农村中小学布局调整对教育起点公平的负面影响——基于全国9省(区)的调查，本文主要内容关键词为：负面影响论文,农村中小学论文,公平论文,起点论文,布局调整论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调查基本情况
1.调查时间与对象
本次调查的时间为2011年5－9月。调查对象为正在进行或者已完成学校布局调整地区的农村中小学教师，3－9年级在校学生以及学生的家长或监护人。调查以全国偏远地区和交通不便地区农村学校为主，根据东部、中部和西部的地理划分标准首先选取不同的样本省份，然后在样本省(区)分别选取2个或2个以上有代表性的县市作为样本县(市)，再在样本县(市)内选取2－3所中小学作为调查样本学校。最终选取了湖北、湖南、江西、河南、河北、广西、四川、西藏、山东等9个省(自治区)的21个县(市)的58所农村初中和小学为调查对象。
2.调查方法
调查主要采用问卷调查法和访谈法。根据研究的需要，课题组自行设计了三套调查问卷作为调查工具，即教师卷、学生卷和家长卷，同时还设计了针对教师、家长和学生的访谈提纲。学生问卷首先在样本学校随机抽取不同年级的1－2个班级，然后以班级为单位采用随机整群抽样方法进行调查；学生家长问卷由被调查学生带回家请自己的家长或监护人填写后回收；教师问卷在样本学校采用随机抽样法调查。访谈采用结构性访谈和半结构性访谈的调研方法，拟定访谈提纲，围绕提纲进行半开放式访谈。
3.问卷发放与回收
本次调查在全国共发放教师卷744份，回收有效问卷614份，有效回收率为82.52％；发放学生卷4492份，回收有效问卷3933份，有效回收率为87.56％；发放家长卷3895份，回收有效问卷2994份，有效回收率为76.87％。
二、农村中小学布局调整损伤义务教育起点公平的表现
农村中小学布局调整政策是由地方政府推行的自上而下的“强制性”教育制度变迁。农村学校和教学点的大量撤并强制性改变了学生上学的物理距离，使得学生家庭居住地与学校之间的物理距离成为影响教育起点公平的一个重要因素。为了解决上学远的问题，学生家庭需要根据学生上学的方便程度和家庭的经济状况在走读和寄宿之间做出选择，不同家庭做出这一选择所形成的直接经济成本和机会成本是不同的，经济因素由此也成为影响教育起点公平的另一重要因素。农村中小学布局调整后，在家校距离和学生家庭经济状况两大因素的共同作用下，部分学生平等接受义务教育的权利受到了侵蚀和损伤，产生一系列教育起点不公平问题，具体表现如下：
1.学生上学距离普遍变远
农村中小学布局调整过程中被撤并的主要是农村小学和教学点，农村初中学校的撤并力度相对较小，而且农村初中基本上都设在乡镇所在地，所以，布局调整前后初中学生的上学距离变化不大。大量农村小学和教学点被撤并后，除了撤点并校后新校点所在地的学生尚能享受“就近入学”的便利之外，多数小学生需要离开原来在自家附近的学校，而到离家较远的地方去上学，上学距离变远，上学所需时间增加。国外学者对学校布局调整的研究表明，上学物理距离的增加不仅仅意味着上学难度、成本、时间、安全等因素的增加，往往还意味着心理距离的增加，由此会加重学生的经济负担和心理负担，从而对教育起点公平产生负面影响。
根据本调查对学生问卷的分析表明，农村中小学布局调整后，乡镇小学生的平均到校距离为8.609里，教学点学生的平均到校距离最近，为4.109里，九年一贯制学校和其他小学的平均到校距离也都在5里以上，初中平均上学距离则高达10.3里，在上学距离中最远。经过方差分析，乡镇小学与村小学生的上学距离有显著差异(P＝0.046≤0.05)①、乡镇小学与教学点之间的上学距离均值为P＝0.020≤0.05，村小学和教学点上学距离均值之间的差异则不显著。这说明，乡镇小学的服务半径过大，学生上学距离比村小和教学点的更远。
再从学生上学所花费的平均时间来看，除了县城小学生上学的平均用时在10分钟左右外，其他各类学校学生上学的平均耗时都在24分钟以上。由于学生上学所用时间与上学所采用的交通工具密切相关，考察上学所用时间还必须考虑学生上学的主要交通方式。
根据学生问卷分析显示，60.5％的中小学生上学的主要方式是步行，上学的平均用时为26.33分钟；10.2％的学生自己骑自行车上学，平均用时27.26分钟；其他同学基本上都是乘坐机动车或坐船上学，约占30％，上学平均用时也都在30分钟左右；乘坐私人三轮车或面包车的学生用时最高，为47.35分钟。根据农村交通的一般情况和不同交通工具的平均速度，半小时左右的车程一般距离至少应该在5－10公里之间。所以，骑自行车或乘坐机动交通工具的学生上学距离普遍要比步行上学的同学远。
综合可见，农村中小学布局调整后，绝大多数中小学生上学的距离明显增加了，“就近入学”的便利对多数学生而言已不复存在。
2.寄宿生家庭经济负担加重
农村中小学布局调整后，上学距离的增加迫使不少离校距离较远的学生家庭面临上学方式的选择：在校寄宿、家长接送、乘车走读或陪读等。而无论哪一种上学方式，对学生家庭而言都意味着经济负担的增加或家长接送时间成本的增加。除了少数有经济能力和居住条件的家庭选择陪读和乘车走读外，多数上学路远的学生都选择在学校寄宿或在校外租房。与走读生相比，寄宿生新增了三项家庭经济支出：住宿费、交通费和生活费。
根据对家长的问卷分析显示，寄宿生的平均住宿费用为111.5元/学期，交通费平均支出27.7元/月，生活费平均支出为198.7元/月。如果按每年在校10个月计算，与布局调整前的就近入学相比，一个寄宿生家庭每年将新增教育支出近2500元。由此可见，农村中小学布局调整后，寄宿生家庭的经济支出增加数额相当大。
由于每所学校的学生住宿费是由上级教育主管部门统一核定的，除校外租房所发生的房租存在明显的地区差别之外，同一所学校的住宿费标准基本相同，所以住宿费只有地区差别和校际差别，不存在太大的家庭开支差别。但交通费和生活费却受交通便利条件的影响比较大。将家庭调查问卷按交通便利程度进行分组分析后发现，交通便利程度不同的地区，学生家庭分担的三项费用也有所不同，交通很不方便的地区学生交通费用和生活费用平均支出最高，分别为42.6元和205.8元。由此可见，越是交通不便利地区，学生家庭经济负担越重。
家庭经济开支的增加对部分家庭的经济承受能力产生了负面影响。根据对学生问卷的分析显示，31.3％的寄宿生表示家庭负担自己现在的上学费用“稍微有困难”或“非常困难”。对寄宿生家长的问卷的分析结果也印证了这一点，有39.9％的寄宿生家长表示家庭承担孩子求学期间的费用“稍微有困难”或“非常困难”。由此可见，农村中小学布局调整加重了寄宿生家庭经济负担并使相当一部分家庭面临经济困难。
把家庭经济承受能力按照“完全能”、“刚好能”、“稍微有点困难”和“非常困难”的顺序依次赋值为1、2、3、4分，按照学生寄宿与否对样本分组进行比较分析发现，寄宿生家庭的教育支付困难程度均值为2.03(2代表“刚好能”)，远远高于走读生1.59的均值，经过独立样本T检验，寄宿生与走读生家庭的经济承受能力存在着显著的差异(T＝15.74，Df＝3610，P＝0.000<0.05)。由此说明，从整体上看，寄宿生家庭经济负担比走读生的重。
国内外的研究表明，经济因素往往是影响学生辍学或失学的主要因素之一。寄宿生家庭需要承担的三项额外费用是学生家庭为解决农村中小学布局调整后学生上学距离过远问题而不得不付出的经济代价。这种代价对寄宿生家庭而言显然是不公平的。教育经济负担很容易导致部分学生因为家庭贫困而辍学或失学，辍学或失学儿童的平等受教育权利因为经济因素而受到侵蚀和剥夺，教育起点公平由此受到损伤。
3.偏远地区学生上学交通困难
受我国地理情况复杂多样和经济发展水平不平衡的影响，我国农村不少地区的道路、交通等基础设施建设严重滞后，不少山区和经济相对落后地区至今仍然无法通车，不少偏远地区学生上学主要靠步行或骑自行车。农村中小学布局调整后，就近设置的大量农村教学点和村小学被撤并，单所学校的服务半径加大，学生上学距离变远，离校较远的偏远地区学生日常上学困难增加，如果再遇到雨雪霜冻等恶劣天气，上学更加困难。
根据对学生问卷的分析显示，在3478份样本中，湖(库)区学生上学“不方便”或“很不方便”的学生比例最高，分别为15.6％和3.1％；其次是山区学生，分别为12.9％和2.4％；再次是丘陵地区学生，分别为12.0％和3.4％；平原地区相对较低，分别为4.9％和0.8％。卡方分析发现，学生家庭所在地理状况与学生上学的交通方便程度存在着显著的相关关系。由此可见，自然地理条件相对较差的地区，交通不便程度最高，学生上学交通最困难。
将学生上学的交通便利程度按照5个等级(1表示很方便，5表示很不方便)依次赋值，按学生家庭所在地的地理状况分类进行均值比较后发现，交通不便程度平均值按照由高到低的顺序依次为：矿区、湖(库)区、丘陵、山区、牧区、其他和平原。方差分析结果显示，群组之间的整体差异显著。
经过事后多重比较发现，山区组学生的上学交通不便程度显著高于平原组和其他组(P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05)，丘陵组学生上学交通不便程度也显著高于平原组和其他组(P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05)。其他各组之间的均值差异则不显著。这说明农村中小学布局调整后，学生上学最困难的地区为山区、丘陵等交通不便地区。
对学生的调查问卷分析也证明了上述结论。当问及学生是否赞同“自己现在上学很辛苦”时，辛苦程度得分(得分越低，表示越辛苦)均值按照由低到高的顺序依次为：丘陵、湖(库)区、牧区、山区、平原、其他地区、矿区。经过方差分析发现，群内整体差异显著。经过事后多重比较发现，丘陵组均值显著低于山区、平原和其他地区(P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05，P＝0.000＜0.05)，山区组显著低于其他组(P＝0.05≤0.05)；剩余各组之间的均值差异不显著。这说明就学生自身的直接感受而言，丘陵地区和山区学生上学困难程度都相对较高。
综合分析结果可以发现，尽管地理条件不同的学生上学都有不同程度的交通困难，总体而言，偏远山区和丘陵地区的学生上学交通不便程度最高，上学最为困难，处境最为不利。
4.低龄学生生活自理困难
农村中小学布局调整后，不少地区考虑到了低龄学生的学习和生活特点，暂时保留了部分离学生住家较近的小学或教学点，但只保留1－2年级或1－3年级学生，其他学生则全部被集中到中心学校就读。随着学龄人口的进一步减少，部分地区撤销了学生住家附近的学前班和教学点，从学前教育到小学6个年级的所有学生一律集中到为数不多的乡镇中心学校或几所联村中心学校就读。为了解决上学远问题，离中心校较远的低龄小学生(3－4年级学生)也不得不在学校寄宿或由家长在学校附近租房陪读。
根据对学生问卷的分析显示，从小学3年级开始，各年级都有一定比例的样本学生在校住宿或在学校周边寄宿。其中，小学3-4年级寄宿生比例为39.9％，在3－6年级中为最高，小学6年级的寄宿生比例为28.8％，远远低于3－5年级的寄宿生比例；初中阶段的三个年级的学生寄宿率都高达70％以上，作为毕业班的9年级寄宿生比例最高。农村中小学布局调整前，大部分初中学生需要寄宿，小学一般不需要寄宿或只高年级部分学生寄宿。布局调整后，有三分之一左右的小学3－6年级学生在校寄宿，这说明小学寄宿生呈低龄化的趋势。实地访谈也发现，布局调整后，多数学校鼓励或要求小学3-4年级中上学路途较远的学生在校寄宿，所以小学3-4年级是多数小学生寄宿生活的起始期。
寄宿生的低龄化促使年龄较小的学生不得不独立处理在校生活面临的问题，对其生活自理能力提出了更高的要求。部分学生通过锻炼，战胜生活挫折的能力得到了增强，客观上有利于学生自理能力的提高。然而，也有相当一部分低龄学生至少会在刚刚寄宿的短期内面临巨大的生活自理困难，这种压力和学习压力结合在一起，很容易成为压垮低龄学生承受能力的“最后一根稻草”，从而对学生的身心健康和发展产生负面影响。因此，布局调整后，对低龄学生而言，将在校寄宿作为解决学生上学远问题的最佳方式，是值得商榷的。
实地调查也显示，农村中小学布局调整后，低龄学生面临更大的上学困难。在2994份家长样本中，21.9％的家长表示布局调整后低龄学生上学更加困难；在614份教师样本中，46.4％的教师认为布局调整对小学低年级学生的负面影响最大。
对学生问卷分析显示，回答“你认为你的生活自理能力如何”时，小学寄宿生的生活自理能力均值得分为3.51(最高5分，最低1分)，高于走读生0.23分(T＝3.83，Df＝2297，P＝0.000＜0.05)。经过独立样本T检验，结果为非常显著。这说明小学寄宿生的生活自理能力明显高于走读生，同时也意味着小学低年级进行日常学习的同时还面临着更多的生活挑战和自理困难，只是他们已经基本适应了这种寄宿生活。
对544名在校小学寄宿学生的生活辛苦程度(1表示最辛苦、5表示不辛苦，得分越低，表示越辛苦)进行均值比较后发现，小学四年级寄宿生的辛苦程度最高，得分为3.14分。经过方差分析，发现3－6年级四个群组之间的整体差异显著。
经过事后多重检验发现，小学4年级寄宿生上学辛苦程度显著高于5年级(均值差＝－0.498，P＝0.023≤0.05)，其他年级之间差异则不显著。这说明，小学4年级寄宿生面临着最大的生活自理困难。需要说明的是，小学3年级寄宿生年龄更小，按理生活自理困难更大，为什么反而不是最困难的群体呢？经过实地访谈发现，小学3年级首次寄宿的学生，因为年幼而得到了学校教师最大程度的帮助；而小学4年级学生因为年龄稍大，得到的学校帮助反而相对较少，无论是首次寄宿还是已经寄宿一年的学生，独立面对生活的要求都相应更高。所以，小学4年级寄宿生生活的实际困难最大。
5.辍学率整体反弹
衡量教育起点公平的常用综合性指标是失学率和辍学率。当前我国义务教育进入后“普九”时期，义务教育的主要任务由增加教育机会供给转变为巩固和提高教育质量，失学率对教育起点公平的检测效度和敏感度都有所下降。因此，农村中小学布局调整对义务教育起点公平是否产生损伤就集中体现在辍学率在政策实施前后的变化上。
农村中小学布局调整后，在“上学远”、“上学难”和“上学贵”等因素的综合影响下，有相当一部分地区的农村中小学辍学率出现了增加的趋势。针对已完成了学校布局调整的学校教师的问卷调查中，在回答“当地学校合并后，你校的辍学率与合并前相比如何”时，386份样本中有37.4％的初中教师认为本校学生辍学率增加了；有16.2％的小学教师认为本校学生辍学率增加了(见表1)。这说明，农村中小学布局调整后，部分地区的中小学学生辍学率已经有反弹的趋势，而且初中辍学率反弹程度大大高于小学。
值得注意的是，农村中小学布局调整政策实施后，辍学率虽然有整体反弹的趋势，但该政策对辍学率的影响具有双重性，即增加效应和减少效应。相当一部分学校的辍学率在该政策实后甚至还下降了。从表1中可见，24.4％的初中教师和30.6％的小学教师反映本校学生辍学率下降了，而且小学的下降幅度明显大于初中。原因何在？
农村中小学布局调整通过对现有学校的兼并、联合、撤销和重建，优化了教育资源的配置，实现了优质教育资源的相对集中和薄弱校点的减少，客观上有助于县域内教育均衡的实现，因此在整体上对教育起点公平具有积极的促进作用。然而，农村中小学布局调整过程中的过度撤并又导致了部分学生的上学远、上学难和上学贵等问题，对偏远地区学生、经济困难家庭学生和低龄学生造成的负面影响尤为严重，所以又在一定程度上损伤了教育起点公平。农村中小学布局调整对不同地区和不同学校的义务教育学生辍学率整体上产生何种效应，不取决于该政策本身，而是取决于当地政府的政策执行条件和执行方式。再从农村中小学布局调整政策实施后辍学率的绝对值来看，不少农村中小学的辍学率偏高。针对已完成了学校布局调整的学校教师的问卷调查中，当问及“你所带的班级近三年的平均辍学率大约是多少”时，386份样本中，回答高于5％以上的初中教师占39.1％，回答高于5％以上的小学教师占5.3％。
可见，无论是初中还是小学都有相当一部分的教师近三年所带班级的平均辍学率超过全国平均5％的控辍线。这说明，义务教育阶段辍学率已经出现明显的整体反弹趋势，而且初中比较严重，小学则相对较轻。
综上所述，农村中小学布局调整尽管在整体上和客观上对县域内的教育均衡发展有积极的促进作用，但该政策的实施使上学距离和家庭经济状况成为影响教育起点公平的两大关键因素，对教育起点公平产生了以“上学远”、“上学难”和“上学贵”为主要表现的负面影响，并通过义务教育辍学率的上升集中表现出来。正视上述问题是进一步调整和完善该政策的前提。
三、农村中小学布局调整损伤义务教育起点公平的原因
“任何教育状况都是教育政策的结果……如果说教育公平与效率问题是‘症’的话，那么根源在于教育政策。”②农村中小学布局调整损伤教育公平从本质上讲也是教育政策的实施与执行的结果，因此，探寻问题成因也理应从政策本身入手。
1.政策价值存在偏差：从根源上损伤教育起点公平
政策价值观是教育政策的指导思想，对教育政策的制定、执行、反馈和调整都起着根本性的定向作用。如果政策价值观出现偏差，其结果必然出现问题。
公平与效率是教育政策的两种价值观，二者存在着对立统一的矛盾关系。一方面，由于都需要占有教育资源，教育效率与教育公平的实现存在着矛盾的一面，重视效率可能会影响公平，注重公平可能又会牺牲效率；另一方面，二者又可以在培养人的过程中相互促进，教育效率的提高可以为改善教育公平创造物质条件，而从长远来看，教育公平的实现又能提高教育效率，尤其是教育的投入产出效率。教育公平与效率的矛盾要求教育政策的“顶层设计”要正确处理二者的关系，尽量实现二者的兼顾，当二者不能同时兼顾时，应该在政策配套措施中对受损的一方加以弥补。
2001年5月29日，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”这是我国中央政府提出实施农村中小学布局调整政策的正式指导文件。从该政策文本的主要精神来看，农村中小学布局调整是一场以提高教育资源配置效率和规模经济效益为主要目标的教育变革活动，但其前提是要方便学生就近入学以确保教育公平。
在政策实际执行过程中，由于提高教育资源的配置效率可以明显减轻地方政府的教育经费负担，地方政府在执行该项政策时具有内在的激励性；而“就近入学”的教育公平取向因缺乏刚性的制度约束和内在激励，不少地方政府实际上是将“提高教育资源配置效率和规模经济效益”作为政策执行的主要目标，而与中央政府所强调的“就近入学”政策目标渐行渐远，呈现出明显的重视效率而忽略公平的政策价值偏向。
对教师问卷的分析也表明，农村中小学布局调整过程中不少地方存在着明显的效率价值偏向。当问及教师“您认为本地学校布局调整的政策取向是什么”时，26.8％的教师回答是效率优先，11.9％的样本认为是公平优先，认同效率优先的样本比例大大高于认同公平优先的样本(见表2)。由于认同“效率与公平兼顾”的地区在政策执行中上也会更多地倾向于效率，如果把此类样本也算上的话，则认同效率价值偏向的样本比例高达88.1％。由此可见，布局调整政策存在着明显的效率价值偏向，对教育公平重视不够。
地方政府的“效率优先”价值取向，使得教育公平在政策实际执行过程中被忽略或被漠视。为了实现提高资源配置效率的目标，不少地方政府不顾本地教育的实际情况，盲目强调撤并学校的规模经济效益，不惜牺牲学生“就近入学”的便利，过度撤并农村小学和教学点，导致农村学校和教学点数量锐减，学校服务半径越来越大，学生上学距离越来越远，家庭经济负担越来越重。在规模经济效益的激励下，部分地方政府即使在布局调整政策已经明显损伤教育公平并出现负面影响的情况下，依然采取了更大范围的学校撤并和集中行动，实施了把小学全部集中在乡镇、大部分初中设置在县城的所谓“农村学校城镇化”做法，俨然把提高规模经济效益作为农村中小学布局调整的唯一政策目标。我国著名经济学家茅于轼曾经指出：“教育和其他行业不同，它不但要追求效率还要保证公平，几乎一切有关教育问题的争论都是因为公平而引起的。如果不考虑公平的需要，绝大部分的争论都不会发生”③。由此可见，地方政府过分强调提高经济效率而忽略教育公平的政策价值偏差直接导致了农村中小学布局调整中政策目标和结果的偏差，从而在源头上对教育起点公平产生了损伤。
调查结果也表明，农村中小学布局调整的价值偏向是导致该政策影响教育起点公平的原因之一。当问及样本教师“导致农村中小学布局调整损伤教育公平的原因是什么”时？回答“政策重效率轻公平”的教师占总应答人次的比例为9.5％，占样本总数的28.9％，位居11个原因中的第6位；认同“弱势群体保护意识不强”的教师占总应答人次的比例为10.1％，占样本总数的30.6％，位居11个原因中的第5位(见表3)。“政策重效率轻公平”直接指出了该政策的效率价值取向，“弱势群体保护意识不强”说明布局调整政策公平价值欠缺或不足。两项原因较高的样本认同度说明，其重效率而轻公平的政策价值偏差是负面影响教育起点公平的政策源头。
2.执行方式有失误：在过程中损伤教育起点公平
政策价值和目标的实现从根本上依赖于政策的执行过程。政策执行的具体方式将会直接决定政策执行的结果。我国是一个幅员辽阔、地理环境复杂多样的国家，农村中小学布局调整政策在执行中很容易受到人口分布密度和自然地理条件的影响，相同的政策措施在不同的地区和环境下具有不同的执行效度，这就要求地方政府要在自由裁量权之内根据政策的价值取向和目标因地制宜、实事求是地推进农村中小学布局调整。然而从实际执行过程来看，许多地方政府存在着违反科学原则、工作程序简单、“一刀切”和急功近利等执行问题，在政策实施过程中偏离教育公平的价值取向和中央政府设定的“就近入学”原则，加重了对教育起点公平的损伤。
首先，学校布局调整规划不科学。不少地方政府在制定学校撤并规划目标时缺乏足够的实地调研和充分的科学论证，整体规划目标主要按照现行农村教师编制的生师比标准(小学23:1，初中19:1)简单核算而成。按照该标准，凡是学龄人口下降比较严重、生师比不达标的学校都应该在撤并之列，刚性的教师编制标准几乎成了各地制定学校布局调整规划的唯一依据，而人口密度差异、上学距离远近、自然地理条件差异、经济和学校的特殊性等因素都没有被认真考虑或被忽略。在这种科学性不足的学校布局规划基础上，地方政府又通过行政命令直接下达学校布局调整规划目标的数字指令，导致各地农村学校撤并力度越来越大，对教育起点公平的损伤也越来越大。
根据对学校教师问卷的分析发现，有34.1％的样本教师认为“布局调整规划不科学”是导致农村中小学布局损伤教育公平的原因之一，占样本总人次的11.2％，位居11个原因中的第3位(见表3)。在调研中，课题组调查人员发现，不少地方的学校布局调整文件中所提到的撤点并校目标几乎是惊人的一致，如“减少现有学校数量的三分之一”等。当问及地方行政人员这一目标是怎么得来时，多数被访者要么语焉不详，要么答曰“上级政府指令而来”。由此可见，各地学校布局调整规划在制定时科学性不够。
其次，政策执行一刀切，缺乏弹性和艺术性。在农村中小学布局调整中，为了完成上级政府制定的规划目标，地方政府官员作为执行者往往片面追求数字和政绩，不顾各地人口与自然地理条件特殊性，违背中央政府提出的实事求是和因地制宜的布局调整工作精神，不切实际地制定统一的学校布局调整标准，不等学校撤并的条件和时机成熟，令到即行，在短期内强制撤并大量学校，出现了“一刀切”和急功近利的工作倾向。如，不少学校规定小学3年级及其以上学生都必须进入附近的中心学校就读，还有地区规定凡是学校规模低于10人的教学点都必须撤并，学校规模低于50－100人的村小学必须合并等，尽管这些做法对部分地区和学校明显不合适并遭到不少农村干部和群众反对，但在政策的高压下依然被强制执行。
调查问卷分析显示，23.4％的教师样本认为本地学校布局调整主要采用的是“强制方式”，49％的教师选择“示范与强制相结合的方式”；16.5％的家长和村民样本也认为本地布局调整采用了“强制方式”，17.2％的家长和村民认为采用了“示范与强制相结合的方式”(见表4)。由此可见，农村中小学布局调整过程中政策强制执行方式占有相当大的比例，急功近利的特征明显。
不恰当的政策执行方式直接导致弱势群体的教育起点公平受损。在教师调查问卷中，认为“地理环境复杂多样”和“人口密度小”是导致教育公平受损原因的应答人次比例分别为12.9％和3.9％，分别占教师样本总数的39.0％和12.0％，分列问卷所列原因的第2位和第10位；认为“政策急功近利方式不当”和“政策执行‘一刀切’”是导致教育公平受损原因的应答人次百分比分别为7.2％和6.8％，分别占教师样本总数的21.8％和20.6％，分列问卷所列原因第7位和第9位(见表3)。地理因素和人口因素在客观上影响教育起点公平的实现，同时也对政策执行的灵活性和艺术性提出了更高的要求，政策执行方式的一刀切和急功近利不仅没能有效消除客观因素对政策执行带来的消极影响，反而人为加剧了政策对教育起点公平的负面效应。
再次，政策执行程序欠缺民主公正性。农村中小学布局调整事关学校教师、学生、家长和村民的切身利益，利益相关者理应对这样的公共事务拥有相应的知晓权、参与权和决策权。然而在撤点并校过程中，部分地区无视广大农村干部和群众的民主权利，漠视群众的合理呼声和建议，一旦遭到村民的反对就采用自上而下的强制方式完成学校撤并工作，在工作程序中缺乏民主公正性。
问卷调查中，当问及学生家长和教师“当地学校合并是否征询过您本人或其他代表的建议”时，在2562份家长问卷中，25.3％的样本表示“否”，另有52.2％的样本表示“此事不清楚”；在575名有效教师样本中，有64％的教师样本明确回答“否”。由此可见，部分地方政府在推行农村学校布局调整过程中，没有充分尊重教师和家长的知晓权和参与权。
制度经济学认为政策制定和形成过程的实质是不同利益集团相互博弈的结果，如果政策制定和执行过程中的利益相关者力量不均衡，存在着明显的强势集团和弱势集团，政策的最终结果就会往往以牺牲弱势群体的利益而告终。农村中小学布局调整政策中民主程序的欠缺，导致家长和村民的合理利益诉求得不到有效的表达和保障，在政府强制推行布局调整过程中沦为弱势群体，其子女的平等受教育权利由此受到损伤。
根据对教师问卷的分析显示，21.3％的教师样本认为“漠视群众的合理呼声”是导致农村中小学布局调整损伤教育公平的原因之一，占全部应答人次的7.0％，位居问卷所列原因的第8位(见表3)。地方政府行政方式的失当和民主公正性的欠缺，导致部分村民和家长以极端方式对本地的布局调整政策进行抗议，不少地方由此发生了政府与村民之间的冲突。在2545份家长与村民的调查问卷中，有4.6％的样本明确表示本地发生过政府与村民的冲突；在568份有效教师样本中，19.7％的教师表示本地发生过政府与村民的冲突。由此可见，农村中小学布局调整过程中的程序不公正是导致部分群体的教育起点公平受损的政治原因。
最后，教师编制政策过紧。农村中小学布局调整是在学龄人口减少的客观背景下，政府为解决农村税费改革之后的农村义务教育经费困难而提出的相应改革措施。2001年，农村义务教育阶段确立了“以县为主”的教育经费管理新体制，县级政府成为属地内教育投资的主体，不少中西部地区的贫困县市面临着巨大的教育财政压力。为了压缩农村义务教育经费开支，县级政府严格按照现行教师编制(小学23:1，初中19:1)政策核定农村中小学教师编制总量。如此一来，人口密度较大的平原地区所受影响较小，而人口密度较小的山区、丘陵和其他特殊地区的学校因为生师比偏低而承受着较大的学校撤并压力，而这些地区的学校和教学点一旦被撤并就会因为中心学校辐射半径过大而造成大量学生上学远和上学难。刚性的教师编制政策成为政府强制撤并学校的“尚方宝剑”，如果当地村民和学校教师不同意撤并方案，上级政府就拒绝再为该学校委派老师，学校就名存实亡。教师编制过紧不仅直接导致部分学校的消亡，而且还对寄宿制学校的发展带来消极影响。
问卷调查也表明现行教师编制具有一定的不合理性。当问及学校教师“你认为现行农村教师编制标准是否合理”时，在579份有效教师样本中，46.6％的教师样本明确表示“不合理”。这种不合理的编制标准直接导致了农村中小学布局调整对偏远地区学生教育起点公平的损伤。当问及教师“农村中小学布局调整负面影响教育公平的原因是什么”时，32.4％的教师样本认为是“教师编制过紧”，占全部应答人次的10.7％，位列问卷所列全部原因的第4位(见表3)。因此，刚性的教师编制政策是导致农村中小学布局调整政策执行偏差的直接制度原因。
总之，地方政府在农村中小学布局调整执行中的失误使政策结果偏离了政策设计的初始目标和公平价值取向，从而对教育起点公平产生了负面影响。
3.配套措施不到位：从结果上损伤教育起点公平
农村中小学布局调整政策不只是农村学校和教学点的撤并，而是一场以撤点并校为主要内容，包括寄宿制办学、校车制度和其他各种配套措施在内的综合性政策，其实质是一场把相对分散的村村办学转变为相对集中的政府办学的教育活动。
农村中小学布局调整损伤教育公平的直接原因在于，农村校点的过度撤并偏离了义务教育“就近入学”的办学宗旨，导致多数学生上学距离变远，从而使学生家庭的居住地与中心学校的上学距离成为影响教育起点公平的首要因素。在上学距离变远的不利条件下，为了换取孩子平等的求学便利权利，学生家长必须在寄宿和走读之间进行选择，无论哪一种选择都要比学校布局调整前的“就近入学”增加不少家庭经济负担和生活负担。正如美国著名经济学家阿瑟·奥肯所指出的那样，“尽管金钱一般不能直接购买到权利的额外帮助，但在事实上，它能买到各种服务，这种服务可以产生更多、更好的权利”④。上学距离的远近导致了家庭经济负担和生活负担的不同，经济因素也开始成为影响教育起点公平的另一重要因素。在上学距离和经济因素的双重影响下，经济困难家庭和偏远地区家庭学生付出的代价要比其他学生大得多。
政府在发现部分群体的教育起点公平受损之后如果能够及时调整政策并采取相应的配套措施加以弥补，农村中小学布局调整对教育起点公平产生的大多数负面影响都可以被消灭在萌芽状态。然而，受县级政府财力不均衡的影响，在进行农村中小学布局调整后，不少经济贫困地区难以确保农村中小学布局调整的配套措施到位，导致部分学校寄宿条件不完善、校车配备难以满足学生的需求、生活教师缺乏、学生资助和帮扶措施滞后等。政府配套措施的不到位迫使学生和家庭必须独立承担学校布局调整后的负面影响，本应由政府承担的部分交通费用和教育成本实际上被转嫁给了农民家庭，经济困难的家庭经济负担更加沉重，教育起点公平受损程度更高。
对教师问卷分析显示，有61.5％的教师样本认为“配套措施不到位”是导致农村中小学布局调整政策损伤教育公平的原因之一，占全部应答人次的20.2％，位居问卷所列全部原因的首位(见表3)。由此可见，配套措施的不到位直接从政策结果上导致了农村中小学布局调整政策对义务教育起点公平的损伤。
四、消弭农村中小学布局调整影响义务教育起点公平的对策
农村中小学布局调整后，学生上学远、上学难、上学贵等问题已经成为当前我国义务教育起点不公平的突出问题，这种由制度变迁直接引起或因制度设计失误而引发的教育不公平问题可谓“制度衍生型教育公平问题”。“解铃还需系铃人”，解决此类问题应该从制度设计本身入手，采取措施积极的完善和补救以消弭政策产生的负面影响。
首先，完善农村中小学布局调整配套措施。农村中小学布局调整客观上节约了地方政府维持学校运转的大量日常经费开支，为解决地方政府长期以来的基础教育投入薄弱问题奠定了经济基础。然而，节约教育成本并不等于地方政府可以合法减少教育投入，相反，地方政府要在提高教育经费投入产出效率的基础上加大对义务教育的投入力度。为了解决农村中小学布局调整后多数学生的上学远和上学难问题，政府要加大投资力度，重点实施农村学校寄宿工程和农村学校校车工程，增加寄宿制学校和校车制度的服务覆盖面。
其次，恢复和保留必要的教学点。在交通不便地区和偏远地区，撤销教学点可能意味着把教学点的教育服务区变为失学点，教学点对保证偏远地区学生的教育起点公平具有不可替代的作用。即使是国外已经经历过学校布局调整的发达国家，至今也仍然在很多偏远地区保留大量教学点。因此，教师编制政策要对偏远地区和交通不便地区适当倾斜，鼓励这些地区恢复和保留教学点。
再次，对家庭经济困难的学生实施经济救助和交通补贴。农村中小学布局调整政策让上学距离较远的学生家庭承受了较重经济负担，应该对他们进行相应的经济补偿。我国目前已经对贫困寄宿生施行了补助政策，但该政策的覆盖面还很不够大，补贴力度也很小。政府应该在继续施行“两免一补”政策的基础上对偏远地区学生发放交通补贴，同时加大对贫困寄宿生的生活补助力度。
最后，建立规范的农村中小学布局调整标准制度。国家要在法律层面制定科学具体的学校布局调整指导标准，按照实事求是和因地制宜的原则对不能予以撤并的学校和条件做出明确的分类指导，从制度层面抑制不合理的学校撤并行为，保护弱势群体的受教育权益。
收稿日期2011—12—20
注释：
①P≤0.05表示在0.05水平上显著；下文如不加说明均同此处。
②石火学：《教育政策视角下的教育公平与效率问题研究》，《清华大学教育研究》2010年第5期。
③茅于轼：《经济学的智慧》，天津：天津科学技术出版社，2004年，第219页。
④阿瑟·奥肯：《平等与效率——重大抉择》，王奔洲等译，北京：华夏出版社，2010年，第25－26页。