无法清除实现的障碍，社会利益关系就会严重失衡，现存的社会利益格局，甚至现有的政治架构也将受到冲击和改变。
损益补偿规律的实现机制是一种动态平衡机制。公共政策的主体可以加速或延缓损益补偿规律的实现过程，并决定其实现形式。公共政策主体是由决策主体和执行主体构成的。立法机关、行政机关、司法机关是国家公共政策的权力主体。特定制度下的执政党，也发挥着国家公共政策权力主体的职能。制定公共政策并保证其有效实施是决策主体的主要职能。公共政策的执行主体主要是各级行政组织。它们承担着双重的职能，既负责贯彻执行决策主体制定的政策，也要把政策执行的情况和结果反馈给决策主体，实际上起着连接决策主体和政策客体的中介作用。
利益相关者在损益补偿规律实现的过程中，也通过影响公共政策主体发挥促进或者阻碍的作用。利益相关者主要由功能群体和目标群体构成。功能群体是对公共政策的制定和执行产生影响的群体。在制定公共政策的过程中，公众、媒体、利益集团都会影响议程的建立、目标的选择、方案的设计。公众的诉求、媒体的报道、利益集团的话语，是某一社会问题进入政策制定系统和建立政策议程的重用渠道；政策目标的选择是整合各种诉求、报道、话语所反映的利益要求的结果；政策方案的设计又要以这些诉求、报道、话语作为重要依据。目标群体是公共政策的直接作用对象，也可以称为政策客体。获益群体和代价群体是目标群体中的两个不同的利益群体。获益群体追逐自身利益，有可能成为实现损益补偿规律的逆向力量。代价群体在一项公共政策中受到利益侵害，也要通过自身的利益诉求，强烈地要求予以相应的补偿，因而成为损益补偿规律的带有根本性的实现动力。波及群体作为利益相关者，由于受到公共政策效力扩散的影响，也会关注损益补偿的过程，并施加一定的影响。
损益补偿规律就是在上述各种因素的矛盾运动中实现的。损益补偿规律实现过程中展现出来的动态平衡机制，也是在以上相关因素的相互作用中形成的。代价群体的利益表达机制，为动态平衡机制的运行提供了内在动力。通过利益表达机制，代价群体把自己受损害的利益转化为代偿诉求，并选择一定的渠道向公共政策主体进行表达。表达的指向可以是决策主体，也可以是执行主体。直接向决策主体表达，更有利于决策主体准确地理解利益诉求。如果向执行主体表达，可能出现三种情况，那就是对代偿诉求的准确传递、放大传递、缩小传递。如果出现后两种情况，就需要启动矫正机制，实现动态平衡。决策主体、获益群体、代价群体、功能群体和波及群体，都可能成为启动矫正机制的发动者。公共政策主体通过回应机制及时地回应代价群体的代偿诉求，建立代偿政策议程，启动补偿程序；通过整合机制整合代价群体付出的代价，以确定代价群体利益受损的减益值。准确地、合理地确定减益值，必须综合分析直接代价和间接代价、现实代价和长远代价、显现代价和潜在代价，不能仅仅依据直接的、现实的和显现的代价，忽视间接的、长远的和潜在的代价。否则，带来的结果只能是代价和代偿的不对等。减益值确定之后，通过协调机制明确代偿的增益值，并通过统筹机制确定代偿的方式。在实现代偿的过程中，执行主体对实现代偿的速度和程度发挥着重要作用。一旦出现代偿偏差，就会通过代价群体的追加诉求、功能群体的监督作用和决策主体的跟踪问效，予以纠偏。损益补偿规律就是在一系列机制的作用下，在失衡与平衡的交替中，调整社会利益关系，实现社会的稳定和可持续发展。
目前，我国社会正处在快速的工业化和城镇化的发展进程中。非农业用地以前所未有的速度增加，大量的农业土地转化为城市用地。农民承包的很多土地被征用。专家估计，我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万—5000万人。而现行土地征用制度的主要特征是政府用行政命令代替市场运作，基本上是行政强制。由集体土地变为国有土地的过程，不是平等的产权交易过程。国家强制性大量征地，对被征地农民的补偿不合理、不到位，导致农民利益严重流失，造成农民生活水平下降，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。土地征用没有给农民带来富裕，而是带来大批农民的失地失业；没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。对被征地农民的合理补偿问题，已经成为迫切需要解决的突出问题。
要对被征地农民予以合理补偿，就应该按照损益补偿规律的要求，建立起合理的补偿机制。农民是现行征地政策的代价群体。完善被征地农民的利益表达机制，是健全合理补偿机制的首要任务。而实际情况是，被征地农民的利益表达渠道，或者不健全，或者不畅通，致使被征地农民的利益诉求无法通过正常的渠道表达出来。这是导致非正常表达的重要原因。完善被征地农民的利益表达机制，要建立起相应的制度，使被征地农民的代偿诉求能够通过合理的表达渠道，以理性的方式加以表达。政府有了完善的回应机制，才能对被征地农民的代偿诉求及时做出回应，并纳入政府的政策议程，得到政策过程的相应启动。合理确定被征地农民的利益损失，是调整现行土地使用政策的依据。农民的土地被征用以后，启动代价整合机制，合理确定由此给农民利益带来的损失，即所付出代价产生的减益值，是问题的关键。减益值确定之后，才能通过代偿统筹机制合理地确定代偿的增益值。一般说来，代偿增益值的确定要以代价减益值为根据。要全面、准确地确定被征地农民的代价减益值，尤其是把间接的、潜在的和长远的损失都考虑进去，具有可操作意义的做法是，在确认农村集体土地财产权的基础上，按照市场经济的规律办事。除了要考虑土地在征用之前的价值外，还要考虑土地的区位、当地土地市场发育的状况与建设用地的供求情况、社会经济发展水平等因素。经过综合分析，确定代价的影响参数和代偿的具体标准。代偿统筹机制的另一项任务是确定对被征地农民的代偿方式。它主要包括货币补偿、就业补偿、保障补偿和转化补偿等。合理确定代偿标准，统筹运用各种代偿方式，才能从根本上解决被征地农民的生存问题和发展问题。
公共政策损益补偿规律实现的困境
公共政策损益补偿规律在实现的过程中遇到障碍，会导致动态平衡机制的暂时失灵。这种现象只能存在一定时间，不可能长期地持续下去。
从总体上来说，公共政策损益补偿规律的实现可能遇到两种困境，一种是代偿高于代价，另一种是代偿低于代价。代偿高于代价可称为代偿过度，即代偿的增益值超过代价的减益值。代价群体能够以较少的代价获取更多的利益补偿。这种情况往往出现在代价群体作为社会的强势群体，力量强大到足以左右政府的公共政策。在代价群体强有力的作用下，公共政策主体被胁迫，不得不出台过度补偿的政策。也可能是决策主体同代价群体中的强势群体结成某种非正常的利益联盟，使决策主体也能在过度补偿的政策中获益。再者，代价群体本身就是政策主体，或者是决策主体，或者是执行主体。决策主体也有自身的利益，由于某种不得已而为之的原因不得不出台局部的、暂时的、有损自身利益的政策。由此，决策主体变成了政策目标群体中的代价群体。但是，他们手中掌握公共政策的决策权，会千方百计地通过其他政策做出加倍的补偿。如果代价群体是执行主体，在执行有损于自身利益的代价政策时，往往会收缩政策的力度，以使自身利益的损害减少到最小的程度；在执行有利于自身利益的代偿政策时，往往会加大政策的力度，以获得更高的补偿。这些都是在特殊情况下出现的特殊现象。
损益补偿规律的实现困境，更多的是代偿低于代价。这主要是通过代偿缺位、代偿不足和代偿流失等形式表现出来的。代偿缺位是由执行某项公共政策带来的利益损失，也就是付出的代价，并且没有通过相应的政策获得补偿。只有代价没有代偿，结果是社会利益关系失衡。代偿不足是指执行某项公共政策造成的利益损失，并且通过其他政策获得一定的补偿，但补偿不足以同代价相抵，也就是获得代偿的增益值小于付出代价的减益值。代偿缺位来自政策缺失，代偿不足是因为政策乏力，两者都是由公共政策本身造成的。而代偿流失主要来自执行主体的作用。代偿流失意味着由某项政策造成的利益损失和付出的代价，按照其他政策的规定，已经给予相应的补偿。只是由于政策执行不到位，导致代偿被截留，代价群体没有获得代偿政策规定的全部补偿。
公共政策损益补偿规律在实现的过程中暂时陷入困境，原因非常复杂。这里仅就代偿缺位、代偿不足和代偿流失等代偿不到位的原因作出分析。
代价群体缺失利益表达机制，是引起代偿不到位、动态平衡机制失灵的原因。由于代价群体在社会利益关系的博弈中处于弱势地位，社会缺少完善的、代价群体利益表达的制度安排，致使代价群体无法通过制度化的渠道把自己的代偿诉求表达出来，更谈不上传递给公共政策的决策主体。而已有的制度安排不能有效地发挥作用，也导致代价群体的利益表达渠道不畅通。这主要发生在代偿诉求的传递过程中。中间环节过多，层层截留，无法全部到达决策主体，使决策主体不能通过公共政策做出准确的回应。
代价群体不能准确地表达代偿诉求，也是导致代偿不到位的原因。代偿诉求能否准确地向决策主体表达，直接影响到代偿政策的制定，以及由代偿政策所带来的增益值是否与付出代价导致的减益值相均衡。在社会利益群体中，总有那么一些群体还不成熟，组织化程度比较低，群体的自我意识没有发育起来。他们所关注的仅仅是个人利益，对群体利益不能准确把握，或者没有足够关注。这样的群体进行利益表达，声音必然是微弱的。代价诉求不能准确表达的根源在于，自我意识发育不健全。这样的群体成为代价群体，不可能认识到自身的利益，或者意识到了，却不能准确地表达出来。在这种情况下，代偿不到位就有了某种必然性。
获益群体的作用过于强大，便会干扰公共政策的制定和执行，也是导致代偿不到位的原因。有代价群体必然有获益群体，获益群体和代价群体在利益上是相互矛盾的。通过其他政策补偿代价群体，有可能影响原有政策中的获益群体。在这种情况下，获益群体就会作为功能群体对代偿政策施加影响，以减少由于代偿政策的出台给自己带来利益损失。如果获益群体又是社会的强势群体，那么作为功能群体的影响将大大超过其他群体。这时的动态平衡机制在一定时期内就大打折扣。
决策主体成为目标群体中的获益群体，是导致代偿缺位和代偿不足的主要原因。公共政策的决策主体并不是没有任何自身利益的超越者。在制定公共政策的时候，也无法完全摆脱自身利益的纠缠。时时处处牢牢把握公共利益的价值取向，不能有丝毫的偏离，这是任何决策主体都无法做到的。公共政策的决策主体不是在任何情况下都能够坚持公平和主持正义。可以提出这样的要求，但要真正达成这一目标，并不是一件容易的事情。当决策主体成为某项政策中目标群体的获益者，便要出台代偿政策补偿这项政策中的代价群体。随之而来的是，自己的获益减少、代偿政策缺位和代偿政策不足。尤其是这种获益以群体甚至是组织的整体形态展现，就可能打着为了公共利益的旗号披上合法的外衣。
执行主体的截留是导致代偿流失的根本原因。在执行对代价群体的代偿政策时，执行主体出于某种目的违背了政策原则的立场，没有严格按照政策的要求去做，出现代偿流失，致使代偿政策的目标无法实现。当截留可以使自己直接或者间接获益的时候，更有可能激发执行主体截留的动机。
被征地农民的利益补偿不到位，是对公共政策损益补偿规律的实现过程陷入困境的最好脚注。在制定被征地农民利益补偿政策的过程中，农民的话语权没有得到应有的保障。我国现行的法定补偿标准存在着明显的代偿不到位问题。根据有关规定，国家建设征用土地，应该支付农民的土地补偿费和安置补助费。征用耕地的土地补偿费和安置补助费，分别为耕地被征用前3年每亩平均年产值的3—6倍和2—3倍。同时规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。这明显低于农民30年土地承包经营权的实际价值。补偿标准偏低，难以维持长远生计，已经成为带有普遍性的问题。有些地方在确定平均产值时，往往以一种农作物的价格来确定补偿标准，代价和代偿严重失衡，使农民的利益受到很大损害。更有甚者，这一标准也适用于对非公共目的的土地非农用途的补偿。如果被征用的土地用于商业，则通过招标、拍卖、挂牌的市场方式运作。超过申请费用和征地补偿费用之和的收入，归地方政府财政所有。这种操作方式，使地方政府有可能故意压低对农民的征地补偿费用，同时又把土地使用权以市场高价出让，为地方财政谋取利益。政府成为征地政策目标群体中的获益者，而被征地农民作为征地政策目标群体中的代价群体，其代价得不到合理的补偿，其原因不言自明。以某市为例，2003年该市4个地方征用土地的全部补偿费用平均控制在6.5万—9万元/亩，其中包括农民的土地补偿费和安置补助费。此外，须向财政上交16元/平方米的耕地开垦费，其中省财政20％、市财政80％；新增建设用地有偿使用费24元/平方米，其中中央财政30％、地方财政70％。而工业用地的协议出让价格，政府一般控制在13万元/亩左右；商业用地通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让价格，可达150万—350万元/亩。地方政府从中获得了巨额收益。农民对征地补偿非常不满。他们认为，这样的征地补偿政策严重地损害了自身的利益。这是由于公共政策本身不合理导致的代偿不足。
分配征地补偿费用中存在的问题，更是不容忽视。根据我国现行的土地制度，农村土地所有权归农村集体占有，使用权归承包土地的农民。虽然国家对征地补偿费用的分配有规定，但实践的结果往往不尽如人意。由于乡镇政府和村集体组织的负责人，对征地补偿费有很大的自由分配权，补偿分配过程中又缺少透明度，征地补偿费多数被乡镇政府和以农村集体组织的名义拿走，农民个人获得的补偿只是很少一部分。更有甚者，某些乡镇和村集体的负责人利用负责分配补偿费之机，采取种种手段把一部分补偿费据为己有。农民最终拿到手里的补偿费已是被层层截留后的劫后余额，当然所剩无几了。这种情况，进一步加剧了补偿不到位引发的各种矛盾。这是由于执行主体的截留导致代偿流失的典型表现。
政府对待被征地的农民，多数采用货币化的安置方法，也就是一次性买断。这是一种不顾被征地农民生计的安置方法。其他国家土地征用补偿的标准和方式虽然并不一致，有的是按照市场价格补偿，有的是按照裁定价格补偿，有的则是按照法定价格补偿。但是，不论哪一种补偿办法，其中的根本性原则是必须确保被征地者不至于因为土地被征用而降低原有的生活水准。我国不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，征地补偿费因此明显偏低。这不仅损害了农民利益，也不利于保护耕地。农民渴望政府能够更多地用市场机制来解决土地非农化的问题。现行的征地办法仍然沿袭计划经济时代的行政占用方式，把农民排斥在土地利益分配体系之外。农民看到政府经营和发展城市带来土地大幅升值，但却无法享受到其中的增值收益。巨大的利润被政府拿走，失地农民的心理有种被剥夺感，引发农民与政府的对立情绪。
浙江省补偿被征地农民利益的经验，值得借鉴。该省在全国率先建立了被征地农民的社会保障体系，使被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等进入社会保障范围。其具体做法可分为3种类型：一是生活保障型。定位在最低生活保障与基本养老保险之间，实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，保障资金由农民个人、所在村和地方政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险，将被征地人员所需的社会保障安置费用，一次性地划转给劳动社会保障部门。三是社会保险与生活保障结合型。对退休年龄段的人员实行基本生活保障，让劳动年龄段的人员参加城镇职工基本养老保险，对未到劳动年龄段的人员一次性发给征地安置补助费。在以上做法中，社会保险与生活保障结合型的优点十分突出。它既缓冲近期矛盾，对较少的超过劳动年龄段的人群专设生活保障予以解决；又着眼长远对接，对较多的劳动年龄段的人群按照统一制度纳入城镇社保体系。虽然还不能说，这种补偿方式实现了代价群体代价减益值和代偿政策增益值的均衡，但毕竟把现实和长远结合起来，得到了被征地农民一定程度的认可。
公共政策损益补偿规律实现的条件
为了避免公共政策损益补偿规律在实现的过程中，陷入困境而长时间无法摆脱，有必要考察其实现的条件，更好地为其摆脱困境创造条件。
代价群体全程参与，是公共政策损益补偿规律实现的基本条件。代价群体应当成为功能群体的重要组成部分，对政策方案的形成和政策目标的实现发挥应有的作用。充分发挥代价群体在制定和执行代偿政策过程中的作用，代价群体的利益损失才能获得相应的补偿，损益补偿规律方可顺利实现，从而在动态平衡机制的作用下，构建和谐的社会利益关系。代价群体参与公共政策的全过程可作如下描述：在政策议程建立后及时召开代价群体“恳谈会”，及时、全面、深入地了解代价群体的利益诉求，设计政策方案时充分考虑代价群体的利益诉求；在政策方案形成后及时召开代价群体“听证会”，听取他们对代偿方案的意见，并将合理的意见吸收进代偿方案；在政策出台后召开代价群体“阐释会”，向代价群体宣传和解释政策，使代价群体明了政策内容，领会政策精神；在代偿的具体方案拿出后，召开代价群体代偿分配“说明会”；在政策执行后，召开代价群体政策效果“回访会”，了解代价群体的满意度。对于上述参与，公共政策主体必须在全过程的各个环节上都作出及时回应。要根据代价群体的代偿诉求做出回应，建立相应的政策议程。当然，启动新的政策议程，必须先检索已有的政策，把原有的政策同代价群体的代偿诉求相对照。如果是代偿政策缺失，就要及时出台相应的代偿政策；如果是政策规定存在着代偿不足，就要调整现存的政策，加大代偿的力度；如果不是政策本身的问题，而是政策运行过程中由于执行环节的偏差，导致代价群体得不到应得的补偿，就要发挥监督机制的作用予以纠偏。必须看到，代价群体全程参与，发挥积极的、有效的和合理的作用，有一个代价群体的政治社会化问题。这直接决定他们的参与能力和参与水平。社会组织扮演代价群体政治社会化的组织者角色，代价群体就获得合理的政策角色。代价群体提高参与能力，培养合作精神，必须树立权利和义务对等的意识，合理地把握代价和代偿的关系，以理性精神参与全过程。
功能群体多元监督，是公共政策损益补偿规律实现的重要前提。立法机关、司法机关、政党、媒体、公众在特定的情况下，都可以成为功能群体，影响公共政策的运行过程。他们从不同的视角全方位和全过程地监督代偿政策，使代偿政策的制定和执行不偏离正确的轨道。通过这样的监督，在代偿政策缺位的情况下，敦促公共政策决策主体尽快地制定相应的政策，以保证代偿政策及时出台。同时，还要全方位地监督代偿政策的执行过程，确保代偿政策不被截留，代价群体真正得到合理的补偿，使代偿政策切实得到有效的贯彻执行。
决策主体跟踪问效，在公共政策损益补偿规律实现的过程中发挥着不可替代的作用。这就是，督促、检查、监督执行主体，及时纠正代偿政策执行过程中的偏差，避免代偿流失。
我国现行的公共政策没有对农民参与土地征用的过程作出任何具有实质意义的规定。只是当国家土地征用方案被批准后，才告知集体所有者和公众。而征地的规模、用途，补偿的标准、农民的安置、补偿的最终期限等内容，都是由政府单方面决定的。虽然在补偿办法公布之后，农民可以就补偿标准提出意见，县以上人民政府尽量解决有异议的补偿标准问题，但是如果达不成协议，则由批准地的人民政府单方面确定补偿标准，也并没有农民参与征地的过程。在多数情况下，农民只是简单地被告知要征用那块地，目的是什么，能得到多少补偿。在现有的制度下，农民不可能真正参与国家的土地征用。农村集体经济组织的负责人可以有一定程度的参与，那也只是形式而已，能否真正代表农民的利益不得而知。由征地引起的纠纷、上访，甚至闹事等，屡见不鲜，但到目前为止，很少有人就国家的土地征用程序问题和补偿标准问题而上诉法院。在征地的实际操作中，并没有真正体现农民的意志。农民的知情权、参与权和上诉权形同虚设。
根据损益补偿规律的实现条件，在征地过程中，必须完善征地程序，保证土地权利人拥有充分的知情权和参与权。政府提出用地申请，先要进行公告，允许土地权利人质疑其合理性和合法性；在批准用地以后，要再次公告，并就补偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地的全过程，充分尊重他们使用土地和处置土地的权利。一旦引起纠纷，要引导农民行使上诉权，通过法律途径解决问题。
从根本上解决被征地农民的补偿问题，必须健全合理的补偿机制。这就需要整体性地调整现行政策。而真正解决问题，还有赖于建立以保障农民权益为核心的新型征地制度，使农村集体所有的土地取得与国有的土地相平等的产权地位。在严格控制土地农转非的情况下，允许农村集体所有的非农建设用地直接进入市场流转，保证农民的土地在市场的运作中获得公平的补偿。更重要的是，为被征地农民提供更多的就业渠道。通过相应的社会保障体系，确保被征地的农民实现合法权益。这样的代偿政策才能够兼顾被征地农民的当前利益和长远利益，使公共政策的损益补偿规律在被征地农民身上有效地发挥作用，并且顺利地得到实现。
注释：
①本文的撰写参考了韩俊的《如何解决失地农民的问题》一文，特此注明。