志愿者服务及其制度化研究——基于日本中越沖地震灾害志愿者中心的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,日本论文,灾害论文,志愿者论文,中越论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C912.2；C916 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2010)05-0073-09
从世界范围看，近年巨灾频频发生，其应对往往超过包括政府等个别组织的应对界限，因此多种多样的志愿者组织“作为灾害应对主体，不论在发展中国家还是发达国家都越来越重要”。[1](P351)汶川地震中，志愿者第一次作为社会支持的重要力量，通过很多创新性的方式参与到巨灾应对中。“四川汶川特大地震发生后，中国公众、企业和社会组织参与紧急救援，深入灾区的国内外志愿者队伍达300万人，在后方参与抗震救灾的志愿者人数达1000万人以上。”[2]汶川地震后(2009年5月)修订的《中华人民共和国防震减灾法》总则第8条规定，“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动”。玉树地震后，很多志愿者组织根据汶川抗震救灾的经验，在玉树开展了灾后支援活动。
在中国，大灾之后志愿者活动日益受到关注，同时，伴随志愿者活动的展开，现实提出一系列问题，即在灾害救助中志愿者能够发挥什么作用，在何种条件下志愿者的作用能够最大化？本文以日本中越沖地震为例，探讨如上问题，明确如何使这种民间的自发活动，不仅停留在一次性的大灾应对上，而是使其能够有序地转化为社会应对灾害的能力。
一、分析概念
从系统论的角度，“灾害通常可以考虑为，一个社会系统解体和随之而来的紧急社会系统启动，以及向日常社会系统恢复的过程。”[3](P129-148)从组织的角度，据Drabek和McEntire的梳理，1984年后15年间，“对创新型行为和[组织间]([ ]内为作者所加，下同)调节进行研究是灾害社会学研究的重点”。[4](P197-224)
近年，从国家和社会的角度，“自助·共助·公助”的讨论日渐受到关注，虽然在防灾减灾中“国家的作用越来越强，但是企业或个人、地区应该担当的作用也不少，自助·共助·公助的角色分担和他们之间如何合作成为课题”。[5](P204-210)根据高成梨子的总结：“‘公助’是指国家或都道府县、市町村、行政机关等公共机关实施的救助、救援活动。‘共助’是由邻里、民间组织、志愿者团体等实施的互相帮助·救援的活动。‘自助’即自己保护自己或家人的活动。”[6](P86)
由于既有研究对紧急社会系统中的“自助·共助·公助”研究不足，本研究重新定义紧急支援系统中的“自助·共助·公助”。紧急支援系统中支持“自助”活动的社会系统称为“自助系统”，支持整个“共助”活动的社会系统为“共助支援系统”，支持“公助”活动的叫“公助支援系统”。“自助系统”的主体限定为受灾者本人或家人、亲戚和友人，“共助支援系统”的主体因社会不同，有社区、宗教组织、社团组织、志愿者团体等。本研究把各个级别的政府支援统称为“公助支援”。
在考察灾后志愿者服务的作用时，必须认识到“通常行政机构不是灾害一发生马上就能够应对的”[7](P220)，本文提出共助支援系统制度化的概念，重点围绕有关志愿者服务的制度化进行讨论。在此，共助支援系统的制度化指相关的共助支援的规则制定及完善，一个社会共助支援系统制度化的能力，关乎这个社会的灾害应对是一次性的，还是能够把一次性的灾害应对内化为社会应对灾害的能力，应该指出的是这种制度化的力量既来自志愿者领域，也来自政府。
本研究选取发生在2007年7月16日的中越沖地震，关注临时性的志愿者组织调节机构——灾后志愿者中心的成立、运行，通过描述灾害志愿者中心的作用，探讨灾后志愿者服务的有序及其制度化如何可能。
二、中越沖地震受灾情况
2007年7月16日10时13分新澙县上中越冲发生里氏6.8级地震，震源地下17公里，柏崎市、长冈市、長岡市、刈羽村均观察到烈度6度强的地震。中越沖地震死亡15人，轻重伤员2 315人，长冈市、柏崎市、小千谷市、上越市、出云崎町、刈羽村等市町村在地震后启动了灾害救助法。①
中越沖地震受灾的特征在于死伤人数不大，但是受灾额大。中越沖地震的受灾额在2007年世界范围内最高，达到125亿美元。②而且在震源地距东京电力公司柏崎刈羽核电厂23公里近海处，最大观测到烈度6度多。由于地震，原子能发电厂3号机组变压器起火，6号机组使用过的燃料池溢水，含微量放射性物质的废水流入日本海。③其后，原子能发电厂停运，柏崎市是一个人口9万余人的地方城市，财政收入2成来源于核电厂；刈羽村人口5000余人，财政收入5成来源于核电厂，并且核电厂为当地解决了6000余人的就业。由于两市/村的财政结构，导致其财政收入都受到影响。这次地震的加速度峰值达到680加仑，是当初东京电力预计数值的2.5倍。由于中越沖地震，世界范围内开始重新评估核电厂自然灾害对策。④同时，位于柏崎市的理研汽车配件厂，在地震中受灾导致汽车生产受到影响，因为理研的汽车发动机用活塞环占日本国内市场份额50％多，受地震影响柏崎工厂停工，从而导致无法向丰田等汽车厂商供货，最终日本全国数处汽车停产。⑤一次地方城市的受灾由于经济的全球化其影响超越了国界。
表1 中越沖地震受灾情况
人员损失(人)
住宅受灾(户数)
自治体
死亡
重伤
全毁大规模半毁 半毁部分损毁
柏崎市14
1 664 1 109
675 3 830 22 506
刈羽村 1 116166
136
305650
出云崎町0 10 1716
114 1 390
新澙县合计 15
2 315 1 320
857 4772 34 760
注：笔者根据新澙县灾害对策本部(2007.12.27)的公开资料制作。
图1 中越沖地震地图
值得一提的是，这次地震中的受灾者有的在3年前中越地震时受灾。2004年10月23日发生中越地震，柏崎市全倒房屋⑥25户，大规模毁坏55户。在刈羽村全倒68户，大规模毁坏28户。刈羽村是“上次中越地震中被遗忘的地区”，“就在恢复重建将完成的时候”⑦发生了中越沖地震。在刈羽村中，上次地震受灾的人刚刚搬进重建的房屋一周后，发生了中越沖地震，有的村民属于二次受灾。⑧
三、志愿者调节机制——灾害志愿者中心
(一)灾害志愿者中心的作用
在探讨来自志愿者的作用前，首先简单说明一下公助支援系统在震后发挥的作用。依循法律制度，震后新澙县和受灾的市町村实施了灾害支援。2005年中越地震后，新澙县“由于重新评价了灾害应对，灾害对策本部的设置和运营比3年前顺畅得多”，这次“在柏崎市役所设立了政府当地联络本部对策室”，新澙县在灾区“派出副知事等”[8](P22-26)，依据《灾害救助法》等法律制度对受灾者实施了救助。以柏崎市为例，指定避难所202处，其中“最高峰时设立82所避难所，各个避难所都派遣了市政府工作人员”[9](P40-43)；但是，除指定避难所，也设立了非指定避难所，共计有近100所避难场所。柏崎市需“全力以赴”[10](P11-21)运营指定避难所。
除了来自公助支援，新澙县以社区为主体的共助支援也很有特色。[11](P25-34)同时，位于灾区的灾害志愿者中心发挥了重要的作用。
地震后，调节志愿者活动的组织在灾区和非灾区同时开展活动。中越沖地震时县厅所在地新澙市并没有受灾。7月16日13时30分在位于新澙市的新澙县社会福祉协会(以下简称新澙县社协)内设立了“新澙县灾害救援志愿者本部”。新澙县灾害救援志愿者本部主要开展了后方支援。在灾区柏崎市和刈羽村分别设立了灾害志愿者中心。中越沖地震后，在灾区一共设立了4所灾害志愿者中心，到2007年10月末为止，灾区一共接收了27 087名志愿者（见表2）。⑨
表2 志愿者接收状况
志愿者人数
自治体 名称 设立时期7月 8月9月
柏崎市 柏崎灾害志愿者中心
7月16日-9月18日7 553
9 377 1 543
西山支所7月21日-9月10日 8881 088
70
刈羽村 刈羽村灾害志愿者中心 7月17日-9月30日2 625
3 191
218
出云崎町
出云崎町灾害志愿者中心 7月18日-7月29日 191 0 3
注：1.根据新澙县灾害救援志愿者本部资料重新制作。
2.柏崎市9月的资料中包括在灾害志愿者中心活动的人数，日期为2007年。
柏崎市灾害志愿者中心和刈羽村灾害志愿者中心接收的志愿者最多，本研究主要关注这两地的灾害志愿者中心。
在中越沖地震中，共助支援系统以灾害志愿者中心为主发挥了作用：(1)灾害志愿者中心最基本的活动是招募志愿者，将其临时组织起来派往避难所和灾民家中。7月21日开始招募来自新澙县外的志愿者，22日开始招募看护员、助理看护员等专业志愿者。志愿者中心根据需要派遣志愿者帮助受灾者打扫住宅、往板房搬家等。派遣的志愿者通过帮助受灾者，为灾民提供精神支持。(2)灾害志愿者中心支撑了志愿者的活动，其中最重要的是给在中心登记的志愿者上志愿者保险，这是由于在2004年中越地震时发生了志愿者死亡的事件。由于很多志愿者涌入灾区，为了防止私家车涌入灾区导致交通阻塞，柏崎市灾害志愿者中心组织了送迎·车辆·摩托组，开通班车把志愿者送到活动地点。另外，由于在灾区发生了伪装志愿者的事件，灾害志愿者中心通过给中心派遣志愿者佩戴标志的措施，努力让灾区的受灾群众接受志愿者。(3)灾害志愿者中心的活动包括与政府(灾害对策本部)的联络，对中心而言来自灾害对策本部的信息不可或缺。这次社协派往中心工作的人员列席了柏崎村·刈羽村灾害对策本部会议。[12](P22-26)除以上努力，柏崎市灾害志愿者中心依靠来自新澙县社会福祉协会的职员，获取来自政府的信息；而且，地方社会福祉协会和灾害对策本部的联系基本通过市役所地域福祉课沟通。
如上所述，灾害志愿者中心处于灾害对策本部、受灾者和志愿者之间。灾害志愿者中心给受灾者提供生活援助，其中最大的课题是获取志愿者需求信息：(1)开展了需求调查。在柏崎市灾害志愿者中心成立初期，志愿者努力调查避难所，掌握受灾者需求；(2)在灾区开展了入户访问挖掘需求。中心成立初期，来自非灾区的灾害志愿者团体负责人和灾害志愿者中心的本部长一起挨家挨户到灾民家里打招呼。
另外，志愿者的支援有时需要等待政府应对。例如，志愿者要帮忙整理受灾者的房屋，但是需要等待行政的房屋危险度鉴定结束才能开始。灾区的志愿者供需严重失调，日本的公助支援系统在制度上规定了对受灾者的各种支援，中越沖地震时公助支援系统发挥了作用，因而共助支援系统只有对受灾者日常生活进行帮助。
尽管存在以上的问题，灾害志愿者中心把聚集到灾区的志愿者组织起来，有序地送到受灾者处并为受灾者提供持续支持，在避免志愿者活动的无序性和随意性上发挥了重要的作用。这种支持大的背景在于日本有为受灾者提供支持的各种政策，而且中越沖地震时公助支援系统发挥了作用，因而以志愿者为主的共助支援系统主要对受灾者的日常生活提供帮助。同时，灾害志愿者中心在支持了志愿者服务的同时，其本身也得到很多组织和个人的支持。
(二)灾害志愿者中心的组织构成
刈羽村灾害志愿者中心和柏崎市灾害志愿者中心因地方自治体的规模不同，其规模和组织构成也不同。
刈羽村灾害志愿者中心除了本部长和副本部长之外，根据业务内容设立了总务组、避难所组和志愿者组。本部长和副本部长分别由当地社协的会长和理事长担任，本部长负责所有的活动，承担与政府灾害对策本部的联络。副本部长统领灾害志愿者中心的运营，具体运作由本部长和副本部长以外的三个组来承办：总务组主要管理有关灾害志愿者中心运营的物资或器材等；避难所组除了避难所，还负责社区应对、心理呵护以及高龄者、残疾人士、孩子的援助；志愿者小组负责接收志愿者以及受灾者的需求登记、志愿者编组、活动内容说明、志愿者送出等。另外，刈羽村灾害志愿者中心还有负责会计、信息等的总负责人。
与人口5000人的刈羽村相比较，柏崎市灾害志愿者中心的组织更复杂。柏崎市社协理事担任本部长、市社协事务局局长和地域福祉课长担任副本部长。副本部长联络市灾害对策本部，本部长和副本部长以外另设三名主任，另外还有志愿者登记·活动报告组、受灾人需求登记组、志愿者活动调节、需要特别护理人应对组、送迎·车辆·摩托组、器材组、炊事组、总务组等。柏崎市灾害志愿者中心的特点是“志愿者中心各个组都有当地社协职员参与”⑩。这样组织灾害志愿者中心的好处是柏崎市社协能够把握灾害志愿者中心的活动，同时来自非灾区的支援组织撤离后，也可以顺利地开展以本地人为中心的活动。柏崎市灾害志愿者中心除了各种支援小组，特别为来支援的团体设立了特别顾问或茶饮(11)或野炊等小组。
通过以上描述，可以确认两个灾害志愿者中心的共同之处在于在灾害志愿者中心发挥主要作用的是社会福祉协议会和新澙县内NPO，社会福祉协会的理事长担任灾害志愿者中心的领导。
(三)参与灾害志愿者中心的组织
参与灾害志愿者中心的组织分灾区的和非灾区的组织。
1.社协在其中发挥了主要作用。当地社协职员主要发挥了两种作用：(1)运营灾害志愿者中心；(2)向来自非灾区的志愿者或支援者团体提供当地的信息。除了当地的社协，新澙县社协的职员也常驻灾区的灾害志愿者中心，县社协的职员在刈羽村灾害志愿者中心一直工作到9月2日，在柏崎市灾害志愿者中心新澙县社协的职员在震后大约工作了2个月。县社协的职员一边协调新澙县内各地社协对灾区的支援，同时支援灾区的灾害志愿者中心。在柏崎市灾害志愿者中心，县社协职员发挥了与政府沟通的作用。关东地区的社协基于各个区域社协缔结的“灾害相互支援协定”，从7月19日到9月2日共计派遣了678名职员援助灾区。[13](P27-35)
2.新澙县内的NPO参加了灾害志愿者中心的运营。在刈羽村有中越市民复兴会议、柏崎市有“新澙县灾害志愿者网络(以下简称NSVN)”分别参加了灾害志愿者中心的运营，而且两个团体的职员长期驻在灾区支撑了灾害志愿者中心。例如在刈羽村灾害志愿者中心负责中心整体运营的是新澙县社协和中越市民复兴会议的职员，实际工作由中越市民复兴会议的职员承担，他们为了协助灾害志愿者中心的工作在刈羽村约工作了三周。
另外在柏崎市，NSVN的职员一直作为特别顾问支撑了中心的运营。在地震发生后不久，就有很多电话打到柏崎市社协要求帮忙成立灾害志愿者中心。NSVN的理事长16日到柏崎市，为了成立志愿者中心和柏崎市社协的工作人员就设置场所、概要、运营·组织体制、工作人员、负责人等进行协商。地震第二天(17日)NSVN事务局的工作人员到达当地，一边和柏崎市社协的职员合作，一直到9月18日都在运行灾害志愿者中心。NSVN的工作人员主要就相关的业务运营与灾害志愿者中心的主要负责人——当地的社会福祉协会主任进行沟通，同时NSVN理事长在7月19日下午去了新合并到柏崎市的旧西山町成立了西山支所，其后一直到西山支所关闭前都在那里从事支援活动。总之，新澙县内的灾害NPO团体积极地参与了灾害志愿者中心的运营。
除了NSVN与中越市民复兴会议，在柏崎市灾害志愿者中心，青年会议所(12)参加了炊事组的活动。在灾害志愿者中心初期的活动中，JC新澙县区域协议会的会长进入灾区并停留了3周。这次，JC新澙区域以每天五、六十人的规模支援灾区。JC也直接联络市役所获得受灾信息。
更进一步的，新澙县外的NPO也在灾害志愿者中心坚持活动。在柏崎市灾害志愿者中心，SVA(Shanti Volunteer Association)主要以僧侣为主持续访问避难所，为避灾者提供热茶，同时了解他们的需求。SVA的活动从7月20日开始，新澙县内曹洞宗青年会僧侣、全国曹洞宗青年会僧侣志愿者、7月30日后更从东北福祉大学动员学生等坚持活动到9月中旬。另外，应中越市民复兴会议的邀请，“震灾联系全国网络”进入刈羽村实施支援。
如上所述，灾害志愿者中心得到社协或新澙县外NGO持续的人力支援得以运转，因为得到了这些组织的支援，实现了灾害志愿者中心的安定运营。虽然中越沖地震时支援以灾害志愿者为主展开，但是参加灾害志愿者中心的各个组织都是地震前就存在的，没有因为地震产生新的组织。
(四)灾害志愿者中心的结构
围绕灾害志愿者中心的共助支援系统的结构由多层网络构成。
1.参加灾害志愿者中心的各个组织间网络。比如，社协的网络或是青年会议所的网络；另外有灾害NPO网络，特别是从新澙县外驰援的SVA或“震灾连接全国网络”等都持续在灾区实施了救援，这些组织间网络构成了在新澙县内的网络和全国网络，而且新澙县内的网络超越了新澙县和全国网络连接在一起，新澙县灾害志愿者救援本部起到了连接县内各个组织网络的作用。
2.各个组织间网络通过运营灾害志愿者中心的工作人员间的个人网络连接在一起。柏崎市灾害志愿者中心的设置和运营中，NSVN或SVA的工作人员都受到社协工作人员的信赖。从事柏崎市灾害志愿者中心运营的社协职员和NSVN职员在地震发生前彼此互相信赖，通过不断参加新澙县内的灾害救援活动，他们之间积累了信赖关系。类似的个人间的信赖关系不仅存在于NSVN和社协职员之间，在灾害志愿者团体工作人员之间也存在。NSVN职员从2004年开始到现场从事灾害支援，通过不断参加灾害志愿活动，知道其他灾害支援团体擅长领域，因而NSVN的职员能够在灾害志愿者中心发挥特别顾问的作用。
3.参加灾害志愿者中心的各个团体极具多样性，既有红十字会这样专门从事灾害救援的团体，也有像日本青年会议所新澙区域协议会那样和灾害没有直接关系的团体，还有NSVN这样的专门从事灾害的NPO等。不过，红十字会与其说直接参加了灾害志愿者中心，不如说是间接地参加了灾害志愿者中心的活动。红十字会单独从事医疗活动，但是红十字会奉献团的成员参加了灾害志愿者中心的成立或支援活动。
整理如上各个组织间的关系，如图3所示。通过在灾区的灾害志愿者中心，个人志愿者的活动被临时组织起来。灾害志愿者中心在调节个人志愿者支持受灾人员的同时，也获得多种多样的团体的支持。灾害志愿者中心的运营，不仅需要人力支援，更需要金钱或器材等，从这种意义上而言，灾害志愿者中心被各种支援支撑。
(五)支撑灾害志愿者中心的结构
本文所指的支撑灾害志愿者中心的结构有两个意思：(1)支撑灾害志愿者中心的直接结构；(2)给予参与灾害志愿者中心的志愿者支持的间接结构。
直接结构包括支持灾害志愿者中心运营的各种补贴。中心的设立和运营所必需的活动经费，由共同募金会或经团连1％俱乐部(14)提供，共同募金会基于《大规模自然灾害应急反应志愿者活动支援资金制度》，为新澙县灾害救援志愿者本部和在灾区设立的四个灾害志愿者中心(见表2)提供活动经费。活动经费包括设立灾害志愿者中心所需器材和为在中心登记的志愿者购买保险等。此次，新澙县共同募金会给县灾害救援志愿者本部和四个灾区灾害志愿者中心分别补贴了300万日元，提供了共计1 500万日元的补贴(2007年8月2日数据)。1％俱乐部采取在中央募金会设立企业窗口，由经团连1％俱乐部向企业会员呼吁的捐赠的形式募捐。[14](P27-35)
图3 新澙中越沖地震中灾害志愿者中心结构图(13)
间接结构包括对从事灾区支援的团体的资金支持，由新澙NPO协会提供。新澙NPO协会在地震后一个月设立了中越沖地震灾害志愿者基金。(15)“中越沖地震灾害志愿者基金”由小额捐款累积而来，向在灾区活动的志愿者团体提供资助。共计对24家活跃在中越沖地震支援活动中的县内外团体提供了资金支持，其中包括对NSVN提供的45万日元资助和对中越复兴市民会议的资助。
中越沖地震志愿者活动基金首先评估申请团体的活动，根据评估结果提供资金，因而资金往往在活动结束后到账。除了新澙NPO协会的中越沖地震志愿者活动基金外，新澙县灾害志愿者基金也给灾害志愿者活动提供了资金援助。新澙县灾害志愿者基金主要以替活动团体代付志愿者保费的形式支持志愿者活动。这个基金通过新澙县灾害志愿者活动联络协议会设立，接受捐款的窗口设在新澙县社会福祉协议会，新澙县灾害志愿者基金由构成新澙县灾害志愿者网络的9个团体提供了共计3 500万日元资金，每年提取250万日元用于活动。资金除了用于灾时支援，也用于平时活动，比如由其实施的灾害志愿者研修等。
总结支撑灾害志愿者中心的资金结构可以发现，支撑灾害志愿者中心的资金，既有政府为了应对灾害事先准备的，比如共同募金会或是新澙县灾害志愿者基金；也有灾害发生后临时募集的，比如新澙NPO协会的基金。但是，政府或社会福祉协议会，特别是共同募金占到资源动员的比例很大，这一点和中国的资源动员方式相似。新澙县灾害志愿者基金3 500万日元，其中新澙县出资1 500万日元。资金动员过程通过新澙县社会福祉协议会这一半官半民的组织完成。
图4 灾害志愿者中心资金结构图
由于“灾害过程更加鲜明地使某一社会或地区的思考方式、合作关系、人际关系、社会秩序以及结构、组织性等呈现出来”[15](P57-76)，因而，一个地区灾害时的紧急应对，不仅仅是这个地区灾害时的状况，还与灾前的社会状况紧密相连。日本这种依托灾害志愿者中心开展志愿者服务的灾害援助形式，得益于其灾前制度化的努力。
四、灾害志愿者中心的制度化
(一)新澙县内要素
依托灾害志愿者中心提供志愿者服务的灾后支援形式，得益于新澙县内反复受灾从而形成了县内灾害支援团体，并进一步通过记入防灾计划等，实现了其制度化。
1.新澙县设立灾害志愿者中心的模式得益于当时三条市灾害志愿者中心。2004年7月13日，新澙县三条市发生了水灾，以三条市社会福祉协议会为首，新澙县内外社协和志愿者团体、NPO以及市内团体(燕三条青年会议所、三条市NPO法人地域互助网络等)联合设立了灾害志愿者中心。其后，三条市灾害志愿者中心的设立方法，被新澙县灾害志愿者活动联络协议会收录到“灾时志愿者活动手册”中，用于培养灾害志愿者人才的研修会，通过人才研修传授共助支援的规则。
2.为应对新澙县内频发的灾害，产生了灾害NPO。比如此次活跃在中越沖地震灾害志愿者中心的NSVN和新澙县市民复兴会议，都是在中越地震后获得了NPO资格。NSVN成员本来是活动在三条市的“三条市NPO法人环境/NPO良环”的成员，NSVN以三条市水灾中的支援活动为基础，正在申请法人资格的过程中发生了中越地震。另外，中越地震半年后，以全国青年会议所募捐到的捐款为活动资金，新澙县区域协议会和新澙县内青年会议所积极参加设立了NPO法人新澙县复兴市民会议。新澙县内的灾害支援NPO作为共助支援的主体继承了共助支援的规则。
3.政府完善了新澙县内的支援网络。以县内网络为基础成立了覆盖全县的新澙县灾害志愿者活动联络协议会(以下略记为“县联络协议会”)。灾害时的志愿者本部由“县联络协议会”挑头，政府对共助支援系统制度化的过程，通过《新澙县地域防灾计划》中有关“县联络协议会”条款的修改可以明确。
2004年三条市水灾时，设立县灾害志愿者本部的组织有县社会福祉协议会，日本红十字会新澙支部，新澙县共同募金会，县市民生活科以及福祉保健科。2004年9月修改《新澙县地域防灾计划》，添加“完善志愿者接收体制”的条款。根据地域防灾计划，“县联络协议会”的目的在于推进社区合作以及灾害志愿者活动。当时，新澙县灾害志愿者推进组织是“灾害救援志愿者活动推进组织”，地域防灾计划中也仅记做“志愿者团体、县社会福祉协议会、日本红十字会等相关团体、市町村县等”；“灾害救援志愿者活动推进组织”主要负责“登记志愿者、志愿者带头人，培训协调员，提供信息，联络·调整相关团体，设立县灾害救援志愿者本部提纲，制定活动手册等，注重与邻县的协调”。[16](P115-116)更重要的是在新澙县地域防灾计划中，市町村社会福祉协议会被放在了灾害救援系统的中心，社会福祉协议会的业务是“保持与市町村灾害对策本部的密切联系，在此基础上根据需要设立当地志愿者本部”，[17](P329)其中县志愿者本部的作用是“协调相关团体的合作”。[18](P330)随后在2007年修改的《新澙县地域防灾计划震灾对策篇》中，进一步明确组成新澙县灾害志愿者活动联络协议会的组织及其责任，完善了接收志愿者的制度(见表3)。
表3 接收灾害志愿者计划
震后3小时内 召集联络协议会常任干事，设立县志愿者本部
震后6小时内 运营立县志愿者本部，收集并传达信息
地震后12小时内 向市町村派遣县志愿者本部人员
24小时内设立志愿者中心，把握灾区需求
2天内
发布接收灾害志愿者的信息
注：根据新澙县防灾会议(2007：156-157)。
同年，在地区防灾计划中明确了新澙县灾害志愿者活动联络协议会的设立及其作用，其成员有“县(县民生活课，防灾企划课，福祉保健部)，新澙县社会福祉协议会，日本红十字会新澙县支部，新澙县共同募金会，日本青年会议所北陆信越地区新澙区域协议会，长冈市社会福祉协议会，新澙NPO协会，新澙灾害志愿者网络，中越复兴市民会议，新澙县市长会”(16)。在新澙县政府看来，以上9个团体是“县内已存在网络”(17)，只需将他们联合一下就可以了。而对于在现场活动的NPO来讲，“县联络协议会”的诞生仅仅提供了一个网络形成的机会。(18)由于在地域防灾计划中明确“县联络协议会”，产生了灾害支援的相关组织，形成了组织间运营的规则。整理网络内各个主体的作用如表4所示。
在新澙县防灾计划中，有关灾害志愿者中心的运营主要由市町村社会福祉协议会负责，县或县社协、红十字会新澙支部、共同募金会和青年会议所等参加支援。NSVN等县内NPO由于被写入了防灾计划，从事灾害活动时获得了支援组织的合法性，其职员作为讲师参加了“联络协议会”主办的灾害志愿者人才培养研修会，而且被派往其他县支援灾害援助。
如上所述，由于频频发生灾害，新澙县形成共助支援规则，诞生了支援和规则的承载者。共助支援系统的规则制定不仅有志愿者，政府也参与其中，“县联络协议会”是政府完善县内网络的结果，是政府参与制定共助支援系统的规则，其活动既在县内，也在县外。
但是，这种围绕灾害志愿者中心实施灾后社会支持的制度的确立，不仅是新澙县，在日本全国也已基本确立，这一点可以通过日本全国灾害支援现状得到确认。
(二)日本全国灾害支援现状及其社会背景
对日本全国灾害支援现状的分析，主要利用日本内阁府的问卷调查。
根据内阁府《平成16(2004)年度设立灾害志愿者中心》[19]调查，2004年日本全国设立了60个灾害志愿者中心，其中36个由社会福祉协议会设立，46个中心负责人为社协职员，由此可见灾害志愿者中心的设立和社会福祉协议会有很深的渊源。另据内阁府《平成18年度设立灾害志愿者中心》[20]调查所示，2006年日本全国设立了23个灾害志愿者中心，其中有7个由社协单独设立，社协和志愿者团体共同设立的有10个，社协和政府、志愿者团体共同设立的有3个。所有这些数据都表明，社会福祉协议会在灾害志愿者中心的设立中具有举足轻重的作用。
而且，回答“设立初期就有”灾害志愿者中心活动资金的问题时，2004年调查中回答“0日元”的有18个，回答“设立时的资金从市町村社会福祉协议会日常经费筹集”的有17个，回答“共同募金补贴”的有8个。对“运营时的资金筹措来源”回答最多的为“共同募金补贴”共26个，回答“市町村社会福祉协议会日常经费”的有13个。可见，灾害志愿者中心的设立/运营资金支持很多来自社会福祉协议会和共同募金。
日本政府所做的多次问卷调查显示，社会福祉协议会是灾害志愿者中心设立的主体，运营资金也大多由社会福祉协议会支出，而且防灾志愿者受到防灾行政的重视。内阁府在实施有关灾害志愿者中心调查的同时，2005年3月主办了“防灾志愿者活动研讨会”，并在内阁府网页上公布了其中部分成果。可见，日本全国积极推进以志愿者为主体的社会支持。
五、小结及对中国的政策启示
本文通过对日本中越沖地震中志愿者服务的讨论，明确了如下三点：
1.志愿者服务发挥了作用。但是由于中越沖地震是中等强度的地震，地震损失主要以经济损失为主，而且，地方政府按照日本防灾制度的规定对灾区实施了丰富的援助，在这种情况下共助支援发挥的的作用是辅助性的。地震后，很多志愿者进入灾区，来自非灾区的志愿者首先集中到灾害志愿者中心，被重新组织化之后派去支援受灾者，其活动以人力支援为主。虽然新澙县内的NGO活动不能说是很活跃，县内的灾害支援NGO还很少，但是灾害志愿者中心作为临时机构，组织志愿者，保证了志愿者服务的有序进行。
2.灾害志愿者中心呈多层网络结构，其中半官半民的NGO和专业NGO起到了中心性的作用，灾害志愿者中心通过协调多种多样的志愿者组织，确立了志愿者服务的协调机制。灾害志愿者中心的运营既有人力支持，也有资金支持。人力支持以组织间信任为基础；资金支持既有针对灾害NGO的，也有针对灾害志愿者中心的，呈现支援形式的多样性。
3.从中越沖地震事例中可以看到，有序的灾时紧急应对得益于平时制度的完善。由于新澙县从2004年开始频繁发生灾害，因而在县内形成了共助支援的网络。(1)产生了灾害支援NGO，NGO承担了灾害支援规则的传承和人才培养；(2)新澙县内灾害支援网络的形成，借助了公助领域制度化的力量。公助领域把灾害志愿者支援活动中有关组织吸收进防灾计划，制定了灾害支援活动的条例，而且新澙县灾害支援网络的形成受到了全国的影响。
这种把灾后临时产生的创新型活动内化为社会防灾能力的做法值得中国借鉴：
1.我们要明确志愿者服务的位置和作用。志愿者服务和政府应急管理能力的提高密不可分，首先要确立政府对受灾群众提供支援的原则，政府要在公平公正的原则下确立灾后支援的统一标准，对灾区受灾群众提供灾后支持，保证受灾之后不会产生厚此地轻彼地的援助方式的出现。志愿者服务是对政府能够提供的支援提供辅助作用的，政府服务往往涉及面广，受灾群众中的小群体容易成为政策缝隙，志愿者服务的空间即在此。
2.要规范志愿者服务。在今天志愿者服务受到关注的情况下，志愿者的有序服务需要进一步规范，以保证今后志愿者服务的良性发展。当大量的志愿者涌入灾区后，有组织的志愿者服务才是有效的，这种有组织的志愿者服务可以是临时性的，通过在志愿者中心登记，临时结成服务小组。另外，志愿者服务的内容，既有诸如心理咨询这样的专业服务，也有搬家等仅仅需要体力的服务，区分专业服务和非专业服务，整个志愿者服务将更加有效。再者，很多志愿者仅仅凭借热情跑到灾区，由于灾区的特殊情况，不是每个志愿者都能够发挥作用，组成团队有利于传帮带；而且，如果灾前有适当的培训和服务内容的宣传，将提高志愿者在灾区的实施救助服务的针对性，并确保其自身的安全。
3.需要建立中国的灾后服务协调机制。汶川地震后很多地区出现了志愿者协调组织，玉树地震后也出现了一些志愿者协调组织，但是都没有形成统一的灾区协调机制。确立灾后协调机制最重要的是实现信息共享，这种信息共享既包括各种NGO组织之间以及政府与NGO组织之间的信息共享，也包括受灾群众和志愿者之间的信息共享，还有灾区群众受助需求和非灾区的救助愿望之间的信息共享。在志愿者领域，通过建立统一的信息协调机制，在保持志愿者服务独立性的同时，通过多方信息共享实现提供贴近受灾群众需求的灾后服务，切实提高社会资源的利用，建立公助和共助的有效补充机制，达到促进实践中的志愿者服务和政策上的良性互动的目的。
注释：
①《灾害救助法》最早制定于1947年，后经多次修改。该法主要规范了日本国内政府对受灾者实施灾后救助的标准。
②据联合国防灾战略(ISDR)的统计，2007年世界范围内的自然灾害损失共计625亿美元(日本朝日新闻2008年1月19日)
③日本朝日新闻，2007年7月17日早报。
④“国际原子能机构(IAEA)9月在IAEA内设立了‘国际抗震安全中心’，总结发布从中越沖地震等收集到的原子炉设施抗震强度等数据，中心目前从事提高抗震性的工作，未来致力于扩大到整个自然灾害。……‘中越沖地震为众多的IAEA加入国或设计者，提供了重新考察安全对策的机会，国际社会都在考虑如何灵活运用中越沖地震的经验教训。’”(日本朝日新闻2008年7月15日早报)
⑤日本朝日新闻，2007年7月18日。
⑥日本灾后评估房屋的基准，根据房屋结构倒塌程度分为全毁、大规模半毁、半毁、部分损毁等。
⑦据新澙县中越沖地震速报(第31集)。刈羽村村长在2007年8月23日当地召开的志愿者活动报告会上的讲话(特定非营利法人救援储备组织HP http://rsy-nagoya.com/rsy/2007chuetsu/，2007-09-10)。
⑧2008年1月8日对刈羽村社会福祉协议会职员访谈。
⑨柏崎市和刈羽村灾害志愿者中心在灾害救援活动结束后没有关闭，而是作为志愿者中心重组，志愿者中心设在当地社会福祉协会内，以当地志愿者为主，周六、日开展活动。
⑩2008年1月9日对柏崎市社会福祉协会的访谈。
(11)“茶饮活动”的灵感来自僧侣们在寺院举办的饮茶活动，“通过在避难所和板房给受灾者提供茶和点心，倾听受灾者的心声”。在“饮茶活动”收集到的有关受灾者的要求或不满，报告给志愿者中心，然后找相关部门解决，从而开展下一阶段的支援(社团法人香提国际志愿者协会HP http://sva.or.jp/eru/images/niigata2007/niigata20070907.pdf，2009.2.21)。
(12)日本青年会议所(英文全称Junior Chamber International Japan，英语略称：JCI-Japan)的略称，属于青年企业家公益社团。
(13)图3和图4中的V是志愿者、VC是志愿者中心的英文缩写。
(14)日本经团连1990年11月提倡企业社会贡献设立的组织，提倡企业会员和个人会员捐献企业收益或所得的1％。
(15)灾害志愿者基金的创设始于2004年7月13日三条市水灾，包括中越地震，中越沖地震为第三次设立。
(16)新澙县防灾会议：2007，第156页。
(17)2007年11月27日对新澙县县民生活课访谈。
(18)2008年1月7日对新澙县三条市NSVN事务所访谈。
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