中国农村养老保险：政策回顾与评价，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国农村论文,评价论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
家庭联产承包责任制，这一以去集体化为特征的改革在二十世纪八十年代初极大地提高了中国农村生产率。除了带来巨大的经济进步，其对中国社会与人口方面的深远影响也逐渐显现并持续至今：一方面，养老风险的责任承担从集体经济转移到个人及其家庭；另一方面，农村地区对老年人的传统家庭保障也被弱化，这其中有年轻一代往城市加速迁移的原因，也因为计划生育政策使得生育率急剧下降。
二十世纪八十年代末，农村养老保险制度的试点在一些相对发达地区展开。在这些地区性的制度探索中，有的由政府主导，有的由集体经济自愿组织开展。从当时试点的情况来看，由于农村经济发展水平和农村居民组织化程度的差异，农村养老保险在制度推广上并没有走整齐划一的模式。在转型期，中国的经济与社会经历了一个剧烈的重塑过程。这种经济社会条件的剧烈变化极大地影响了中国农村养老保险政策的制度选择。农村养老保险也经历了“起步-繁荣-收缩-复苏”的发展路径。整个九十年代，由于缺乏财政补贴，农村养老保险制度运行状况在经历了初期的迅速扩张后陷入了困境。此后，在大量政府财政补贴的支持下，中国的农村养老保险制度获得了重新的发展。二〇〇九年国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》成为制度发展的关键分水岭。新、老农村养老保险制度不仅体现在主管部门的变化，更重要的是筹资结构发生了根本转变。总体上讲，二十年来农村养老保险的改革经验表明，财政补贴和政府的大力引导是农村养老保险制度发展的关键因素。
在既有的外文文献中，Leisering，Gong和Hussain通过一个大规模的全国调研项目，②总结了中国二十世纪九十年代农村养老保险制度的经验和存在的问题。施世骏采用了政策过程学的思路，以理念-制度的框架分析了政府各部门在农村养老保险制度改革后陷入困境的历程中的决策动机和决策过程。③二〇〇九年起，新一轮的农村养老保险制度改革试点在全国铺开，基于新的制度，蔡昉等人系统回顾了新型农村养老保险制度，并为制度未来发展设计了更均衡的缴费模式。④世界银行课题组针对在新农村养老保险管理体制和财政可持续性问题上提出了改革的主张。⑤另外，大量的中文文献提及了制度设计与评估，针对不同时期农村养老保险制度的发展有许多论述。
本文旨在解释农村养老保险制度的发展，进而评估当前的农村养老保险制度。篇章结构方面，文章的第二部分解释了在中国持续变化的社会经济背景下建立健全农村养老保险制度的必要性；文章的第三部分介绍了二十世纪八十年代以来农村养老保险制度的发展；文章的第四部分利用养老金分析框架从五方面评估了二○○九年以后的新型农村养老保险政策；结论将放在文章的最后部分。
二、中国为什么需要农村养老保险
公共养老保险是现代工业化国家的产物。随着一国现代化进程的推进，养老保险制度的覆盖范围也从正式部门向非正式部门扩展。许多国家都经历或者仍在经历着与中国类似的、城乡二元经济结构下的社会发展阶段。然而，几乎没有一个发展中国家像中国一样，建立了一个旨在覆盖如此庞大农村人口的养老金制度。就中国特殊的社会人口状况而言，要认识为什么要建立农村养老保险制度，可以从三方面来理解：总和生育率的下降、大规模城镇化和文化影响因素。在现实中，由政策因素导致的生育率下降，极大地削弱了农村地区传统的老年人保障模式的基础。伴随着空前的城镇化进程，大规模地由农村向外移民进一步改变了农村生活方式、家庭结构和老年保障模式。与此同时，传统的家庭和生育的文化观念也贯穿于这一过程。这样，随着社会经济环境的改变，就亟须一个新的制度安排以适应不断变化的社会经济形势。
1.计划生育政策导致总和生育率下降
在传统的农村家庭养老模式下，农村老人在年老而劳动能力减弱后，子女为老人提供居家赡养，照顾老人度过晚年生活。中国人口总和生育率的下降直接导致平均家庭子女数的减少。而子女是传统家庭老年赡养的服务供给方。因此，从总体上讲，总和生育率的下降也就降低了传统农村家庭中老年人赡养服务的供给主体，进而影响到了传统农村养老方式的可持续性。
人口学理论认为，总和生育率的下降有两种模式。第一种是发展性变化模式：总生育率随着社会经济的发展自然下降而不受外界因素干扰。第二种模式被称为主动变化模式，指的是强制政策约束了生育率。⑥显然，中国遵循的是后一种模式。随着二十世纪七十年代计划生育政策在中国的推行，中国的总和生育率剧烈下降。从国际比较上看，在没有严格的计划生育规制的情况下，德国和印度总生育率曲线下降的趋势要比中国平缓得多(图1)。
迄今，中国官方并没有在统计年鉴中公布农村的总和生育率，本文只能借助现有的文献研究来追溯这方面的数据。二十世纪九十年代初正是计划生育政策执行最严格的阶段，但在这一时期农村总生育率从未低于2.5。⑦二〇〇〇年之后，农村总和生育率降到了1.5-1.6。⑧而从发达国家的生育模式变化的经验来看，总和生育率的下降是不可逆的。
图1 中国/印度/德国的总和生育率变化1950-2010
资料来源：UN Population Division
另一方面，从现存文献对不同时期生育率的研究可以看出，生育期望和生育政策之间存在着较大差距。⑨⑩(11)尽管不同地区计划生育的具体规定有所差别，但平均每个家庭的生育数为1.483，而根据之前的研究和调查，最理想的家庭平均剩余数量通常要大于2。(12)这一差异说明，农村家庭生育意愿与计划生育政策的规定存在着矛盾。而这一矛盾根源于农村生育的文化传统和农村家庭的生育动机。许多研究都指出，“多子多福”、“养儿防老”等传统观念促使农村妇女做出高于计划生育规定数量的生育决策并导致新生儿性别比畸高。(13)尽管这些观念被认为阻碍了中国的人口基本国策得以贯彻，但传统的生育理念某种程度上却也反映了农村传统的养老模式的现实合理性：养儿防老仍是农村家庭生育的一个主要动机。
农村居民常常冒着巨额罚款和没收财产的风险违反计划生育规定“超生”、“偷生”，却也是不得已而为之的理性生育决策。中国老龄中心在二〇〇〇年组织进行了一次中国农村老年人生存状况调查，其研究报告表明，农村家庭把赡养老人视为其做出生育决策时的首要考虑因素。(14)事实上，农村居民生育意愿与计划生育政策之间的差异在深层次上反映了传统家庭养老在政策约束下所面临的困难。鉴于长期以来农村社会保护安全网缺失的现实状况，对于农村老人来说，子女毫无疑问依然是最为稳定和坚实的养老依靠。
2.大规模人口流动改变了养老方式
三十多年来，中国经历着一场大规模的城市化进程(图2)，这使得农村养老的情况变得复杂。因为城市化是人口流动的结果，而人口流动以两个相反的方向影响着农村居民的养老问题：一方面，人口流动使青年人从农村流向城市，并相应地加重了农老年赡养比，进一步削弱了传统的家庭养老功能；另一方面，在城市工作的子女获得了更好的收入条件，农村家庭的收入状况得到了极大的改善，这也就使得家庭抵御养老风险的能力得到增强。
(1)城乡人口流动使得传统的家庭养老难以为继
一系列社会调查数据显示，农村年轻一代更有能力和意愿迁移到城市工作或生活。官方数据表明，二〇一二年农民工总数已高达一亿六千三百万人。(15)第二次农村普查表明大量农民工正处于二十到四十岁的年龄段，而那些五十岁以上的农村居民则很少有愿意在家乡之外寻找工作的(表1)。与此同时，将近一半的被调查农民工选择跨省工作(表2)。这就意味着，这些人要远离自己的父母到外省寻求更好的工作机会。
随着年轻人口流出的加剧，农村养老问题必然会因为农村年轻人口向外流动而加剧。因为在年轻一代的比重越来越小，表明平均每个家庭之中只有更少的年轻人和老年人同住。年轻一代住在远离年老家长的地方，使得子女居家赡养老人的传统家庭养老模式难以为继。由于年轻一代迁移到城市，农村的老年赡养比一直以来都比城市的老年赡养比更高(图3)。但是如果把儿女迁移带来的经济收入也纳入考量，儿女和家长同住率的下降并不意味着子女赡养居住在农村的老年父母的能力下降，因为更高的收入使得子女所具有的赡养老人的能力也提高了。
(2)人口流动提高农村家庭经济能力
许多发展经济学文献都试图对来自农村的大量人口流动给出合理的解释。这其中，最著名的当属W.A.刘易斯提出的城乡二元结构理论。这一理论在中国也有很好的解释力。有研究表明，驱使大量农村劳动力迁移到城市并寻找工作的动力因素，正是城乡之间的收入差距。此外，同是农村地区，不同地区之间的收入差距也促使了人口流动。(16)(17)除了经济因素之外，社会理性也解释了当代农民为何更愿意迁徙到城市：新一代的农村居民更愿意到城市里来了解和融入更发达和更现代的社会生活。(18)中国的大量流动人口已被证明对整体国民经济增长和流动的农村居民本身都有所裨益。(19)从农村迁移出去的年轻一代，并没有因为居住地和生活环境与父母的隔离而放弃赡养父母的责任。以孝文化为核心的中国传统家庭文化依然是联系家庭成员的坚实纽带。从计划经济时代延续至今，官方都一再强调子女负责赡养老人的“孝道”文化。(20)
图3 中国城乡老年赡养比1982-2005
资料来源：Cai，Fang，John Giles，Philip O.Keefe，and Dewen Wang.2012.The elderly and old age support in rural China.
如前文所述，自改革开放以来农民工大军的壮大从整体上削弱了子女居家提供养老赡养服务的能力。但外出打工的农村家庭子女可以通过向家里寄钱能够更好地从经济上支持他们仍住在农村的父母度过老年生活。有研究表明，农民工在对其父母的经济支持(financial support)和生活照料(instrumental support)之间有着一定的替代关系。经济支持的提高一定程度上弥补了农民工对其父母日常生活照料服务的减少。并且随着生活条件的改善，经济支持在赡养老年人中的作用越发显得比生活照料要重要。(21)进一步的研究则表明，与那些没有在城市工作子女的农村家庭相比，那些有子女在城市工作的农村家庭通过家庭成员之间的收入转移往往有着更高的家庭经济收入。但是，经济形式的好坏往往左右着外出务工的农村家庭子女的年收入，因此拥有外出务工子女的农村家庭的年收入变化幅度往往更高，这也就意味着，这样的家庭的老人获得的子女转移收入虽然整体较高，却又不稳定。
在计划生育政策下，许多农村家庭为制度牺牲了传统养老照料的家庭基础——放弃了生育更多子女的机会，以此来为自己提供更稳定的老年照料。经济发展和农村青年劳动力的外迁重塑了农村的人口结构和家庭平均收入水平，并同时改变了传统家庭养老模式。在可以预见的二十到三十年的时间内，更多的农村老人将依赖外出打工子女的转移收入来维系自己的老年生活。显而易见，这种养老保障的提供方式在不同家庭和不同时期有很大的不稳定性。因此，全面农村养老保险，一种更加现代化和社会化的老年收入保障体系，不失为弥补传统家庭养老缺失的合理的制度安排。
三、中国农村养老保险制度的发展进程
图4 1992-1998年农村养老保险制度发展情况
资料来源：民政部，1992-1999年民政事业发展报告，劳动与社会保障部，1992-1998年劳动与社会保障发展报告。
1.二十世纪八十年代至九十年代间的地方农村养老保险制度试点
早在一九八六年，在江苏沙洲召开的政府工作报告就谈到了农村人口老龄化趋势，建议在农村展开养老保险的试点工作。民政部随后在北京大兴和山东烟台牵头发起农村养老保险制度试点。此后，又陆续有一些地区或加入国家的试点地区，或推广本地区自发创新的农村养老保险模式。根据各地经验，一九九二年民政部颁布了文件——《县级农村养老保险制度(暂行)管理办法》。文件的指导原则源于先前试点地区的做法：其主要规定如下：
(1)养老保险的主要原则是由个人缴费为主，集体补贴为辅，国家给予性政策支持。
(2)养老保险基金和经办工作由县级政府的民政部门负责，基金投资限于国有银行存款。
(3)养老保险缴费由2元/月到10元/月分作十个档次，参保的农村居民选择一个缴费档次缴纳养老保险费。个人缴费、集体补助和利息收入形成参保者个人账户养老金资产，在农村居民到达领取养老金资格年龄以后，以年金的形式按月领取养老金。
基于上述原则，中国建立了个人账户为主的养老金制度，并由县级政府具体经办。由民政部连续颁布了一系列的后续协调管理办法，包括经办、基金管理和管理成本等有关规定。截止到一九九七年年底，全国共有7500多人参加了农村养老保险制度，参加人数达到前所未有的高度(图4)。
一九九二至一九九八年间，尽管农村养老保险制度在全国范围内高速发展，但在实践中的具体运作情况却并不完全良好：
(1)筹资渠道不足。由简单计算可知，用个人缴费进行完全积累制投资所得的养老金给付与退休后每日开销相比是十分有限的。虽然集体经济(地方集体企业)有筹资责任，但不同地区集体企业规模与筹资能力却也参差不齐。事实上，除个人缴费之外几乎没有其他养老金融资渠道。九十年代中后期，乡镇企业整体经营状况下滑，使得“集体补助”流于空谈。
(2)管理能力不足。由于管理经验不足，在制度快速发展阶段，诸如基金贪污和挪用的丑闻时有报道。民政部似乎并不适宜主管和经办养老保险。国务院其他部门质疑民政部主管农村养老保险制度的声音也时而有之。
资料来源：2009年民政事务工作发展公报，2010年社会保障工作发展公报，2011年社会保障工作发展公报。
(3)基金保值增值压力。一九九七年东南亚金融危机后，国有银行储蓄利率快速下降，而民政部掣肘于养老保险基金投资的限制，无法找到基金保值增值的合理方式。
由于上述原因，国务院暂停了农村养老保险制度继续拓展，并在一九九八年机构改革中将有关工作移交给劳动与社会保障部。
2.农村养老保险制度恢复阶段
从一九九九年到二十一世纪初，就参保人数而言，农村养老保险制度经历了一个收缩阶段，但社会人口状况却加剧了农村养老风险。在经历了数年的发展停滞后，劳动与社会保障部颁布了新的指导性文件：《关于进一步完善当前农村养老保险制度的通知》，准备在中央层面重启农村养老保险制度工作。二〇〇八年，中共中央第十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，重申了农村养老保险制度的重要性。二〇〇九年，国家重新开始了农村养老保险制度改革，(22)并在近年来取得快速发展(表3)。最新数据显示，截止到二〇一二年年底，新型农村养老保险制度已覆盖4亿农村居民。新型农村养老保险的具体规定如下：
(1)政府补贴。新型农村养老保险制度与老农保制度最重要的区别在于制度补贴来自政府税收收入。新型农村养老保险制度规定，六十岁以上老年人每人每月可得到55元基础养老金，这部分基金由政府预算支付。(23)
(2)建立个人账户。个人的缴费档次由100元/年到1000元/年分作十个档次。参保的农村居民可以选择一个缴费档次按期缴纳养老保险费，县市级政府依据自身税收能力与经济状况相应地补贴个人缴费一并计入个人账户。个人缴费、集体补助、利息收入积累形成个人账户养老金资产，在参保者达到领取资格后，以年金的形式向农村居民按月发放个人账户养老金。
(3)养老金领取资格。制度开始实行时已满六十周岁者，若其子女也参加了养老保险制度，则其可以领取基础养老金(家庭成员捆绑制)。领取养老金资格的最低缴费年限为十五年，或在六十岁退休时一次性补足应缴的十五年缴费额度。
(4)基金管理。由县级政府具体经办基金管理工作，投资渠道仅限于政府债券和国有银行的定期存款。
四、对中国新型农村养老保险制度的评估
就理解整个农村养老保险制度而言，对制度进行合理评估是对其下定论的必要前提。戴蒙德曾对美国社会保障有过一个多角度分析。(24)在此基础上，他又与巴尔共同构建了养老保险政策的成熟分析框架。(25)这一部分借鉴了这一分析框架，并结合中国的具体国情，从五个方面：减少贫困、平滑消费、收入再分配、长期财务可持续性和风险分担，尝试对新型农村养老保险制度进行全方位的评估。
1.减少贫困
养老保险制度的首要目标在于防止老年贫困。当前农村养老保险制度给付能否使农村老年人保持其基本生活水平，应当以测量基本生活水平指标作为基准。本文运用两种贫困测量标准来评估新型农村养老保险制度减少贫困的目标完成情况。
首先，以农村低保指标作为一种测量标准。农村低保标准在我国是农村地区的绝对贫困线。在二〇一二年，除了北京和上海这两个经济最发达的地区外，其他省和地区给付的平均农村养老金都低于当地平均农村养老金水平。(26)其次，以中国的最新全国贫困线为标准，这一标准是每年2300元(约为365美元)。如前文所述，养老金由基本养老金和个人账户养老金两部分组成。按新型农村养老保险制度规定，每年基础养老金给付额度为660元，约为全国贫困线标准的28.69％。国家贫困线在我国是衡量基本生活水平的标准，目前养老金的平均给付额度远无法触及国家贫困线的水平。就个人账户养老金而言，选择不同缴费等级会有不同给付额度。二〇一一年全国新型农村养老保险制度给付平均额度为每年689元(低于全国贫困线的30％)，减去基础养老金660元，可知个人账户每年仅能提供不足30元的给付额度。由于新型农村养老保险制度只运行了几年，绝大部分农村参保者没有积累足够高的个人账户资产，所以目前个人账户养老金并不能给予较高的养老金给付。
2.平滑消费
良好的养老金制度有助于形成好的储蓄习惯并积累财富。新型农村养老保险制度设置个人账户的初衷，就是想激励农村参保者在年轻时更多地为自己的老年生活储蓄。但是，从现行的制度安排来看，农村养老保险并没有充分的激励机制鼓励个人为其退休后的生活进行储蓄。
就养老保险制度参与者而言，正在缴费的一代和退休领取养老金的一代都是新参与者。正如上一节所讨论的，养老金给付水平在多数地区都很低。新型农村养老保险制度的给付并不能保障农村老年人的基本生活水平。而对年轻的一代而言，他们则很可能将来迁移到城市地区。从长期看，他们并不愿意在个人账户里多缴费，这一新的制度对他们并没有太大吸引力。恰恰相反，在家庭成员捆绑参保的规定下，农村里的年轻一代通常把这一制度看作自己经济上的额外负担。对那些不打算向城镇迁徙的中年人而言，在法定退休年龄到来之前，他们没有足够的时间参保去积累自己的个人养老金权益。
就政府为个人缴费的等比例匹配补贴而言，补贴额度与基金总量之比(个人账户与基本养老金相加)也很低。现行规定下，等比例匹配补贴并不是明确而强制的，而是依据不同地方的财政能力而定。以山西省为例，对个人账户的等比例匹配补贴比例大致在15％左右。但是等比例匹配补贴也仅占总基金额度的5％左右，这反而使假定条件保持完美。(即无精算风险和三十年连续缴费记录)世界银行对智利的二〇〇八年改革表明，等比例匹配补贴率低于10％的制度对参保人几乎没有吸引力，而30％则是世界银行推荐的补贴比例。(27)
农村养老保险基金将要面临长时间的保值压力。现行制度规定下，养老保险基金的年回报率与一年期定期存款利率相同。在高通货膨胀率之下，银行存款的真实利率已经为负，这在中国是众所周知的事实。即使是官方公布的CPI也总显著高于一年期定期存款利率。银行存款利率在央行认为管控下要远低于资本的边际回报率。新型农村养老保险基金管理陷入一个困境：基金规模越大，贬值压力越大；基金规模越小，设置个人账户养老金模式就失去了积累老年储蓄的作用。如果对养老基金投资组合的严格限制规定不加以放宽，基金管理能力得不到提升，在当前金融规制环境下，养老基金必然面临长期保值增值压力。
3.收入再分配
自二〇〇九年以来，全国范围内大量财政资金注入了新农保制度，财政的转移支付行为也就意味着对所有中国纳税人进行了一次收入再分配。二〇一〇和二〇一一年，财政对新农保的补贴(包括中央与地方政府)分别达到228亿和655亿元。其中，大部分的政府补贴是针对全体农村老年人的基础养老金。二〇一〇和二〇一一年的补贴占总体财政收入的比例分别为0.27％和0.63％。虽然财政在新农保制度中支出的绝对数字并不大，但鉴于未来几年内参保人数将高达4亿人，潜在的财务负担可能会很重。
在农村养老保险制度之内也有一些收入再分配效应。严格地说，当前的补贴政策对高收入者更为有利。各地新农保政策普遍规定地方财政以参保人缴费的一定比例给予补贴。这是一种简单的养老金缴费补贴制度。富裕家庭的缴费能力更强，也更加有意识为自己养老储蓄，因此从绝对数来看，高收入人群就能获得更多的补贴。国际经验也证明了这样的制度设计会产生逆向收入再分配，典型的例子是德国的李斯特养老金计划。(28)由于新农村养老保险开展的时间较短，现在并没有专门的研究讨论制度内补贴政策的收入再分配问题。但是，就收入再分配的目标而言，有必要设计更加慷慨的累退补贴政策，让制度更加倾向于支持低收入的农村居民。
4.可持续性
公共财政补贴的有无是新、老农保制度的最大区别。除了一些较富裕地区外，每月55元的中央和省一级政府全额补助的基本养老金构成了新型农村养老保险金的主要部分。但是农村养老保险如果想要可持续发展，对个人账户养老金部分的补助更加不容忽视。现行制度设计下，中央和省政府承担的更多是基本养老保险金的定额补助，而县市级财政则更多地提供个人缴费比例匹配补贴。
在中国的财政收入结构内，较低层级的政府，其财政能力也较低，不同地区的县市政府财政能力也参差不齐。地方财政对本地区的参保农民的缴费补贴比例一般很低，往往只有个人缴费水平的30％以下。这一是由于地方财政实力不济；二是匹配补贴的财政支出每年的变化要大于定额补贴的支出，地方财政无意承担这种预见性差的财政支出，而给自己造成不必要的预算风险。与其他发展中国家相比，匹配补贴过低，在印度，这一比例是100％。(29)财政补贴是新农保政策的重要部分。从养老金动态增长的角度看，当前财政补贴结构更像是一个着眼于短期的制度安排。
一直以来，中国实行的分税制，对激发省级政府财政和私营企业活力获得了不少赞许，(30)(31)但结合中国特色的以GDP为导向的政绩考核体系，分税制对社会保障制度的负面影响也愈发明显。(32)这一现象又被称为“面向底层的竞争”(Jump to the bottom)。地方政府只关注短期的经济发展，并为此降低劳动标准或缩小公共福利开支。如果不是迫于中央政府的政治压力，新农保制度不可能在地方政府的主导下开启。
就长期可持续发展而言，新农保面临一个制度困境：一方面，未来新农保制度发展有赖于地方政府比例匹配补贴；另一方面，地方政府在当前制度环境下自然缺乏提高这一补贴比例的能力和动机。因此，只要财政补贴结构不作出改变，由当前财税-政治体制导致的长期可持续性问题就给制度的前行蒙上一层阴影。
5.风险分担
现行基本管理主体是县级政府，从而在管理体制上存在着巨大潜在风险。根据最新官方数据，二〇一一年共有27个省的1914个县级地区实施了新型农村养老保险制度。(33)这就意味着全国范围内共有1914个农村养老保险基金统筹单位和基金管理主体。众所周知，大数法则要求在统一统筹地区内参与者尽可能多才能尽可能分散个体风险，这也是保险原理在社会养老保险中的具体体现；但是事实上，由于地区发展不平衡，各地县级政府的财政能力参差不齐。同样地，不同县级地区的行政管理能力也各有高低。如此一来，一方面，总管理成本不可避免地随着管理主体数量增加而增加，而投资回报率则相对低下；另一方面，基金管理主体如此之多也对监督管理造成了不必要的负担。从长期看，碎片化管理带来的可预见潜在风险是很高的。
五、结论与讨论
在四年之内建立并维系如此庞大、覆盖四亿人口的农村养老保险制度，是中国社会保障制度建设的一项巨大成就。根据官方数据，二〇一一年共有八千万人领取了养老金，极大地防止了广大农村地区老年陷入贫困。更重要的是，这也从制度设计上缓解了未来几十年内由于人口结构老龄化带来的老年人保障问题。此外，向农村地区的老年人提供由财政支持的补贴不仅提高了其收入，从长期看还促进了国内消费。这样看来，中国的城镇化进程和经济结构优化也将得益于新型农村养老保险制度。
尽管农村养老保险制度有着如此多的优点，但受制于当前的制度管理体制，所存在的问题将随着这一制度的推行而放大。例如，县市掌握着过多的管理权限，而财政补贴结构也不利于制度长期财务平衡，激励政策有待优化，给付水平整体还很低。另一方面，结构性因素以更深刻的方式阻碍了农村养老保险制度的发展，相应产生的问题超出了农村养老保险制度政策的范畴。应当认识到，老龄化进程正逐渐加剧是“小步渐进”的，等到人们意识到问题严重时再设计养老金制度并为退休后生活进行储蓄安排将为时已晚。另一个重要而棘手的问题则是养老基金投资营运策略。当前资本市场未能做到良性运行，应当对其改革，以期为养老基金投资营造更加多元化的投资增值环境。否则，从长期看这一庞大的养老保险基金如果只是用于购买银行定期存款，那么养老金基金将大幅贬值，而这显然不符合新型农村养老保险制度最初的建制目标。总而言之，中国的农村养老保险制度是提高广大国民福利水平的良好举措，但从长期看，仍有许多亟待完善之处。
注释：
①本文作者感谢伦敦政治经济学院Nicholas Barr教授，Sarthak Gaurav博士，Bingqin Li博士给予的评论和建议。
②Leisering,L.,Sen,G.,& Hussain,A.:People's Republic of China-Old-Age Pension for the Rural Areas:FromLand Reform to Globalization.Manila:Asina DevelopmentBank,2002.
③Shi,S.:Left to Market and Family—Again? Ideas and the Development of the Rural Pension Policy in China.Social Policy & Administration,40(7),pp.791-806,2006.
④Cai,F.,Giles,J.,Keefe,P.O.K.,& Wang,D.:The Elderly and old Age Support in Rural China (No.9780821386859; 0821386859).Washington D.C.:World Bank,2012.
⑤Hinz,R.,Holzmann,R.,Tuesta,D.,& Takayama,N.:Matching Contributions for Pensions:A Review of International Experience.World Bank Publications,2012,pp.217-242.
⑥宋健：《中国农村人口的收入与养老》，第142页，北京：中国人民大学出版社，2006。
⑦Tien,H.Y.:China 's Demographic Dilemmas.Population Bulletin,47(1),No.1,1992.
⑧Retherford,R.D.,Choe,M.K.,Jiajian,C.,Xiru,L.,& Hongyan,C.:China's TFR:How Much Has It Declined?.Population Study,28(4),2004,pp.3-15.
⑨风笑天、张青松：《二十年城乡居民生育意愿变迁研究》，《市场与人口分析》2002年第5期。
⑩郑真真：《中国育龄妇女的生育意愿研究》，《中国人口科学》2004年第5期。
(11)莫丽霞：《当前我国农村居民的生育意愿与性别偏好研究》，《人口研究》2005年第29卷，第2期。
(12)郭志刚、张二力、顾宝昌、王丰：《从政策生育率看中国生育政策的多样性》，《人口研究》2003年第5期。
(13)第六次人口普查数据表明，中国的出生性别比为118，高于国际平均水平的107，而农村意愿生育性别比则高达127。
(14)宋健：《中国农村人口的收入与养老》，第103页，北京：中国人民大学出版社，2006。
(15)人力资源和社会保障研究部：《2012年劳动和社会保障报告》，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm，2013年6月7日。
(16)蔡昉：《劳动力迁移的两个过程及其制度障碍》，《社会学研究》2001年第4期。
(17)蔡昉：《城乡收入差距与制度变革的临界点》，《中国社会科学》2003年第5期。
(18)文军：《从生存理性到社会理性选择：当代中国农民外出就业动因的社会学分析》，《社会学研究》2001年第6期。
(19)De Brauw,A.,& Giles,J.:Migrant Labor Markets and the Welfare of Rural Households in the Developing World:Evidence from China.World Bank Policy Research Working Paper Series,Volume,2008.
(20)Joseph,A.E.,& Phillips,D.R.:Ageing in Rural China:Impacts of Increasing Diversity in Family and Community Resources.Journal of Cross-Cultural Gerontology,14(2),1999,pp.153-168.
(21)Zimmer,Z.,& Kwong,J.:Family Size and Support of Older Adults in Urban and Rural China:Current Effects and Future Implications.Demography,40 (1),2003,pp.23-44.
(22)国务院：《关于开展新型农村养老保险制度试点的指导意见》，http：//www.gov.cn/jrzg/2009-09/07/content_1411208.htm，最后检索时间2013年6月17日。
(23)中央政府对西部省份完全补贴，而对中部地区补贴50％，东部地区则不补贴；其余费用则由省政府税收收入补贴。
(24)Diamond,Peter A.:A Framework for Social Security Analysis.Journal of Public Economics 8,No.3 1977,pp.275- 298.
(25)Barr,N.,& Diamond,P.:Pension Reform:A Short Guide.New York:Oxford University Press,2010.
(26)见2011年人力资源和社会保障部统计年鉴，2011年民政部统计年鉴。
(27)Palacios,R.,& Robalino,D.A.Matching Defined Contributions:A Way to Increase Pension Coverage.Washington D.C:The World Bank Publication,2009,pp.187-202.
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(30)Montinola,G.,Qian,Y.,& Weingast,B.R.:Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China.World Politics,48(1),2005,pp.50-81.
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(32)Shen,C.,Jin,J.,& Zou,H.:Fiscal Decentralization China:History,Impact,Challenges and Next Steps.Annals of Economics and Finance,13(1),2012.
(33)人力资源和社会保障部：《2011年人力资源和社会保障发展报告》，http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201206/t20120605_69908.htm，最后检索时间2013年6月17日。
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