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[中图分类号]F061.5[文献标识码]A[文章编号]1000-5072(2003)06-0001-07
一、台湾当局“南向政策”起源与演变
1993年7-8月间，台湾“经济部长”江丙坤赴越南、新加坡考察后，提出了“以东南亚国家为今后对外投资和贸易重点地区”的“南进政策”(后改称“南向政策”)。随后，台“经济部”设立“南向专案小组”，并成立旨在整合台商力量进军东南亚地区的“亚洲台湾商会联合总会”。同年11月9日，台湾“经济部”发表“南进投资政策”说帖，指出“南向政策”的目的是要减低台湾经济对大陆市场依赖，并由官方主导整体性海外投资策略。
台湾当局鼓励台商“南向”投资的政策主要包括：(1)除了与新加坡、印尼、菲律宾、马来西亚、越南等国签订投资保证协定外，亦积极争取与泰国尽早完成签署，并请“财政部”继新加坡之后，与其余各个国家进行洽签避免双重课税协定；(2)运用海外经济合作发展基金，以辅导台湾传统产业前往投资，并将与各东南亚国家共同成立对等的投资工作小组；(3)鼓励银行赴东南亚设立分支机构，以解决产商融资问题；(4)配合新成立的“亚洲台湾商会联合总会”组织，整合建立台湾在东南亚地区的完善之台商联谊组织网，以加强台商彼此之联系。(注：台湾《工商时报》1993年11月10日)
台湾当局的“南向政策”经历了三次演变。“第一轮南向政策”于20世纪90年代初中期展开。1994年1月，台湾“经济部”核定《加强对东南亚地区经贸工作纲领》，作为南向政策的具体工作计划，其要点是：(1)调查研究东南亚地区经贸动态及研究相应对策措施；(2)扩大对东南亚双边贸易，包括鼓励厂商在东南亚各国建立行销据点；(3)加强双边投资及技术合作，推动台湾与东南亚厂商建立策略性企业联盟，促请东南亚国家建立台商投资服务中心；(4)有效增进双边经贸实质关系，包括运用海合基金加强经贸关系。(注：台湾《经济日报》1994年1月15日)1995年，台湾当局将“南向政策”实施范围从东盟六国扩大到南亚的印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡及缅甸、老挝、柬埔寨等7国。
“第二轮南向政策”起步90年代后期。1998年1月，为重整受到亚洲金融危机冲击的东南亚台商经济，台湾“经济部”决定实施“加强对东南亚及澳新地区经贸工作纲领”。同年3月，台湾“行政院”通过“加强推动对东南亚经贸合作行动方案”，该方案的具体内容是：
(1)采取措施纾解台商融资困难，包括台湾“中央银行”对台湾银行海外分支机构每家提供转存款2000万美元；将协助海外华侨及台商取得营运资金的华侨信保基金资本额提高至10亿元台币，以提高其承保能力；继续办理赴东南亚巡回投资讲座，为台商解析有效运用避险工具，规避汇兑风险。
(2)促进与东南亚国家双边贸易，包括中国输出入银行扩大办理输出融资及海外投融业务，并由“行政院”开发基金继续提拔专款，以充裕融资财源；需经常进口大宗农工原料之国营企业或大型民间企业，可要求在对方国家中央银行或适当银行之保证下，预先支付货款，再依约取得货品；由外贸协会于台北世界贸易中心，举办东盟产品展，并协助厂商赴东南亚或东南亚国家来台办理商品展，以增进双边贸易。
(3)加强推动赴东南亚投资，包括由学术研究机构成立东南亚经济研究所，收集并研析当地经贸投资相关资讯，提供厂商作为赴东南亚投资之参考；辅导厂商具体行动，或成立控股公司，积极评估东南亚体质较佳之产业或金融业，进行购并或参与投资；协助东盟各国于台北继续举办东盟各国投资环境研讨会；尽速与菲律宾、泰国、马来西亚签订避免双重课税协定。
“第二轮南向政策”原本预定实施至1999年年底，随着东南亚金融风暴的继续发酵，一些东南亚国家的经济困难引发政治与社会动乱，尤其时台商投资相对较多的印尼爆发排华暴乱，台商性命难保更遑论投资，1998年9月，被台湾当局视为“南向政策”最后一块堡垒的马来西亚也由于经济问题引发政治危机，使“南向政策”的着力点尽数失去。1998年9月，台湾“经济部、国贸局”发布的新闻稿表示：“鉴于东南亚地区政治、经济形势不稳定，并恐有进一步扩大的趋势，政府将不再鼓励国内厂商到东南亚地区投资，因应国际经贸形势的变化，适时调整南向政策。”至此，“第二轮南向政策”提前告终。
“南向政策”沉寂多年后，于去年再次启动。2002年6月，台湾“行政院”副院长林信义重提“南向政策”，表示为了避免投资过于集中在大陆，“政府”将持续推动“南向政策”。同年7月，陈水扁在出席“亚洲台湾商会”会议时表示，中国大陆市场不过是台湾全球布局的一部分，中国大陆市场不是台湾对外市场的唯一，也不是全部，更不是最后。他要求“台商要致力于东南亚投资，政府将政策配合，作台商的后盾”。台湾“经济部次长”施颜祥也称，东南亚地区向来为台湾对外投资重镇，“厂商赴东南亚投资，除利基在当地低廉的工资制造成本，适合作为外销基地外，东南亚约5亿的人口，是一处值得深耕的内需市场”。
二、台湾当局积极推行“南向政策”的战略考虑
台湾当局一而再、再而三地积极推行“南向政策”，显然是有其长远的政治、经济等各方面战略考虑的：
第一，坚持“台独”路线，抗拒与中国大陆经济的融合。
80年代后期，台海两岸情势缓，以传统劳力密集型产业为主之的台湾中小企业开始向大陆转移。1992年初邓小平南巡广东后，台商投资大陆掀起第一次高潮，台湾部分大企业集团和上市公司也开始向大陆发展为主流，海峡两岸经济关系的依存度上升(1993年台湾对大陆出口依赖已高达14%)。为了阻止台商“西进”的潮流，台湾当局提出了鼓励台商加强对东南亚国家投资和贸易的“南向政策”。台湾当局希望能与东盟国家形成密切的经贸关系，以东南亚地区作为台湾经贸腹地，从而取得较有利的地位。“南进投资政策”说帖中便强调：“南进”是为了缓和对大陆市场依赖，而由官方主导所进行的整体性海外投资策略，“政府”协助企业在东南亚建立“海外生产基地”。(注：台湾《中时晚报》1993年11月9日)
1997年下半年，以香港回归和东南亚金融风暴的掀起与蔓延为标志，台商对外投资的重点又发生了从东南亚转向中国大陆的转折。据台湾“中央社”的报道：该年上半年台商对东南亚的投资比上年同期衰减一半以上，而对大陆投资的件数和金额双双比上年同期增长40%以上。为了扭转这一趋势，1998年台湾当局再次启动“南向政策”。
根据台湾“经济部”统计，2002年1至5月台湾对大陆出口依存度已达23.5%，大陆已超过美国成为台湾最大出口地区。台湾“中央银行总裁”彭淮南称：“近来政府大力倡导的南向投资政策，便是以分散过分集中大陆投资风险为目的。”台湾“总统府”官员也称，台湾应布局全球，降低台湾对大陆的依存度，“不要将鸡蛋放在同一个篮子里”。同年7月30日，陈水扁在出席“亚洲台湾商会”会议时亦说：“对岸要消灭我们、吞并我们，我们不能默默让别人欺负。”台湾“要走自己的台湾的路，走出台湾的前途”。吕秀莲也多次称：“大陆磁吸效应将使台湾经济泡沫化”。
第二，谋求与东南亚建立“实质外交”关系。
1993年5月，当时台湾“外交部长”钱复就提出了“南联北进西和”的主张，说“南联”是“加强和东南亚国家、及巴西、新澳之间的合作”，“北进”则是“吸收美日科学技术、及发展与俄罗斯的关系”，来配合政府推展两岸关系的和平发展。他并强调这一外交走向，基本上是以经济实力为后盾，想要得到落实，“民间的力量更加重要”。他呼吁台湾“工商企业界能够支持政府的南联及北进政策，来配合政府推展两岸关系和平发展的目标”。(注：台湾《中国时报》1993年5月12日)《联合报》一篇分析文章指出，“南向政尺”源于当年李登辉推行的所谓“元首外交”，东南亚各国看中台湾的经济实力，愿意以“政治筹码”换取经济利益。
《南进投资政策》说帖指出：“南进投资政策”是配合国际地缘政治发展趋势，东南亚各国可以藉由台商的投资而增进繁荣，而台湾也可以因此增强与各国间的实质关系，从而增强我国(台湾)遮区域安全体系中的关键地位。(注：台湾《工商时报》1993年11月10日)在东南亚金融危机后，台湾提出援助东南亚国家的计划，企图达到“不建交而相互承认的事实”。以突破“务实外交”困境。其具体方法：由台湾“中央银行”提拨10至20亿美元的外汇转存台湾金融机构海外分行，供当地融资贷款，解决台商的困境外，并参与东南亚国家政府金融援助，其条件为：一是保证该项贷款可以提升双边关系；二是任何金援的贷款，将不受理单一个案，而必须先透过东南亚政府，因此贷款必须取得政府间的保证承诺的立场下，才展开金融援助措施。另外台湾当局还打算提供为东南亚政府即将到期的外债延期短期融资贷款保证，但其条件为：东南亚政府愿意以其国营事业租税权或当地的能源、矿产等作保证的方式才得融资，这必须由借贷方的政府出面签订保证。强迫与东南亚国家建立实质外交关系。
2002年初，台湾面临瑙鲁的断交事件，而陈水扁也刚任民进党党主席。在这内外因的作用下，陈水扁提出“新南向政策”。在“大溪会议”中，陈水扁更鼓吹要加强推动与各国签定“自由贸易协议”，以经贸为主轴扩展“外交”。2002年8月，吕秀莲到印度尼西亚活动，公开呼吁台商应在东南亚地区寻找投资创业的“新天堂”，并声称其印尼之行是为了推行“南向”，是要诠释“台湾走自己的路”，将印尼之行定位为“南向首航”，认为是一次重要的“外交”突破，并表示她与陈水扁希望能继续出访东南亚国家。岛内媒体报道指出，从吕秀莲的印尼行，到当局“国安会”“秘书长”邱义仁“出访”泰国，这一连串高层出访东南亚行动显示，陈水扁鼓吹的“南向政策”正由岛内当局一步步进行落实。(注：中新网香港9月9日消息：台北讯)
第三，利用东南亚资源，融入东亚区域经济合作。
20世纪80年代中期以来，东盟国家(ASEAN，包括文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、及泰国)在利用外资推动工业化政策下，扩大工业产品出口，促进经济成长，而成为全球经济成长最快速的地区。为促进一步的整合，东盟国家乃于1992年在新加坡签署“东盟自由贸易协议(AFTA)”，计划在15年内将区内的工业及农产品加工品关税降至0至5%的水准，并在5年内排除非关税障碍。1993年10月，东盟各国更决议自1994年1月起实施“共同有效优惠关税”(CEPT)以积极推动区内经济整合。
台湾当局认为，东盟计划在15年内成立自由贸易区，故尽早进驻该地区，将有利于台湾整体的经济发展。(注：台湾《工商时报》1993年11月10日)通过协助岛内企业将不具比较利益之产品转移到东南亚生产。运用在台湾发展的经验，扩大整合当地资源、经营规模，以有效支持国内产业达成厚植企业实力根留台湾。1997年亚洲金融危机爆发后，台湾政府当局认为这是它推行“第二轮南向政策”的大好时机：(1)东南亚各国的货币贬值幅度远远大于新台币，有利于台湾企业降低产品成本、增强出口竞争能力；(2)东南亚各国由于金融危机的影响，经济趋于衰退，殷望外资扩大投资，台湾可望增加外商投资优惠；(3)一些东南亚国家的当地企业面临经营困境，有利于台资企业对它们兼并。正是在这种背景下，台湾当局提出实施“第二轮南向政策”，鼓吹“南向第二春”。
进入21世纪，随着东南亚金融风暴逐渐远离，东盟间正加紧整合的脚步，各国经济成长逐渐的复苏。与此同时，东盟各国与中国大陆的经济联系正在不断加强，特别是准备与东盟建立自由贸易区的构想出台后，台湾当局十分紧张，推测大陆会以排除台湾的形式先行同东盟国家举行谈判，签定自由贸易协定，从此将主导东南亚乃至亚太地区的经济发展，担心台湾如果不能参加到大陆与东盟组成的自由贸易区中来，将被边缘化。因此，认为台湾必须加强与东盟各国经贸关系，通过实施“南向政策”进入东南亚国家建立生产及据点，加强双方经济技术合作关系，以促进台湾对外经贸的持续增长。
三、“南向政策”的效果与未来发展趋势
“南向政策”推行近10年，总体来看，无论在外交或经济方面效果都不理想。在外交方面，第一次“南向政策”推动期间，印尼和菲律宾分别主办1994年和1998年亚太经合会非正式会议，台湾当局极力争取李登辉出席，最后都以失败告终。第二次“南向政策”推动期间，菲、泰、印、新、马等国一度有意邀请李登辉及连战前往访问，可以说是台湾方面“南向政策”的“务实外交”的重大突破。但是，东盟国家迄今拒绝台湾参与东协区域论坛及取得亚太安全合作理事会的正式会员资格。在1996春及1999年夏台海局势紧张期间，东盟国家无任何一国公开支持台湾，反而纷纷表态支持“一个中国”。2001年底在文莱召开的东盟与中国会议，达成了10年内建立中国与东盟自由贸易区协议。这个被称为“10 + 1”的区域协议，不仅加强了中国与东盟的相互间的经贸合作，而且对台湾当局推行“南向政策”在东南亚搞“务实外交”是一次沉重打击。
2002年8月，吕秀莲到印尼搞“度假外交”，是陈水扁当局近年来大肆推动“南向政策”的一部分。不久，前任“行政院长”、民进党秘书长张俊雄也率一些官员及商人，抵菲律宾活动，扬言推动“南向政策”，加强双方经贸关系。当时，印尼政府罕有地申明，印尼永远不欢迎台湾“总统”到访。“副总统”吕秀莲跳出来说，“印尼应该为此次访问不成的后果负完全责任”。岛内媒体报道，“经济部次长”尹启铭事后称，“经济部”决定调整“南向政策”，停止对印尼所有的经济援助，也不再鼓励台商到当地投资；而“经济部”原计划在日惹开发加工出口区的计划也暂停推动。(注：中国新闻网(2002-12-19))
从经济方面上，第一阶段“南向政策”，以泰国、马来西亚、菲律宾、印尼、新加坡及越南等6国为主，并与泰国完成签署投资保障协议，与马来西亚签署避免双重课税协议。(注：经济部新闻稿，1996.8.2)该政策促成了1994至1996年间台商对菲律宾、印尼和越南投资的显著成长，使台湾对东南亚投资的比重从1993年的8.9%提高到1996年的17.3%。该期间台商对上述东盟六国投资金额亦达128.21亿美元，占1949至1996年累计对东盟6国投资总额311.18亿美元的41.2%，“南向政策”发挥了带动企业赴东南亚投资之效果。但是，该期间台湾对马来西亚和泰国投资则呈衰退，此结果与马、泰两国土地与劳动成本上升，以及1990年代以来大陆投资热潮持续高涨有关，特别是1994至1996年间对大陆投资额达163.12亿美元，远高于对东协六国投资总额，更凸显出大陆市场吸引力，台湾当局想通过“南向政策”来抑制台商对大陆的投资目的仍然失败。
第二次“南向政策”不敌金融危机对台商在东南亚各国的投资的影响。根据地主国统计，1998年1至9月与1997年同期比较，台商对印尼投资衰退最严重，衰退达95.6%；对菲律宾投资衰退多达83.5%；对泰国投资衰退46.20%；对新加坡投资衰退43%。东南亚投资成长的只有马来西亚、越南两国，对越南成长111.1%，马来西亚成长1%。此现象与马来西亚政经情势较稳定、越南受创较小有关。虽然如此，台商已成为东南亚国家最重要的外资来源，根据地主国统计，至1998年第三季，台商在新加坡、泰国、马来西亚、印尼、菲律宾、越南等东南亚国家的投资件数为5，110件，投资金额累计已高达368亿美元，台商在马来西亚、越南投资占外资排名都是第二、在泰国投资占外资排名第四、在菲律宾投资占外资排名第五、在印尼投资占外资排名第六。
整体而言，东南亚是仅次于大陆的台商主要投资地区，至1997年底，经台核准及报备之海外投资案共有24117件，总金额达265.22亿美元，其中有42.26%投资于大陆，14.77%投资于新加坡、泰国、马来西亚、印尼、越南等东南亚国家。从与大陆台商投资来比较，第二次“南向政策”是失败的，但从地主国的各个投资国来看，第二次“南向政策”留住台商原来一些投资，该政策起到了一定的成效。
“南向政策”本质上乃是政治影响经济，借此阻抑台商前往大陆的策略。由于台湾当局坚持“台独”路线，因此对两岸经济的融合心存警戒，顽固抵制。为此，提出“深耕台湾，布局全球”的总体经济发展战略，其“南向政策”则是其中的一环。只要台湾当局“独心”不死，可预测今后台湾当局还将再次提出、推行“南向政策”。
从“南向政策”推行的效果来看，比较利益原则是台商做出投资选择的决定性因素。“前行政院长”萧万长表示，“南向政策”只是一个方向、目标，并没有具体措施。因此，“所有的风险还是要由厂商自行评估”。“南向政策”的实际落实者是厂商而不是台湾当局。其实“南向政策”对“政府”来说是一项“国家安全”战略，但对台湾企业来说，却是一项跨国跨地区的投资，其最终遵循的是它的对外投资策略，而不是李登辉、陈水扁的“国家安全”战略。
表1：1988年和1995年台湾企业在大陆与东南亚直接投资策略的变化
资料来源：《已赴东南亚地区投资厂商反映意见调查》(台湾)“经济部”投资业务处，1989年3月；《制造业对外投资概况》(台湾)“经济部”统计处，1995年8月。
从表1看，1995年台商投资东南亚与投资祖国大陆的策略基本上是一致的。在台湾当局“南向政策”辅导下，台商相应增加了对东南亚的投资。但从“合理配置公司的投资”来看，一些大企业在增加大陆投资时，也相应增加对东南亚的投资，而广大中小企业为了“追随台湾顾客前往投资”而蜂拥前往大陆投资的。为此第一阶段大陆的投资总额并不少于对东南亚的投资。
表2：1998年台湾产业外移中国大陆与东南亚的原因(单位：%)
外移原因 中国大陆东南亚
开发市场97.10 84.42
出口至第三国80.88 55.43
回销台湾37.68 15.58
降低成本75.36 69.75
提供原材料或零组件 21.20 28.22
突破贸易障碍 18.129.42
逃避被控反倾销 9.06 12.14
语言因素27.17 13.40
政治因素4.532.35
取得技术转移1.18 0
逃避外汇风险5.801.45
资料来源：《台湾产业外移原因问卷调查》，台湾“经济部”投资业务处，1998年11月。
表2清楚地显示，由于在台商对外投资的因素中，祖国大陆几乎都优于东南亚。祖国大陆的广大市场与两岸同言同种成为台商投资大陆的重要因素，虽然当时台湾当局出台了对东南亚的“南向政策”及对大陆的“戒急用忍”的政策，但台商投资大陆还是不可阻挡的。第二次“南向政策”不可避免地走向失败。陈水扁提出“新南向政策”后，台湾民众普遍持“责疑”态度。台湾《联合报》在2002年7月30日发表题为《南向铩羽而归台商不堪回首》的社评认为，“台商在东南亚可以用‘十年惨淡无人间’来形容”。7月31日台湾《工商时报》则发表《重启南向政策应三思而行》，指出“南向政策重，受创最重的是政策配合最高的产商”。同时有一篇《南向政治挂帅难逃失败覆辙》的新闻分析，“决策者应体认，市场的力量远非政策力量所能扭转”。亚洲台湾商会联合会会长陈坤煌认为，台商走“西向政策”(投资大陆)是因为“过去政府提出南向政策，经过长久经营后，部分台商已发现当初的利基已经不存在”。
反观台湾民众对两岸经贸发展却是积极、开放的，普遍认为，“选择‘南向’，不如选择‘西进’”，“只有‘三通西进’才走的通，‘南向’则是一条歧路”。目前，台湾“两个人出国，一个到大陆；没有对大陆出超，台湾贸易赤字连年；对外投资100元，42元流向大陆”。⑩“三通”已经是必然，只是时间迟早的问题而已。
收稿日期：2003-05-30
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