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中图分类号：DF90 文献标识码：A 文章编号：CN53-1143/D(2007)01-0030-05
20世纪90年代以来，全球化趋势进一步加深，国家间的政治、经济、文化、技术等方面的合作与交流空前增加，这些合作与交流已经超越了政治制度和意识形态的差异，极大促进了国家间的关联度。但是，人类的福祉却并未因此而完全得到满足，国家间和地区间的冲突依然在全球范围内广泛存在，甚至在个别地区空前激烈，成为了威胁人类生存，破坏人类和平，践踏人权和人道的主要根源；金融波动、环境灾难、恐怖主义、毒品和传染病等全球性的威胁更加突出，其规模之大，没有一个国家可以独自对付。正如联合国著名全球施政专家费尔南多·恩里克·卡多佐所说：“我们生活在一个新的世界。当今的世界秩序比以往任何时候都更加开放、复杂、多样、相互关联并充满风险。”解决这些问题，全球治理将是一条有效的途径。
一、全球治理的基本特点
全球治理是各国政府、国际组织、各国公民等所有全球行为体为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，其核心内容是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序，包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度，以解决全球性冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题[1]。其基本特点主要有以下四个方面：
（一）全球治理强调治理主体的多元化
全球治理的参与者既可以是各民族国家的政府，也可以是正式的国际组织，还可以是各类非政府组织、跨国公司乃至企业、社区、宗教团体等等，涵盖了所有全球行为体。正如“全球治理委员会”所说：“在全球层面上，治理基本上是指政府间的关系，但现在我们必须理解，它也包括非政府组织、公民运动、多边合作和全球资本市场”。[2]关于全球治理的主体，不同学者进行了相应归纳，概括而言，主要有“三类说”和“五类说”。三类说是指，全球治理的主体主要有：①各国政府、政府部门及国家的政府当局；②正式的国际组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等；③非正式的全球公民社会组织。[1]15五类说是指，全球治理的主体包括：①超国家组织，如联合国；②区域性组织，如欧盟等；③跨国组织，如公民社会与商业网络；④亚国家，如公共协会和城市政府等；⑤民族国家。[3]
（二）全球治理突出解决问题的途径的多样化
全球治理不是世界政府或超国家权威执行的统治，而是各治理主体之间的协商与合作。它强调政府与政府的合作，政府与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作，强制与自愿相结合。如彼埃尔·德·塞纳克伦斯所说：“在国际关系领域，治理首先是各国之间、尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统，它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、压力集体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果。”[4]
（三）全球治理以全球共同利益为治理合作与协商动力
全球治理强调以国家之间的共同利益为基础，突出全球共同利益，把实现全球价值作为解决全球问题的目标。如“全球治理委员会”在其《我们的全球之家》(Our Global Neighborhood)中所描述的那样，全球价值包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。而且，全球治理委员会还为全球公民规定了相应的权利和义务。这些权利包括：安全的生活；公平的待遇；为自己谋生和谋福利的机会；通过和平手段解决人们之间的争端；参与各级治理；为摆脱不公开而进行自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享全球共同利益的权利。相应的义务是：考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，维护子孙后代的利益；保护人类的文化和知识遗产；积极参与治理；努力消除腐败。[2]
（四）全球治理突出法治
法治一直是一切自由社会中重要的影响力量，不仅在国家范围内是这样，对国际社会而言亦如此。全球治理强调以全球规则来维护国际社会的正常秩序，实现人类普遍价值，突出规则执行的民主性。这些规则包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序，在职能、涵盖地域和人员等方面都极为广泛。“从职能上说，它包括了像北极熊保护协议这样比较狭窄的内容，又包括了像南极洲和外层空间保护这些更加宽泛的内容。从地理上说，它的范围可以像北太平洋上受到严格限制的能够从事海豹毛皮贸易的地域那样狭窄，也可以像国家航空运输或核实验控制的全球性体制那样宽泛。从成员方面，既可以像国际北太平洋渔业协会成立的公海渔业协会那样只有二三个成员，也可以像防止核武器扩散组织那样有100多个成员”。[5]同时，“全球治理委员会”也在其《我们的全球之家》 (Our Global Neighborhood )中提出，全球治理必须以全球范围内的法治为基础，希望所有成员包括最小的成员都应当在法律面前一律平等，并且建议尤其加强国际法和强化国际法院的作用。
二、全球治理与国际法律规则
通过对金球治理特点的分析，我们不难发现，全球治理将对国际法律的创制产生强烈的影响，突出表现是对际法律规则的数量和质量提出更高要求，而国际法律规则由于自身特性的局限和立法模式制约，将严重无法满足全球治理的需要。
（一）全球治理与国际法律规则提出了强烈的数量和质量需求
全球治理要求加快国际法律规则的立法进程，主要有以下三方面原因：
第一，从全球治理的对象范围来看，如前所述，全球治理的对象主要是全球性冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，这些问题不仅数量多，而且顽固难伏，远远超越了一个国家的治理能力。但是，目前关于这些问题的国际法律规则，要么无，要么有而不全或有而缺乏执行，必须制定相应的国际法律规则予以调整和控制。例如，亚洲金融危机在全球范围的恶性蔓延已显示出国际金融体系的脆弱性，并对现在的国际金融体系的作用和责任提出了质疑。
第二，从全球治理的过程特征来看，如前所述，全球治理强调治理主体的多元化，突出主体间的合作与协商，这意味着不仅民族国家和政府之间的交往更加密切，而且政府与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等其它非国家行为体的交往，以及非国家行为体相互之间的交往也更加密切。不同的治理行为主体交往的层次和范围也有着较大差异，这尤其需要在不同治理主体之间，特别是不同的民族国家和政府之间，创制一种共同的规则和制度安排，以规范它们的交往方式，降低它们的交往成本。
第三，从全球治理的价值来看，如前所述，全球治理以全球共同利益为治理合作与协商动力，而这些共同利益需要全球治理价值为载体表现出来。全球治理的价值，一般应为人类的核心价值，但是何为核心价值，如何评判以及如何评判等问题，均需要制定有效的国际法律规则来规范全球治理价值的构建标准。目前全球治理的价值基本是以发达国家国内标准为确立依据，为了防止少数国家、特别是发达国家在全球治理价值构建上垄断，同时防止部分国家在全球治理过程中舍大义取私利，需要制定有效的国际法律规则来确保各国对全球治理价值的尊重。
总之，随着全球治理的实施，跨国性集体活动也将上升，而其间的一定数量和质量的国际法律规则也是比不可少。
（二）国际法律规则严重滞后于全球治理需要
在前全球化时代，国家之间相互交往较少，以最低限度共存原则的国际法律制度，既容易为各国普遍接受，同时也具有相对的稳定性。但随着全球化的加深和全球治理的实施，“共存国际法”日渐无法满足需要，根本原因在于是国际法律规则调整对象局限、系统性差，无法适应全球治理的需要，而且由于传统立法方式制约，数量也严重不足。
第一，国际法律规则的行为主体仅限于政府和政府间国际组织。而且，由于国际法律规则由不同的行为体为不同的目的而设定，国际法律规制往往强调的是某一单一或特定行为领域。国际法律规则形成的是一个水平而非垂直方向或等级制的制度体系，国际法律规则之间的相互干扰或重叠，将不可避免。[6]由此产生的问题是，这种国际法律规则不仅数量少，而且本身的调整作用也难以有效发挥。
第二，国际法律规制是一种正式的制度，并以此种制度安排来维持和调节跨国活动。国际法律规则主要由国际条约、国际习惯和一般法律原则构成，追求的目标是建立正式国家之间的权威来协调各国的行动，更多的强调国际合作需要。但非政府组织以及其他社会力量没有被纳入国际规制的建立过程中，对于超越国家关系的全球性问题缺乏必要的调整，忽视了全球化进程中全球性问题形成过程和解决途径的选择。这必将出现调整对象不完整和调整不力等诟病。
第三，国际法律规则的创制过程缓慢。首先，国际法律规则强调以“国家共同同意”为基础，其中国际条约强调国家之间的明示同意，国际习惯强调国家之间的默示同意，大大降低国际法律规则的创制速度。试想，在一个近200个国家的世界中，形成以共同同意为基础的国际法律规则，将是何其困难。其次，国际法律规则的创制程序复杂，也制约了国际法律规则的创制速度。国际条约的缔结，不仅要受制于缔约能力和缔约权等，而且耗时较长，同时还将面临国际法律规则国内适用问题。而国际习惯则的形成则强调的两个基本要素[7]：一是法律实践——各国的重复类似行为，要求各国的实践具有持久性、一致性和普遍性；二是法律确信——被各国认为具有法律效力，要求有各国愿意接受其约束的事实。国际习惯的形成要求，不仅使国际习惯形成速度慢，而且还将出现某些国家以未接受国际习惯调整，而降低国际习惯的调整效力等问题
（三）国际法律规则与全球治理的极强的互动性
如前所述，全球治理强调法治，强调治理规则的核心作用。全球治理与国际法律规则之间形成了紧密的互动关系。
一方面，有效的国际法律规则促成全球治理。国际法律规则为全球治理提供了基本的原则与规范。没有国际法律规则，国际合作就会非常困难，甚至无法进行。国际法律规制使世界社会的交往与合作有了一定的确定性与透明性。这样，各行为主体就可根据对对方行为可靠的预期而调整自己的行为，从而增加国际法律规则的指引效能。因为国际法律规则提供了一个领域，“在这个领域中，行为者学会调整其利益和信仰的认识和理解能力，改变着行为主体的认知和态度，并在必要时候提供了治理所必需的组织能力”。同时，国际法律规则还强化国家在国际社会中的责任感，指导着其在全球治理过程中的行动。此外，国际法律规则的形成过程中还创设全球治理中的重要的主体——国际组织。
另一方面，全球治理的实践有助于形成新的国际法律规则。国际法律规则的形成正是各个国家在某个领域相互博弈和理性选择的基础上产生的。它的形成和有效运行有赖于各行为主体的接受。随着全球治理实践的开展，在全球各个层次与各个不同领域，众多行为主体反复多次的行为使某一社会实践逐渐惯例化，而某个领域内的实践的惯例上升为具体的规则就形成了国际法律规则。而且，国家之外的其它治理主体，也以自己的建议为国际法律规则提供创制来源。如“多数国家的航海法是在伦敦的IMO草拟的，航空法是在蒙特利尔的国际民间航空组织(ICAO)完成的，食品标准条例是在罗马的联合国粮农组织(FAO)制定的，知识产权法由日内瓦的世界贸易组织和世界知识产权组织(WT0/ WIPO)制定的，而汽车标准则是由日内瓦的欧洲经济委员会(ECE)产生的。”[3]而且，在全球治理的背景下，基于强迫权威的国际法律规则也将日益失效。因为全球治理通过各行为主体之间的合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对全球公共事务的管理，各行为主体之间基于公共利益和认同之上的合作将是其主要运作方式。与这一运作方式不协调的国际规制将逐渐被淘汰，而新的规制将自发地逐渐形成。
三、全球治理与国际立法模式的转变的理论
全球治理与国际法律规则的供求关系不平衡的状况，不仅要求不断改进国际法律规则的传统立法技术，而且要求不断转化国际法律规则的立法内容。目前，为解决这一问题，全球治理的学者们提出了二种不同的国际法律规则创制模式：即世界政府主导的集权式立法，多中心的权力网络并行的分权式立法。
（一）世界政府主导的集权式立法
一些学者主张，全球治理意味着必须建立一个世界政府来制定法律和政策。这其中以著名全球治理研究专家罗纳德·J.格罗所普和英国学者戴维·赫尔德的主张最具有代表性。
罗纳德·J.格罗所普在其《真正的全球治理：“我们的全球之家”的批判》中称，世界正经历着从“国际主义”向“全球主义”的巨大转变，曾经被视为主要关注政府间关系的全球治理现在不仅涉及政府和政府间的制度，还涉及非政府组织、市民运动、跨国公司、学术界和大众传媒。并认为无论是具有广泛代表性国际组织，还是作为国际社会主要成员的民族国家政府，还是致力于解决特定问题或倡导特别观点的市民机构（非政府组织），以及拥有雄厚经济实力和重大影响力的跨国公司，都无法解决全球问题，实现全球治理。究其根源，除了这些行为体本身问题外，更重要的是缺乏统一的权威，国际社会仍处在无政府的状态下。因此必须建立一个具有立法权力的世界政府，一个民选全球政府。这个世界政府是一个民选全球政府，将拥有权力和权威去征税，为处理共同体的集体问题募集资金。它创制各种法律，促进个人、地方政府、市民组织和商业企业的有益行为，同时惩罚损害世界共同体利益的行为。同时，罗纳德·J.格罗所普还认为，被人们寄以厚望联合国样无法消除这种无政府状态，因为联合国的宪章要求它尊重和坚持成员国家的主权独立，而且，联合国推崇的国际法治的一致同意的立法途径，本身就是全球共同体制定有效、意味深长的法律的主要障碍。[8]
关于建立世界政府，实行集权式立法，英国学者戴维·赫尔德提出了类似主张，认为为普遍保障和维护各种人民的民主权利，必须制定一个“世界主义民主法”。但“世界主义民主法”主要用以处理全球层次的基本和核心问题，属于框架性的立法；具体实施细则留给地方、国家和区域权威，传统的国际法、区域一体法法律和各国的国内法仍可在这一层次发挥作用。同时，赫尔德则提出了构建世界政府不同主张。认为，世界政府的构建需要一个过程，第一步可对现行的联合国大会进行改造，使之成为“世界主义民主法”的立法来源；最终再创立一个跨国性的立法机构，负责制定和实施“世界主义民主法”。[9]
显然，这些主张是建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清、甚至彻底消失的这一前提之上。它往往成为了干涉民族国家内政、推行国际霸权的依据，因此是广大发展中国家不能接受的，同时也是不现实的。
（二）多中心的权力网络并行的分权式立法
而一些学者则提出，随着全球市民社会的形成与发展，超国家组织、政府间组织、跨国非政府组织、跨国公司等各类非国家行为体也蓬勃兴起。它们在国际法律规则的创制中将发挥越来越重要的作用，甚至与民族国家和政府居于同样重要的立法地位。这其中詹姆斯·N.罗西瑙为代表。
詹姆斯·N.罗西瑙认为，朝向全球化的强大趋势不只是以边界变迁、权威重构、国家削弱和非政府组织的大量繁殖为基础，从长远来看，它们也驱使朝向本土化的强大趋势，当代的社会是一个一体化与碎片化并存的社会。他认为全球治理安排的是一个连续统一体。这个连续统一体普遍存在与跨国和次国家层次之间，宏观和微观之间，非正式和制度化之间，国家中心和多元中心之间，以及合作和冲突之间。进而提出，全球治理的表现形式多种多样，其中一体化与碎片化交互影响，全球化趋势与地方化趋势并存，团结的因子与冲突的因子同时发挥作用。在此环境中，国家只是权威的众多来源之一，只是影响事件进程中碎片化和一体化动态的众多组织形式之一。并对全球治理主体提出了一个新的概念——“权威空间(SOAs)”。他强调权威空间与国家领土疆界并不必然一致，主权国家和政府属于权威空间，但大量的非政府的超国家组织和次国家组织也都在权威空间之内，从而形成一个国家权威中心与其他权威中心并存的权威体系。[10]
按照这种理论，国家对国家法律规则制定的传统垄断权威将受到严峻挑战。不仅国家可以成为国际法律规则的创制主体，其他非国家行为体也将成为国际法律规则的制定者。它们不但通过敦促和提供支持等方间接参与国家之间制定传统的国际法，而且在传统国际法律规则制定领域之外，广泛创制其他各种跨国性质的法律规则，从而形成多中心权力网络的立法模式。届时，各种非国家行为体与国家并驾起驱，同等行使国际法律规则的创制权。
这种理论，可以使国际法律规则的创制速度和数量大大提升，但忽视了一个最重要的问题，就是同样忽视国家的主权属性，因为所有非国家行为在本体上，无论是国际组织或其他行为体，无不产生于国家，受制于国家的主权权威，仍属于国家管辖范畴。而且，这些非国家行为体的立法权限来源和如何保它们的立法的公正，以及它们自己违反国际法律规则的后责任制如何建立等问题，也将严重制约该类主体创制国际法律规则。
四、全球治理与国际立法模式的选择
全球治理对国际法律规则提出数量和质量要求，不仅要求不断改进国际法律规则创制的技术，而且要求不管扩大国际法律规则的创制主体。而目前涉及关于改进全球治理中国际立法的相关理论，无论是建立世界政府，实行集权式国际立法，还是多中心的权力网络并存，实行平行分权式国际立法，均无法与当前无政府形态的国际社会相适应。笔者认为，适应全球治理的国际立法模式既不能囿于传统立法的桎梏，也不能过于激进，必须建立一种以民族国家和政府为中心，非国家行为适当参与，主次分明的多元式立法模式。
首先，在立法主体上，以民族国家和政府国际立法为中心，兼顾其它非国家行为体。“全球治理委员会”在其（我们的全球之家） (Our Global Neighborhood)中提出，国家仍然是全球治理的主要行动者，但它必须与其他行动者合作。国家必须对主权神圣不可分割的思想进行软化，在坚持国家同意的传统的国际法律规则立法基础上，将一些非国家必须承担的事务性立法任务，交给政府间组织、跨国非政府组织和跨国商业组织。事实上，这些非国家行为体已经为国际法律规则的创制作出了巨大贡献。它们不仅积极为国际法律规则提供理论支持和文本基础，而且通过自己的信息资源丰富、代表性客观等优势，积极推进国际法律规则的创立进程。例如，1996年正是加拿大等国的一些非政府组织通过互联网对某些政治家、名人施加影响，才促使国际社会签署了《禁止使用地雷公约》；同样在1998年一些非政府组织在制定和最终通过《京都议定书》的会议中也起到了很大的作用；而非政府组织在讨论有关保护臭氧层问题的《蒙特利尔公约》中也是积极的推动者。[11]因此，国际法律规则的创制必须在突出民族国家和政府的基础上，充分利用非国家行为体的优势和作用。
其次，在立法形式上，以传统国际法律规则为主，兼顾其它自治性国际法律规则。尽管世界越来越全球一体化，但是国家的上层建筑依然是全球上层建筑的最基本和最强大的部分，这种情况将会持续很长时间，国家相互之间的事务仍是全球治理的核心。而且，只有国际法律规则才能为国际社会提供基本和稳定的活动规则。传统国际法律规则不仅为民族国家和政府提供了交往的原则、标准和程序，而且为民族国家和政府提供了可预见的期望，同时还有助于协调和控制非国家行为体的立法活动。因为，只有国家才是个人利益的最佳综合代表，而且国家一般不会放弃国际法律规则的创制权，由国家参与创制的国际法律规则，最具有民主性和合法性。但是，其它非传统意义上的自治性国际法律规则在规范、调整跨国性事务中有着举足轻重、甚至不可替代的作用。如在跨国商业组织之间形成的，且多由代表它们的有关机构（国际商会）编纂而成的商人法，在规范跨国性经济往来中，起到了令人瞩目的成就。因此，全球治理中国际法律规则的内容上必须以国家之间的关系为主要调整对象，其它跨国性事务尽量交由自治性国际法律规则调整。
这种以民族国家和政府为中心，非国家行为适当参与，主次分明的多元式国际法律规则立法模式，突出强调的仍然是国家之间的传统意义的国际法律规则的创制，其它非国家行为体创制的国际性法律规则只具有辅助性质。相对于民族国家和政府而言，这些非国家行为体只是属于次要顺位的立法主体。同时，在国际法律规则的多元化创制过程中，必须在充分吸收非国家行为体的信息丰富、主动性强等积极因素的同时，合理克服非国家行为体代表对象的单一性、易为利益群体所控制等缺陷。
五、结语
合理的国际法律规则的创制，必须以充分体现合理性为前提，这要求以民族国家和政府为立法中心的国际法律规则立法模式，在立法对象上必须突出真正的全球价值。因为，目前全球治理理论主要为西方发达国家所鼓吹，全球治理的主要主体国际组织和市民社会也多为西方发达国家所控制，所谓全球治理的价值确立往往易发达国家所垄断。因此在国际法律规则的创制过程中，作为资源贫乏、技术落后和制度体系框架薄弱的发展中国，必须提高对全球价值的识别能力，使真正的全球价值和全球问题作为国际法律规则的调整对象，以避免因国际法律规则的创制，而增强了西方发达国家推行其奉行的所谓国际标准和政策的合法性的现象。
收稿日期：2006-10-13