诱致性变迁中的制度供给滞后及其解决：以中国金融综合化转型为样本，本文主要内容关键词为：样本论文,中国金融论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年6月，中国银监会、证监会和保监会签订的《金融监管分工合作备忘录》，被评价为金融控股公司监管制度化、法律化的重要举措（常健、王德玲，2006）。然而，与之相比，金融综合化转型的市场实践却发展得更为迅猛，相关制度供给还远远不足。本文就我国金融综合化转型态势、制度供给滞后的成因及其解决方案进行一些思考和分析。
一、我国金融综合化转型测度：程式脱节的诱致性制度变迁
从全球范围来看，美国1999年《金融现代服务法案》标志着金融市场综合化成为主流趋势，美国金融业开始打破分业经营格局，迅速开展机构和产品双重维度上的转型。随后，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合发布的《多元化金融集团监管的最终文件》，意味着金融市场综合化转型得到国际认可（凌晓东，1999）。至此，包括我国在内的许多国家和地区都开始了金融综合化转型进程。
我国金融市场综合化进程虽然相对缓慢曲折，但依然保持了与国际基本相同的演变趋势。1988年开始的金融体制改革，开启了我国金融混业的初步尝试。但随后颁布的《商业银行法》等从法律和行政规章上明确了我国现行的金融体制是分业经营模式。尽管如此，综合化经营始终是我国金融市场实践中的既有现象，也是金融业发展的现实趋向。①除了一直存在的中信、光大等事实上的综合性金融集团，近年来又形成了依据控制性股东分类的银行系、保险系、券商系、产业系、地方性国资系等新型金融控股公司。可以说，我国主要的商业银行、保险公司、证券公司等金融机构都已纷纷卷入综合化浪潮，呈现出典型的诱致性制度变迁特征。
作为金融市场变革的后发国家，我国金融控股公司的整体绩效呈正向变迁态势。自1993年分业经营体制确定后，我国金融综合化进程受到遏制。根据鲁梅尔特对企业多元化的测量方法，1994～2003年间我国商业银行的多元化并没有产生明显的绩效（闫彦明，2005）。但随着金融综合化转型在20世纪末重启，在1998～2005年间，包括中小银行在内的我国商业银行整体的多元化经营对经济绩效产生了正向的影响（魏成龙、刘建莉，2007；李华晶，2007）。随后的2005～2007年间，各金融控股公司的规模与效益发展更为迅速。②总资产和营业收入指标显示了持续快速增长的趋势，且该趋势未出现停顿或者拐点迹象。从界面比较来看，各集团效益界面的净利润增速都显著超过了规模界面指标的增速，显示金融集团的盈利能力有明显提升。以综合化程度较高的中国银行和平安集团为例。2007年度，中国银行利润增幅31.92%，而下属的中银国际、中银保险、中银投资、中银基金、中银航空租赁等子公司的营业收入和利润增幅均高于集团均数，贡献度由2006年的7.43%提高到11.45%。平安集团的利润增幅虽然高达107.9%，仍大幅低于属下的信托、证券、银行等子公司。
我国金融控股公司尚处于绩效持续提升的成长阶段，是市场对于潜在获利机会作出的猛烈反应。然而，在市场实践迅速发展的同时，金融控股立法及其相关配套制度至今尚付阙如。可以说，金融控股公司在法律间隙中的生存和发展，是我国金融业发展历程中一个特殊现象。长期以来，包括金融产业在内的我国经济在整体上遵循了强行性变迁的制度演化路径，政府是包括法律在内的稀缺性资源的主导力量，包括金融分业体制的确立、国有商业银行的股份制改造、股权分置改革等。然而迄今为止，中国的金融市场综合化转型却呈现出典型的诱致性变迁特征，除了仅有的2004年《三会关于在金融监管方面分工合作的备忘录》，从1999年《多元化金融集团监管的最终文件》至今时隔十年，我国对金融控股集团的监管既无明确的法律规范，也无具体的监管组织和程序，值得反思。与此形成鲜明对比的是，美国、英国、日本、韩国、中国台湾等国家和地区的专门立法和监管改革工作都较为及时，直接推动了金融控股公司的形成和发展。
我国金融综合化相关制度供给的严重滞后，本质上是诱致性制度变迁的衔接脱节。
根据市场—政府的二分法，可以把所谓的制度分类为普遍性市场行为和强行性规则体系（主要包括成文立法和相关执法机制）。有学者指出，制度变迁更多地表现为一个自然演进过程，人类理性在其中主要表现为认识需求、顺应需求（贾康，2004）。诱致性变迁正是这样一种自然演进模式。作为制度变迁的一种经典模式，可以大致认为，诱致性制度变迁的内部程式包含两个阶段，首先是市场主体突破既存制度，自发响应获利机会，形成普遍性市场行为；然后是政府进行制度供给，对普遍性市场行为的合法性加以追认。但是，这种追认是作为理性人的市场主体和政府机构的收益—成本分析的结果，并不会自动发生。而长期以来，以金融控股公司为代表的综合化转型的普遍性市场行为却未能得到强行性规则的回应，导致诱致性制度变迁的内部程式转换出现了停滞。
二、默契僵局：我国金融综合化制度供给的自生性滞后的一个解释框架
为了有效保障并发展公共利益，制度供给者应该着眼于金融市场的发展趋势，以市场状态为基准来自我调整和完善，以保证诱致性制度变迁内部程式的衔接效率。当然，由于理性的有限性、信息不对称、博弈成本等原因，制度供给的实现会呈现一定的滞后性。从成因来分析，这种滞后性可以分为自然性滞后、自发性滞后和自生性滞后。
作为制度环境的核心因子，法律对金融市场的发展起着重要作用。在有限理性的认知能力约束下，成文法具有高度的逻辑自洽性，决定了保持相对静态的内容及形式。具体到金融市场，由于信息的高度不对称和传导反馈的时差性，立法机关对市场变化的反应总是存在一定的时滞，这种“自然性滞后”是不可避免的，从市场发展的视角来看也是有益的。市场创新需要合理的自由空间，能够在规则的缝隙之间纵横捭阖，寻机突破。正是出于这种认识，立法者有时也会主动地保持缄默，为那些前瞻性的市场参与者提供试验甚至试错的机会，从而人为地产生所谓的“自觉性滞后”。从世界金融历史来看，自然性滞后造成了立法者和市场实践之间的常态落差，而自觉性滞后又维系甚至放大了这种落差。不过，这两种滞后并不会造成系统性灾难。立法者在收到迟到的市场信息后加以梳理和分析，据此修订市场规则，调控市场节奏，从而弥补自觉性滞后造成的损失；而自觉性滞后并不意味着撒手不管，立法者会对市场动向保持追踪和研究，在认为合适的时机主动行使调控权力。
中国金融综合化的诱致性制度变迁的内部衔接失效，更应该归因于自生性滞后。所谓自生性滞后，即由于一国决定制度供给的组织系统的理念与结构特性而造成的滞后。就金融综合化转型而言，三会鼎立、分业监管的行政监管体制正是造成相关制度供给滞后的重要肇因。作为现代法理治理体系中的核心要素，金融行政监管者未能有效发挥持续立法和主动执法权能，③未能履行应该担负的制度供给的推进职能。
在金融市场的制度供给中，行政监管者的地位和功能尤为重要。从形式逻辑的角度来看，规则的普适性和确定性存在此消彼长的矛盾关系，决定了法律的内在不完备性。为了保证法律的普遍性、系统性、可预测性等法治基本原则，立法者具有严重的事后立法倾向。因此，法律的不完备性宣告了传统立法机制面对新市场旺盛的法律需求的力不从心。在理论和实践的双重准备下，专业性的特定市场行政监管者产生，并迅速地在20世纪扩张。它们摧毁了体制上的立法、执行和司法的三位一体的分权体制，而把立法权、执行权和司法权结合起来（维尔，1997）。从实质影响来看，在包括金融业在内的许多关键性产业领域，可以说传统的立法机制已经让位于行政监管者，法律的权威、法律秩序的完整性以及演化革新由较有权能的行政监管机构来维持（诺内特等，1994）。因此，行政监管者不再只是被动的执法者，本身也成为立法的推动者，在制度供给进程中发挥着关键性作用。
基于理性人假设的行政监管者，其成本—收益考量是怠于推动制度供给的关键因素。作为自由市场之外的一种资源配置模式，制度的供给不仅会对市场经济主体造成影响，也会对制度供给者本身带来收益和成本。自分业监管体制确立以来，特别是2003年建立金融监管联席会议后，三大监管机构达成了基本的资源分配共识，并拥有联席会议制度作为正常沟通机制，奠定了金融控股监管领域的利益格局。而金融综合化的正式立法必然牵涉到行政监管者权力边界的界定和权力资源的分配。对于制度变革的前景，由于存在监管机构整合的可能性，各个行政监管者都没有足够的收益预期，也难以确定可能承担的风险，即由于权力结构再造而可能流失的现有资源，同时也意味着既有利益协调机制的废弃。一般来说，公共部门（或者说作为个体的政府官员）属于风险厌恶者。正如布罗姆（Bromley，1989）指出，“公共决策者经常采取使损失最小化的行动，而不是收益最大化的行动。”因此，基于经济人假设，在难以明确获利机会的情况下，行政监管者的最优选择就是保持既得利益，除非出现重大危机而有足够的外力迫使其实施变革，这种情况即属于“危机驱动”式的制度变迁，美国在次贷危机后的监管改革即属于此种情况。
关于经济人理性分析的另一种更加积极的可能解释是，国家试图以股东身份的市场行为来替代公共性的制度供给，以相对较低的成本和较高的效率实现金融市场的转型。这种解释可以较恰当地应用于国有金融企业改造过程。但是，随着股份制改革和现代公司治理结构的建立，我国国有金融企业的非市场化色彩已逐渐淡薄，而且至少从实证来看，国有性质和其他性质的金融机构在自发的综合化转型过程中并未呈现明显的差别。
综上所述，前一种分析对于制度供给滞后的解释应该更具有合理性，行政监管者作为既得利益者明显缺乏推动制度变革的动力。另一个值得探讨问题的是，要完成诱致性制度变迁从普遍性市场行为到强行性规则体系的内部程式转换，除了行政监管者的供给意愿以外，作为制度需求方的市场经济主体同样起着重要作用。按照经典理论，为了获取制度保障，市场经济主体应会推动国家权力机构实施制度革新以确认自发变迁成果。作为诱致性变迁主体，中国金融企业是否拥有以制度供给为目标的游说动作，在一定程度上决定着制度供给的实现效率。而通过收益—成本分析我们可以发现，在已形成普遍性市场行为的情况下，金融企业可能并不会对正式的制度供给抱有足够意愿。对于我国金融企业而言，近10年的综合化转型已产生了明显的经济效益，组织架构和业务模式逐渐成形，在已获得行政监管机构实际支持的情况下，正式的制度供给所带来的实际收益可能并不显著。更重要的是，金融控股立法的重点是风险监管，包括设立内部防火墙、关联交易限制、强化信息披露、集团性加重责任等，其在赋予金融控股公司合法性的同时，也对其施加了行为约束和责任负担，必然增加企业的合规成本。
基于理性人假设的成本—收益分析，当金融综合化制度的供给方和需求方都缺乏意愿时，就会造成所谓的默契僵局即形式意义上的供给—需求均衡，但实质上却是被“锁定”在某种无效率状态而导致制度更新的停滞。
当然，基于丰富的职业经验和历史教训，行政监管者和金融企业都可能知晓缺乏制度支持而可能导致的种种风险，包括企业自身持续经营的风险和金融市场的稳定性风险。这种可预期的风险如果经过精确估算，很可能超过保持默契僵局的收益，从而构成打破僵局的动机。然而，有限理性模型告诉我们，决策者在决策中追求的是“满意”标准，而非最优标准（Simon，1955）。尤其是行政监管者面临任期约束和分业负责，而企业经理人受到短期绩效的激励，其成本—收益分析的考量维度并不完全，默契僵局造成的部分长期性成本不会纳入分析范畴。由于既得利益已经达到“满意标准”，行政监管者和金融企业便失去了进一步追求最优选择的动机，从而维系默契僵局的现实。
进一步分析，这种有限理性所造成的成本考量的缺口，主要是制度缺失可能导致的系统性市场风险。作为市场经济个体的金融企业自然不会考虑，而作为市场秩序保障的行政监管者，则可能因风险爆发造成损失而承担责任。然而，行政监管者之所以仍然保持沉默，根本上是因为目前的分业监管体制。金融综合化转型牵涉到整个金融业，需要动用各分业监管机构的权能。例如，目前我国实行的金融控股公司主监管机制，各监管机构在名义上共同承担对金融控股公司的监管职责，但实际上，这种责任共担机制仅是各监管机构自行协商的结果，并不是具有强行性的责任负担，其实质是对监管权力的分享而不是监管责任的承担。而且，在责任追究机制并不明确的情况下，一旦出现决策失败也可以相互推卸责任，从而造成“人人负责，无人负责”的悖论。
三、央行市场系统性监管角色之回归：次贷危机警示下的制度供给方案
这种默契僵局的延续，构成对制度变迁具有极强的制约作用的路径依赖，导致制度被“锁定”在无效率状态，更因为新的既得利益阶层的形成而可能降低经济制度的适应效率（adaptive efficiency）。在这种僵局状态下，处于监管真空中的市场风险却在不断累积，最终演变为某种量级的金融灾难。从结构特性的角度来看，可以用全面市场风险来描述金融控股公司的风险特征，即由于业务的多元化和产品的衍生性，导致风险在不同金融子公司间的传导和联动，并通过杠杆效应增加集团乃至整个金融市场的系统风险。
发轫于2007年的美国次贷危机就是默契僵局影响下风险爆发的典型案例。长期以来，包括金融产业在内的美国经济在整体上遵循了诱致性变迁的制度演化路径，金融产业在市场力量的主导下生成和发展。为了给市场创新预留合理的自由空间，美国监管者有时会主动保持缄默，从而人为产生监管滞后。这种自觉性滞后的典型就是1999年《金融现代服务法案》。通过《金融现代服务法案》的相关规定，美国实施了所谓的“功能性监管”变革，在不触动现有监管体制的前提下，促进各监管机构之间的职能协调、信息沟通以及执法合作，本质上仍然是分业监管的模式，并没有提供明确的制度构建和授权支撑。④然而，次贷危机证明，在迅速发展的金融创新产品面前，基于权力分散和组织独立的监管体系并不能有效地实施功能性监管。也可以说，与革命性的市场变革相比，改良性的监管调整并不能相匹配（Carmichael，Jeffrey，2001）。
之所以选择温和改良性的功能性监管模式，是基于美国根深蒂固的自由主义经济倾向、强烈的反垄断意识以及极其分散的利益格局等政治经济层面的原因（赵静梅，2007）。其理论基础是亚当·斯密提出的自然秩序原理，认为金融监管作为第三方管理机制，扮演的必须是一种恢复自发秩序而不是实施新秩序的角色。这种认知产生了监管体制的自觉性滞后，在市场转型的特殊历史时期加剧了监管与市场的脱离，并进一步演变为严重的自生性滞后。次贷危机正是这种监管滞后长期积累的市场映射。
由于在次贷危机中美国监管当局没能表现出良好的应对能力，并且暴露出在风险管理上的制度性缺陷，危机爆发后，美国财政部被迫制定了《现代化金融监管架构蓝皮书》的改革计划。该《蓝皮书》以求整合既有的众多监管机构，集中配置监管资源，并对整体金融市场的监管原则、监管主体、监管权限等都提出了较为详尽而有针对性的规范，其中的重点是大幅增加美联储对于金融系统整体的监管权限。《蓝皮书》认为，在综合化转型的金融市场，市场系统性成为最重要的监管目标，只有中央银行才能承担此责。如前所述，市场系统性正是行政监管者与金融企业在进行制度供给的成本—收益分析时的风险考量缺口。而要打破既有行政监管机构与金融企业之间的这种默契僵局，以制度供给来规制市场稳定性风险，就必须引入第三方力量。《蓝皮书》对美联储的功能强化是一种可以借鉴的思路，其实质是央行监管角色的回归与复兴。当代金融监管模式的重大变化就是鉴于金融调控（货币政策功能）和金融监管职能的冲突，而剥离中央银行的金融监管职能。英、德、日、韩、新加坡等是剥离了中央银行的绝大部分金融监管功能，代之以统一的超级行政监管机构，而美、中等国则是代之以分散的多个分业监管机构。事实表明，分业监管体制难以承担制度供给的责任，但直接实现统一监管需要付出较大的改革成本。因此，由负责宏观经济运行、掌握重要政策工具的央行重新承担起市场系统性监管责任，既有着实践上的可行性，也有着合理性。
次贷危机的教训和美国监管改革计划，促使我们思考如何尽快完成我国金融综合化的制度变迁。正如美国提出的三步走计划是考虑到了其长期的历史传统和利益格局，我们的改革方案也应是渐进式的。
首先，在监管协调的诸多事项中，当务之急是要尽快明确央行负责控制全面市场风险，落实市场系统性监管。这种协调性安排生效的前提是有明确的制度构建和授权支撑，否则就会形式化。值得吸取的教训是，次贷危机表明，由于规则的模糊化和原则性，美国《金融服务现代化法案》的出台并未能改善金融市场的监管状况。例如法案规定，由美联储理事会作为金融控股公司的主要监管人，而金融控股公司的下属子公司依然由各职能监管机构负责。但是，在监管过程中若出现分歧，且分业监管机构认为美联储理事会的监管内容确有不恰当时，优先执行分业监管机关的规定。就我国现有立法而言，《中国人民银行法》第9条规定“建立金融监督管理协调机制”。据此可以先行推出行政立法，由国务院出台具有效力的实施细则，为以央行为伞式监管人的金融监管协调体制提供法律意义上的制度支撑。可以考虑将现有的金融监管联席会议制度转化为国务院直属的金融监管协调委员会，由央行及其他监管部门负责人组成，并突出央行的居中协调地位，通过制度建构解决金控集团的监管协调问题。
其次，央行应该主导推动以金融控股公司立法为核心的正式制度供给。作为制度环境的核心因子，法律对金融控股公司的发展起着重要作用。管制的不对称使管制过严国家的金融机构在国际竞争中陷于劣势（丁俊，2001）。从微观层面上来看，显性的法律约束会增加并购成本，导致集团股权层级过多，增加信息成本和风险系数。如在我国法律语境下，由于商业银行法对银券联合的限制，商业银行只能通过信托公司实现对证券公司的购并，从而造成了银控集团的母—子—孙三级体制。尽管综合化经营已经逐渐成为我国金融业的现实，但没有明确系统的立法支撑和确认程序，对金融控股集团的长远发展埋下了隐患。而历经多年的摸索，我国金融市场综合化趋势已然成形，市场实践日益成熟，已经可以较好地承受制度变革，金融控股专门立法已处于较好的供给时机。而要打破目前的默契僵局，央行责无旁贷。
最后，从制度演进远景来看，分业监管体制的整合势在必行。一种流行的看法是，多个监管机构的存在可以促进监管的竞争与创新（ GreenSpain，2008）。但是，在分业监管体制下，监管也是垄断供应的公共产品，市场并无权自由选择监管主体，所谓的竞争效率值得商榷。而且，在分业经营的情境下，各职能监管机构的治理目标带有明确的部门性，甚至可能相互冲突。监管竞争还可能诱使监管机构偏袒所监管的金控集团盲目发展，并造成各金融企业之间的不公平竞争，从而为金融危机埋下隐患。控股公司及下属各成员为自身经营需要，也存在监管套利的利益驱动，例如，将集团资产集中于监管更宽松的金融子公司；不受监管或监管程度低的金融机构成为控制集团的主体等。因此，在未来的金控公司专门立法中，则应依据金融监管整合状态推进监管统一化。
注释：
①在严格的市场分业时期，中信等金控集团能够存在和发展，一定程度上可视之为“自觉性的监管滞后”，即为了给市场创新预留合理的自由空间，监管者会刻意保持缄默，从而人为产生监管滞后。参见张波：《花旗巨亏：综合化经营引发的全面市场风险》，《银行家》2008年第4期。
②规模截面选取总资产和年营业额等两项财务指标，效益截面选取年净利润、每股收益率和资本回报率等3项财务指标。
③立法权的持续性和执法权的主动性是行政监管与立法和司法的主要区别。相关精彩论述可参见许成刚，卡塔琳娜.皮斯托：《不完备法律》，《比较》第3、4辑，中信出版社2002年版。
④例如，现代化法案规定，由美联储理事会作为金融控股公司的主要监管人，而金融控股公司的下属子公司依然由各职能监管机构负责。Financial Modernization Act of 1999，Sec.103(b)；12 U.S.C.1841(k)；Financial Modernization Act of 1999，Sec.121(a)(2)；12 U.S.C.24A(a)(3)(A)。
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