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在对教育目标的表述上，培养合格的公民总是处于教育目标的核心地位。培养公民是一切教育目标表述的基础，也是国家对教育的基本要求。党的十六大提出了建设社会主义政治文明的目标，社会主义政治文明需要由具备相应资格的公民来实现，只有社会的基本价值成为公民日常生活中的普通常识，并内化为其生活实践的基本态度时，才能建设民主、法治、自由的文明社会。把公民教育的概念纳入国民教育体系，培养公民作为教育目标最基本的要求，可以统整现行的“思想品德”、“思想政治”、“社会”等相关课程，有助于区别教育目标的不同层次。
一、公民与公民资质
我国宪法规定，凡具有中华人民共和国国籍的人均为我国公民。亚诺斯基认为，“公民身份是个人在一民族国家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性权利与义务的被动及主动的成员身份。”（注：托马斯.亚诺斯基.公民与文明社会[M].沈阳：辽宁教育出版社，2000.11.）世界各国对公民的理解大都是如此。从国家利益来讲，任何一个国家都希望其公民认同这个国家，热爱这个国家，遵守国家的法律，养成符合国家利益的道德品质和价值取向，具有实践公民职责的知识和行为能力。这是文化得以传承，国家凝聚力得以维系，社会安定得以保障的基本条件。从公民个人的角度来看，也只有在认知、情感和行为上认同社会的主流文化，认同国家的政治架构和意识形态，认同普适的道德规范和价值取向，他才能够成为一个自我完善、精神自由、行为得体的个体。公民是构成国家的最基本的成分，是个体的第一身份。无论什么党派、社会阶层、民族和宗教信仰，在国家的政治生活中，个体首先是一个公民。从这个意义上讲，公民资质是社会对每一个个体的最基本的普遍性要求，是人生的第一资质。
公民权利最初不是普遍享有的。在国家形成和发展过程中，首先是贵族和社会精英群体获得了公民身分，他们被赋予一定的权利。公民的现代形式起源于启蒙运动和18世纪法国革命，工业革命和现代国家的出现是公民身份演化的社会环境，人民的政治权利和社会权利成为现代国家政治系统的重要组成部分。随着20世纪的两次世界大战，公民权利逐渐地发展到不同的社会阶层、种族和性别群体。因此，公民资质反映的是个别公民彼此之间，以及与国家和政治制度之间的关系。科诺沃(Conover)认为公民资质包含法律、心理和行为三个要素（注：Conover,P.J.(1995).Citizen Identities and Conceptions of the Self.The Journal of Political Philosophy.3(2),133-165.）：法律要素是指社会成员的法律地位，公民的资格、权利和义务；心理要素指公民认同，即公民了解自身的权利和义务，并与其他成员产生共同情感；行为要素是指公民角色在公共领域活动方面的实践，即涉及公民德行的实践。民主制度的建立并不能保证社会按照制度设计者的理想运行，决定民主制度健全运行的根本原因不完全在于形式化的设计。民主是一种生活方式，它渗透到社会成员生活的方方面面，社会成员及公民若缺乏良好的公民德性和政治认同，任何制度都可能遭到扭曲和破坏。因此，民主社会中的公民是否具有维持政治制度的意愿和参与政治生活的能力，以及如何培养公民具有这种意愿与能力，是民主社会面对的重要课题。要解决这一问题，首先需要考虑的是，在民主社会中现代公民的资质应该具有哪些内涵，哪些核心的内涵是维系民主政治不可或缺的必要条件。这些都涉及到公民教育的理论和实践问题。
“公民”作为一个从西方传入的概念，是随着民族国家的建立和社会民主化进程以及公民社会的成熟而逐渐地发展和完善的。在民主国家中，政治社会是建立在主权在民、政治平等、多数决定、民意政治等原则基础之上的。这些原则的基本假设是，公众能理性、负责地参与政治过程。民主社会尊重和包容个人的价值选择，区分公共领域和私人领域，强调个人和不同社群之间彼此的尊重和理解。因此，民主社会必须建构一套培养其成员有能力且有意愿参与彼此共享的社会的教育方式。通过公民教育，提升公众参与民主过程的能力和意愿，使公民能够成为有社会责任感的决策者，并愿意以理性、沟通、妥协的方式形成共识，解决问题，以促进社会的改革和健全发展。改革开放20多年来，我国的经济建设和社会主义民主建设取得了举世瞩目的成就，面对日益加剧的全球化趋势、社会转型过程中出现的各种社会矛盾、民主法治社会建设的重任，公民的素质将是影响国家未来发展的重要因素，公民教育是社会主义政治文明建设、国家长治久安的根本策略。
二、当代西方公民教育观
建立和完善社会主义民主制度固然是政治文明建设的重要方面，而培养一代认同和实践社会主义民主制度的公民则显得更为重要。我们还缺乏这方面的理论研究，有必要认真研究西方的公民与公民教育理论。20世纪80年代以来，公民教育成为西方政治哲学、教育理论关注的热点问题，出现了各种不同的理论和观点。具有代表性的理论主要有自由主义的公民教育思想、社群主义公民教育思想和多元文化主义公民教育思想。
（一）自由主义公民教育思想
自由主义的理想是西方民主政治形成的重要基础之一。
自由主义的公民概念包含三方面的含义。其一，由于自由主义包容各种价值主张，强调政治与社会制度的设计是由全体社会成员参与，社会中的公民资格并不具有排他性，只要满足法律上的消极条件，理论上每一个成员都是合法的公民。自由主义强调，个人是不得被任何群体目的所任意牺牲的道德主体，在正义原则引导的社会中，权利独立存在。个人的权利不能为了普遍利益的理由而被牺牲，具有绝对优先性。其二，自由主义尊重个体的独立自主性，所以公民可以不必关心政治，只要不违反公共规则，其权利可以获得绝对保障。自由主义者认为，在高度分工的民主社会中，期望每个公民都参与公共事务的讨论以决定政策是不太可能的。某些公民对政治参与的冷漠，反而是维持社会稳定的有利条件。自由主义还十分注重区分公共和非公共领域，私人领域并不从属于公共领域，公民只要不违反公共领域的相关规范，政府、社会或他人不能以任何理由加以干涉。其三，自由主义社会并非要求公民有相同的人生理想，而是大家都愿意接受相同的公共规范。自由主义普遍相信只要设计好政治与社会制度，人们的道德优劣与否并不重要，公民个人在道德上表现出来的利己或利他品质不是自由主义所关心的。国家的目的旨在保障个人的基本公民权和政治权力，而不在培育有德行的公民或强加于公民某种特殊的价值观。
早期的自由主义极端强调个人权利和价值选择，认为只要民主政治制度设计完美，人们完全可以在追求私利的同时实现公共利益。但是，制度和程序上的合理设计，并不能保证社会公平合理的运作，也不能保证私人权利的实现。发生在民主社会中的独裁、腐败、贫富差异和犯罪使自由主义者认识到公民个人的德行对健康稳定的民主社会的重要意义，因此，20世纪末的自由主义就十分强调个人承担公共领域所规范的义务和责任。一个健全的民主社会不仅要保障公民的私人领域不可侵犯，同时还要培养个体对公共领域的认同。公民不仅仅具有法律意义上的身份，还应该具有道德上合格的公民基本素养。自由主义思想家罗尔斯(John Rawls)强调好的公民应该具有容忍、相互尊重、公平感和公民性等基本的道德素养。（注：约翰.罗尔斯.作为公平的正义—正义新论[M].上海：上海三联书店，2002.235-240.）
综合自由主义公民与公民教育的理念，自由主义公民教育的基本内容包括两个方面：(1)公民知识，即民主社会的基本架构与运作机制的知识，公民知识侧重于对社会政治、经济运作过程的了解以及公民个人对这类知识的操作和实践能力，即对社会政治参与的积极态度和参与能力；(2)公民道德，自由主义的公民道德教育强调公民在社会公共领域中的道德素养，如理性、包容、相互尊重、守法、社会正义感等等。自由主义的公民道德教育强调不应从特定的价值立场出发，培养公民代表某个利益集团的道德理想，而是要尊重个人价值取向和人生理想的差异。通过学校实施的公民教育是对未来公民道德的基本要求，而不是先进性的、完美的道德要求。
自由主义公民教育的模式也有所不同。但是，自由主义公民教育理论是西方公民教育的理论基础，当今各种公民教育理论和模式皆源于此。
（二）社群主义公民教育思想
社群主义公民教育是一种强调实践社群“公共善”的公民教育，这种公民教育一方面使社群成员对其所属的社群具有认同感和归属感，同时也需要社群成员具有实践作为一个公民身份的责任感。首先，社群主义的国家认同或爱国情感是个体对自己所属国家的政治认同感，具体表现为公民对国家的忠诚，对国家政治制度文化传统的认同与维护。这种忠诚和认同感可以促使个人为公共利益而奉献，并愿意为了维护社群或公共利益而牺牲个人的利益。社群成员的国家认同和爱国情感的基础是对“共善价值”的认同，共善价值是社群成员追求美好生活的共同目标。其次，社群主义强调公民的道德知识、道德行为与道德情感的统一。未来的公民不仅知道自己应该做什么，而且其行为有善良的动机和积极的情感支持。艾左尼(Etzioni)指出（注：张秀雄.公民教育的理论与实施[C].台湾：师大书苑，1999.134.）不是要培养公民获得具体的道德规则和教条，而是要形成某些基本的人格特质和基本的核心价值观，这个人格特质和核心价值观是以社群的“公共善”和道德共识为基础的。再次，社群主义要求公民积极参与社会政治事务，通过公民的积极参与促进社会共善。社会共善和价值共识是在全体公民的积极参与互动中形成的，公民在对社群事务的积极参与中实现个人的价值和理想。
由此可以看出，社群主义公民教育主要包含了两个方面，一是以社群成员共同生活的文化背景为基础，培养公民对其所属政治社群认同感和归属感，实现社会的“公共善”。二是培养公民对公共事务积极主动的参与意识和参与能力，在共善中实现社群成员的理想和人生目标。公民教育强调社会、国家优先于个人而存在，强调公民的责任和义务以及公共服务的角色，鼓励社群成员选择与社群共善价值相符的生活方式，爱国主义是每个公民的美德等等。
（三）多元文化公民教育思想
在全球化时代，文化的多样性和个人身份的复杂性使得人们必须重新审视公民的身份定位问题。多元文化公民教育理论本质上并不是与自由主义、社群主义公民教育理论对立的，而是对全球化背景中出现的新问题的回应。多元文化公民教育强调，承认、理解和尊重是现代公民适应全球化发展的基本要求。
班克斯(J.Banks)系统地归纳了多元文化公民教育的内涵。（注：Banks.J.A.Educating Citizens in Multicultural Society,Teachers College Press,1997.2-30.）他认为要反思自由主义所谓教育价值中立的原则，没有价值中立的教育，所有的教育都有价值倾向性，以此来检讨所谓民主和平等的教育体系。多元文化公民教育理论驳斥所谓对国家的忠诚必须使国家在文化上同质化的观点，在民主的多元文化国家中，不同民族和文化的人们对国家的热爱和忠诚是建立在国家肯定并尊重他们存在的基础之上的。学校不是复制社会和阶级的不平等，而是帮助学生特别是弱势文化群体的学生，提高他们未来参与国家政治生活的信心和能力，培养真正的民主和平等意识。
基于这样的教育理念，多元文化取向的公民教育模式在教育目标、内容、手段等方面都进行了相应的改革。在教育目标上，学校要培养未来公民的健全人格特质，包括开放的自我，对待他人的态度，与他人共享价值的能力，多元而不是一元的价值取向，只有这样才能适应全球化的历史转型。在教育内容上，公民教育既要强调普世伦理，即以一种以人类公共理性和共享价值为基础，以人类基本生存和发展的道德问题为基本主题而整合的伦理理念，也要呈现多元文化，使得学生除了共同的国家认同外，也能理解族群独特的文化认同。在教育权利上，要考虑到不同文化群体的差异，给予弱势群体特别的权利保障，使不同文化群体的利益、文化经验、生活态度得到公开展示的机会。
文化之间的相互承认和尊重是多元文化公民教育理论的基础。任何一个文化群体对自身文化的认同部分是以文化群体的相互承认为基础的，因为我们的文化认同部分是由他人的承认构成的。如果得不到他人的承认，或者只是得到他人扭曲的承认，不仅会影响我们的认同，而且会造成彼此严重的伤害。因此，多元文化公民教育观既包含着文化的自我认同，也包含着对相异文化的承认与尊重。
人类进入21世纪后，国际社会最突出的问题是全球化与文化冲突，如何才能使未来的公民适应不断发展变化的国际社会，这是全球的政治家和教育家们共同关心的问题。科根(Cogan)和德里克特(Derricott)对世界许多国家的学者就这一问题进行了调查，（注：刘美蕙.学校的公民教育：公民资质观点分析[J],www.trd.org.tw台湾教育资源网.）根据调查结果提出21世纪的公民应该具备四个方面的公民资质：一是个人维度，即促进和提高公民伦理的个人能力；二是社会维度，即强调在不同文化背景中，人与人之间的相互理解与合作，共同处理公共事务的能力；三是空间维度，即公民在全球化的背景中，合理地解决民族、国家和世界问题的能力；四是时间维度，即公民能够把历史传统与未来的发展结合起来，解决当前面临的公民问题。这四个方面的公民资质，整合了西方不同的公民教育理论，提出了21世纪对公民的基本要求。
三、我国基础教育中的公民教育问题
随着我国改革开放的不断深入发展，民主与法治建设的不断完善，公民社会在我国正逐渐地发展成熟起来。2001年中共中央颁布了《公民道德建设实施纲要》，明确提出了“爱国守法、明理诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”（注：中共中央.公民道德建设实施纲要[Z].人民日报，2001-10-24.）的基本道德规范。江泽民同志在党的十六大报告中明确提出，把发展社会主义民主法治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。而且报告还阐述了社会主义政治文明的主要内容即“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国方略得到全面落实，人民的政治经济文化权益得到切实落实、尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。”（注：江泽民.全面建设小康社会开创有中国特色社会主义事业新局面[R].北京：人民出版社，2002.）这些都表明，无论对公民的道德行为要求，还是民主、法治、自由、平等的政治文明建设，我们都更加强调以人为本，更加尊重作为社会主体的人的尊严、权利和义务，也更加需要建设以人类公共理性和共享价值为基础，以人类发展和生存的道德问题为基本主题而整合的伦理理念和行为方式。实现这一社会理想，最基本的建设就是培养合格的公民，即使社会的每一个成员都能成为认同、承担责任、积极参与建设社会共同理想的公民。
公民教育或对公民的教育是全社会的事情，而基础教育作为普及性的国民教育，在公民教育中发挥着极其重要的作用。德国教育家凯什斯泰纳(C.M.Kershensteiner)认为教育的目的在于培养适合国家及时代需要的有用公民，主张国家一切的教育制度只有一个目标，便是造就公民，尽管不同国家的政治哲学、意识形态和文化传统不同，对教育的目标、功能、作用、价值的表述不同，但是在现代社会中，把培养合格的公民作为国民基础教育的重要目标或第一目标，得到了政治家和学者们广泛共识。因为现代社会从本质上讲就是公民社会，公民资质是个体在现代社会中的第一资质，应当成为普遍性国民教育目标表述的底线。世界各国都把公民教育作为国民基础教育的一个重要目标，无论任何社会利益集团，政治信仰不同、价值取向有所差别，对公民的资质要求是民主国家对个体普遍性的、最基本的要求，并通过专门的公民教育课程或完备的公民教育体系实现公民教育的目标。
考察我国的基础教育的教育目标、课程设置和教学内容，从幼儿园到中学，虽然有一系列的正规课程、非正规课程和学校的各种组织与活动培养学生的价值观、政治信仰、社会理想、道德品质和行为规范，如“思想品德”、“思想政治”、“社会”、“法律常识”等课程，班集体、少先队、共青团等组织，但是，这些课程和组织活动并没有把公民教育或培养适应现代社会合格的公民作为目标而明确地加以表述。黄甫全(1997)对国家教育部颁布的《小学德育大纲》、《中学德育大纲》进行了分析，（注：黄甫全.学校公民教育：问题及其对策[J].学术研究，1997,(4).）除了在初中阶段的“社会主义民主和遵纪守法教育”中有一小点“我国公民基本权利与义务的教育”外，基本上没有专门的公民教育的内容。笔者分析了《九年义务教育全日制小学社会教学大纲》和六册《社会》教科书，其中也没有专门的公民教育内容。因此，实际上在我国从小学到中学公民教育基本上是空白。虽然不是所有的国家都在基础教育阶段设置专门的公民教育课程，但是公民教育的目标、公民的资质要求和公民教育的内容是明确的。它不仅渗透在其他相关的课程中，更重要的是对其他课程能起到一种统整的作用，使课程之间形成一种以公民资质为底线的、内容有机协调的关系，从而可以避免不同课程之间、不同年级之间课程内容庞杂、重复、概念混淆、层次不清的问题。
我们进一步分析基础教育《思想品德》、《思想政治》和《社会》等课程的培养目标，其中主要包括了以下内容：热爱祖国、热爱中国共产党、热爱科学、热爱劳动的教育，文明礼貌教育，民主与法治观念的启蒙教育，理想教育，道德教育，集体主义教育，人生观教育，马克思主义常识教育，社会主义民主和遵纪守法教育，审美教育和心理健康教育等等。从小学到中学，无论是课程的门类还是所需的课时，思想政治和道德教育类课程的比重都是比较大的。其效果如何呢？“不理想”应该是大家的共识。为什么呢？我们认为，第一，这些课程的内容大量包括了政治思想和道德知识方面的内容，其学习方法也主要是通过知识的掌握实现道德教育的目的。思想道德教育的知识化、课程化、科学化也导致了学校德育的评价往往也是以知识掌握为导向的，从而忽略了学生人格的培养以及道德意识、道德情感和道德行为习惯的培养。学生可以在政治思想和思想品德课中考很高的分数，但在生活中他可能是随地吐痰、乱扔垃圾、不遵守社会公德的人。我国学者朱小蔓认为（注：朱小蔓.探索德育新模式[J].www.CBE21.COM中国基础教育网.），德育的本性在于培养有社会生活能力、有主体精神、能主宰自己的“人”。个体德性的形成，是不可能仅仅通过关于道德知识的掌握而实现的。第二，课程的门类庞杂、内容重复，从培养目标上甚至看不出小学、中学和大学的区别，各级各类学校的相关课程，都有相似的目标。这些目标大都是抽象的、理想化的，与学生的生活经验不相符合，因此难以转化为道德行为、内化为道德信念。道德教育与思想政治教育的目标和功能是不相同的，我们并没有区别二者之间的界限，往往以思想政治教育和意识形态教育代替道德教育。第三，公民的道德教育是公民的资质教育，是对全体公民的普遍性教育，是不同社会阶层、不同民族、不同宗教信仰的个体都应接受的教育，是做人的底线教育。基础教育是对国民的普遍教育，因此，道德教育更应该强调对公民的普遍性教育，而思想政治教育和意识形态教育则着重先进性教育。反观我们的基础教育课程，重先进性要求，轻普遍性要求。以小学《思想品德》（陕、甘、宁、青四省区编2000年版）课程中出现的人物为例，主要有毛泽东、朱德、周恩来、李大钊等领袖人物，有刘胡兰、雷锋、张海迪、时传祥、陈景润、邓亚萍以及其他一些不同行业的先进人物，较少通过普通人的生活来展示公民的基本的权利、义务、责任等对公民的普遍性道德要求。《公民道德建设实施纲要》强调，“道德建设要分层次，着眼多数，鼓励先进，循序渐进。既大力倡导共产党员和各级领导干部带头实践社会主义、共产主义道德，以高尚的思想道德要求鞭策自己，在全社会做出表率；又注意把先进性要求与广泛性要求结合起来，引导人们在遵守基本行为准则的基础上，不断追求更高层次的道德目标。”（注：中共中央.公民道德建设实施纲要[Z].人民日报，2001-10-24.）基础教育是对国民的普遍性教育，是每一个学生应该且能够达到的目标。先进性目标是培养精英的目标，是部分人才可能达到的目标，不应在基础教育中成为主导性目标。我们应该在普遍性要求的国民教育中体现出这个原则。
公民教育是国家民主化进程中，市民社会的发展以及国家与市民社会对个体作为社会成员的资质要求。因为国家之间有不同的政治制度和社会结构，世界各国对公民教育目标的表述有所不同，公民教育就是培养适应其政治和社会结构的未来公民。道德教育、政治思想教育、社会教育等相关课程虽然与公民教育有密切的关系，但是不能替代公民教育，都应当把社会对公民的基本要求作为组织课程体系和内容的基线。面对我国社会的民主化进程和政治文明建设以及全球化发展背景，公民教育应该包含以下几个方面的内容：崇尚民主、自由、法治，了解社会政治结构及民主运作程序，积极参与社会公共事务，有公德心，宽容、协商、谦让、诚信，尊重差异，理性的权利、义务、责任观，国家认同与国际视野，等等。公民教育的核心是公民意识的培养，即公民对自己在国家政治和法律生活中的地位的认识，在情感上对于所属的国家和特定社群的认同，在认知上对其自身公民角色的了解，知道自己所承担的责任及所享有的权利。公民意识扮演着建立社会成员共识的重要角色，包括认知自己的权利与义务，关心社会公共事务，能促进社会成员承担社会责任，有助于公民社会建设。社会成员具有强烈的公民意识，并成为一种行为方式，才会有更多的人关心公共事务，民主的公民社会才会有深厚的根基。在基础教育中公民教育目标的实现，公民意识的培养，既要把人看作是具有独立人格的、独立选择的、平等的个体，同时又要把他们看作是普通的、具体的、现实生活中的个体。公民教育即是一种生活方式的教育，是普遍性的教育，先进性应当建立在普遍性要求基础之上。
公民教育无论是独立设置专门的课程还是渗透在其他相关课程中，是一个可以研究的问题。但是，公民教育的目标一定要明确地包含在基础教育的目标之中，公民教育的内容也一定要渗透在相关的课程之中。通过公民教育目标整合基础教育中的道德教育、思想政治教育和社会教育以及相关的教育活动，使其成为目标明确、层次分明、注重普遍性要求，既适应学生发展水平也适应我国社会政治经济发展水平，具有国际视野的课程体系。
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