政府规制的变革方式：国际经验及启示，本文主要内容关键词为：启示论文,规制论文,方式论文,经验论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规制在西方市场经济国家由来已久，随着市场经济由古典类型向现代类型的转变，政府规制日趋重要并不断变迁。迄今，经济性规制经历规制-放松规制-再规制与放松规制并存的变迁；而社会性规制自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势。以美国为例：美国现代意义的经济规制可以追溯到1887年美国国会创建州际商业委员会(ICC)处理与铁路运费等问题有关的事务时起，至今已有一百多年。其间，经济性规制经历几次大的变化：1909～1916年进步党时期出现第一个规制立法高峰期；一战后，规制停滞不前；1929～1933年大危机之后是大规模的规制高潮期；自20世纪70年代后期至90年代，是大规模的放松规制浪潮期；进入21世纪，出现再规制的动向，形成当代的再规制与放松规制并存期。在社会性规制方面，20世纪初期发达国家首先在食品、药品等方面进行规制，到20世纪60年代呈现持续加强的态势。其中，美国于20世纪70年代后设立环境保护局、消费者安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能规制委员会等。由此，社会规制如环境规制、生产和工作场所的安全规制、医疗卫生规制、劳动合同规制等得到发展和壮大。纵观西方国家的政府规制变迁，可以发现其轨迹不是回复原位，而是螺旋形的，力求沿着市场经济最优功能的方向迈进，因而对经济增长与发展发挥着重大作用。
在此借鉴Kotz(2003)的研究以及美国规制实践，将美国1900～2006年分为五种制度结构：进步党时代的规制主义制度结构，一战后的自由主义制度结构，二战后的规制主义制度结构，自由主义制度结构，当代自由和规制混合的制度结构。通过五种制度结构之下GDP增长率的不同来诠释规制在不同制度结构下的作用(见表1)。
从表1可以看出，规制主义制度结构的两个时期与美国规制出现和规制形成高潮两个时期基本吻合，GDP取得较高速度的增长，优于两个自由主义制度结构时期；当代自由和规制混合的制度结构的GDP增长速度则介于两种极端制度结构之间。二战后的规制主义制度结构的GDP增长速度比一战后的自由主义制度结构高3.67个百分点。这主要因为在规制主义制度结构时期里政府更多地介入经济。在进步党时代，一系列新的政府经济职能出现，如规制某些产业(包括食品制造、药品生产和电力)、反垄断政策的实施以及对金融部门的规制。二战后，大量新的政府干预经济的形式出现，如高度规制主要垄断产业。但是，20世纪70年代后期，出现规制无效率，加上思潮转向和技术变迁等因素的影响，规制高潮终止，放松规制(主要是经济规制)势头出现。从放松规制的效果来看，它释放了自由竞争的空间，提高了绩效，同时带来一些负面效应。如在航空、银行、有线电视等行业中，由于放松规制，有保证的公平价格、高质的服务和市场中的诚信受到威胁和挑战。这与政府的放松经济规制，不能充分行使适当的规制职能有关，从而从反面论证了政府规制的重要意义。目前，种种迹象表明西方国家放松经济规制的时期已经过去，从而进入当代的自由与规制并存的制度结构中。现代市场经济只有在它是混合经济的时候才能取得成功。没有市场，没有民间工商企业，政府就不能兑现它对公民所作的创造和维护繁荣的承诺。同样，如果没有政府适当的规制，市场和工商企业就不能良性运转。
正是在这一规制动态演变的背景下，我国政府规制也发生着深刻的变革。从计划经济条件下的强经济规制及其相应的行政性垄断，向有关产业旧体制内行政垂直管理的规制放松与新兴市场发育所需要的再规制转换，从缺乏法律基础的弱社会性规制向建立在完善法律基础上的强社会性规制转换。由此看来，我国政府规制改革与西方国家政府规制变迁有着某种动态相似性，这为考察西方国家政府规制变迁趋势及规制的方式变革，挖掘其对我国规制改革的启示提供可能性和可行性。
一、西方国家政府规制变迁的趋势：由“政府-市场”框架向“政府-市场-社会”框架转换
在西方国家，政府规制起源于政府消除市场失灵的努力，经济性规制主要集中于政府产业组织政策，政策目标是寻求垄断与竞争之间的平衡，以激发市场的竞争活力，既保证企业充分利用规模经济所带来的利益，又有效防止个别企业垄断市场。为此，政府规制应尊重市场规律，在这个前提下实现政府行政权力与市场基础调节作用的相互转换，政府进行规制与放松规制的改革主要是为了培育市场、发展市场而不是完全取代市场。
以美国为例，在经济性规制早期阶段，由于在较长时间里一直奉行普遍的自由放任的市场经济政策，规制机构的作用在早期发展阶段还比较有限。这一时期的规制也因此被称作市场模式的规制。随着自然垄断的规模经济特征为更多的人所了解，人们开始认识到需要政府通过规制来使社会公众从自然垄断的经济优势中受益，规制机构的重要性日益显现。
二战后，美国进入经济规制强化时期，一方面政府解决问题的权力和权威得以扩大，另一方面拥有半立法、半行政和半司法的独立规制机构以及部分行业协会被赋予实施规制政策的公共权力，形成“以政府监督为基础的自我规制制度”。
在经历经济性规制强化时期之后，到20世纪70年代后期出现全球性大规模放松规制的浪潮，并持续到90年代后期。这场大规模的放松规制的浪潮发端于美国，即20世纪70年代后期出现了减少某些产业规制的运动，政府减少在市场中的作用，包括1971年放松通讯业规制，1977年放松能源业规制，1978放松航空规制，1980放松汽车规制，1980放松铁路规制，1985放松天然气规制，20世纪80年代始放松金融规制，1992年实施《能源政策法》在电力批发市场引入竞争机制，等等。这一放松规制的浪潮迅速波及其他发达国家，如英国、日本等。其中，英国的情况比较特殊，它的放松规制主要表现为对国有企业的私有化。放松规制带来了经济绩效。据统计，由于政府减少经济性规制，美国政府投资在1960年占总投资25.6％，1980年减少到17％；与此同时，政府生产总值在1960年占GDP总量的13.2％，1980年占13.8％。投资虽有所下降，但投资效率提高。据OECD的研究，在美国政府放松规制的改革的20多年中，产品价格平均下降约50％，GDP年均增长约3％。其中1％的增长是由放松航空、交通运输、电信、电力和天然气等部门后产生的竞争效率贡献的。
从整个西方国家来看，20世纪90年代后期出现“再规制”动向。“再规制”就是政府开放了所有敏感的、战略性的制高点，在开放市场的基础上探索行政管理的新经验。其主要特征表现为高度集中的规制权力、以市场效率为基准的规制原则以及规制工具的成本有效性分析。
伴随着现代化企业生产过程的持续扩展和深入，不可避免地产生不能市场化的社会成本，如环境污染、产品安全等问题。经济性规制所指向的产业效率不仅无法弥合社会成本与私人成本之间的差距，反而可能起到推波助澜的作用。类似这些市场失灵的普遍存在需要政府适度介入企业的微观管理，实现公共利益，规制实践的理论范式由“政府-市场”框架转向“政府-市场-社会”框架。而从社会利益出发，经济性规制所秉承的效率原则就要让位于社会性规制的公平、正义和安全原则。相应的，政府与社会关系的新发展成为规制改革的客观要求。例如，20世纪70年代的美国消费者运动和工人保护运动等提出的环境污染控制、提高生活质量的要求都成为政府规制变革的驱动力。这一时期政府规制开始由经济事务转向环境保护、个人健康和安全保护等公共利益的新主题，由此，环境、生产和工作场所的安全、医药产业、劳动合同等领域的规制得到加强。到20世纪70年代初，社会性规制在整体规制产业中所占比例已接近15％，基本上与经济性规制持平。在20世纪80年代中期，社会性规制在规制产业中所占比例最终超过经济性规制。进而，现代意义上的规制体制就演变为界定社会利益、国家与经济行为者(如经营者、劳动工会和农业协会等)关系的政治制度安排。
因此，西方国家政府规制变迁呈现由“政府-市场”框架向“政府-市场-社会”框架变迁的趋势。
二、规制的方式变革
西方国家政府规制变迁表明，自工业革命以来，伴随着科学技术的发展与近代产业部门的出现，市场的持续扩大使经济活动的外部影响不断扩大，要求政府实行规制的领域不断增加，政府规制作用贯穿经济发展的全过程。然而，无论是激励性规制方式的引入，还是规制框架下竞争方式的引入，抑或是治理理念的引入，其目的都是试图避免或减少政府失灵。
在经济性规制领域，据经验观察，规制方式特别是价格规制方式发生了根本性的变革。传统价格规制主要有边际成本定价的杜普伊-霍特林规制模型、最优偏离边际成本定价的拉姆齐-布瓦特规制模型，基于平均成本的回报率规制模型三种。这些模型曾经在西方国家的政府规制中发挥一定作用。比如，回报率规制，通过承诺一个资本公平回报率，保证企业收支相抵，以避免自然垄断产业破产的风险，确保了自然垄断产业如电力、电信发展所必要的长期投资。但这三种模型的假设前提是规制者与被规制者拥有完全信息，双方进行的是信息对称的博弈，这是它们共同的致命缺陷。这一致命缺陷导致传统最优规制方案在实践中无效率，如回报率规制中回报率的制定集中于规制委员会，而这至少部分依赖于被规制企业的成本信息，从而给它带来了一种强烈的激励，夸大自己的资本成本、运营成本、折旧率，这可能会使它过分地选择资本密集型技术，其资本-劳动比率要大于一个追求成本最小化的企业所选择的资本-劳动比率。这最终导致传统最优规制的假设前提被彻底修正，在此基础上兴起了激励性规制理论及诸多激励性规制模型，如勒布和马加特的L-M模型、沃格尔桑和芬辛格的V-F模型及F-V模型、巴伦和梅耶森的最优规制模型及其扩展模型、萨平顿和西布利的ISS模型及其扩展的ISS-R模型、拉丰与蒂若尔的静态与动态的委托-代理模型、萨平顿的委托-代理模型、价格上限规制模型以及信息结构内生化模型。相应的，在规制实践中，激励性规制方式逐步取代传统最优规制方式。激励性规制方式充分考虑了规制领域的信息不对称条件，其重要的一个理念就是在信息不对称的条件下，将价格决定权分散化。其中价格上限规制应用最为广泛，并逐渐取代回报率规制。比如1985年美国有50个州采用回报率规制，但到了1999年，只有12个州采用回报率规制，而有35个州采用价格上限规制。
除了在经济性规制领域引入激励规制方式之外，各种各样的竞争方式，如特许经营权竞标、可竞争市场、标尺竞争、直接竞争等自20世纪70年代以来被逐渐引入到该领域，试图取代规制或对规制进行补充。特许经营权竞标与可竞争市场被看成是两种“为获得市场的竞争”。即在自然垄断领域，通过引入事前或潜在的间接竞争，替代政府规制，达到社会资源配置最优化的效果。标尺竞争则是当规制者对不同企业同时实行规制时，让每个企业被迫同它的影子企业(即指以所有企业成本的均值
c[,j]和降低成本的支出的均值
R(c[,j])形成的虚拟企业)进行竞争，从而构建被规制企业价格取决于其他同类企业成本的机制，力图取代对企业有很小的降低成本激励的回报率规制。但为避免或减少企业间的合谋需要对标尺竞争和约进行差别方案与统一方案的设计与选择。直接竞争则应用到两方面：一是当市场需求突破规模经济或成本劣加性的相关范围，要取消规制，引入直接竞争。另一方面，即使在规模经济或成本劣加性的范围内，为了打破垄断，发挥市场竞争机制的作用，也可以考虑引入直接竞争，以实现有效竞争。在西方国家，随着激励性规制方式和竞争方式的引入，许多产业从垄断走向有效竞争，在一定程度上实现了经济绩效的提高。
在社会性规制领域，由于主要通过对某些私人产品和生产过程实施规制以达到目的，因而在发展初期主要依靠命令与控制(C&C)政策进行规制；20世纪80年代之后，命令与控制政策在某些情况下导致的高成本、低效率受到了广泛批评，基于市场的规制政策在20世纪80年代中后期得到了广泛应用，并处于不断的改革和完善之中。20世纪90年代以来，命令与控制政策的低效率和基于市场的环境规制政策在应用中的局限性导致了对新型环境规制政策的需求，以信息披露为特色的政策创新日益受到西方国家的重视。即通过公开企业或产品的相关信息，利用产品市场、资本市场、劳动力市场、立法执法体系以及其他相关利益集团来对污染企业或规制机构施加压力，以达到社会性规制目标。近期新发展的社会性规制工具侧重于激励功能的使用，包括激励性合同、组合税收、收益分享、排污权交易等。简言之，社会性规制工具的发展趋势表现为，通过非传统的规制渠道为被规制企业和规制机构提供激励，引导各利益集团参与环境规制政策的制定、执行与监督，以此来减轻规制机构负担和提高规制效率。
此外，强调权力向度多元化的“治理”概念及其理论被引入公共管理实践，并成为规制设计的重要组成部分。治理理念提供了一个包含集体和个人行为层面以及政治决策的纵横模式在内的相当宽泛的理解，它强调上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对共同事务的管理。与“管理”或“统治”的内涵不同，治理的权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。当前一些国家改革和发展的口号是“更少的统治，更多的治理”，具体到规制改革领域，同样如此。规制体制的改革方向被定义为一种网络化倾向，经由各相关利益组织之间互动的、包容性的治理机制来实现，要求以公共部门与私人部门的混合模式替代公共部门的排他性模式。其中，政府的角色在于与其他组织建立合作关系，不再采用传统的命令和控制方式。虽然政府仍然继续承担经济运作基本规则的建立，但更加强调通过“呼吁”机制和协商机制向更多的规制体制参与者分散职责。
三、启示
西方国家政府规制变迁对我国产生深刻的启示，主要体现在如下几个方面：
(一)规制变迁内生于各种利益集团的博弈演进
从宏观视角看，美国进步党时代和新政时期，政府在经济中作用的重构和复活是由新的政治理念所激发；而放松规制趋势的出现，也主要是因为公共舆论和公共利益已经不再占据主导地位。从微观视角看，被规制企业与其他政治参与者，如行业协会、院外活动集团成员、立法者以及那些在新规制中受益或受损的参与者之间存在博弈互动。经常地，当立法者控制支出和税收水平时，规制是达到政治目标的有用替代品，如向特定利益集团重新分配收入以换取政治支持，从而产生规制设立的激励。利益格局的转换体现在经济规制方面：规制者通常采用配额、许可证及补贴等多种规制手段，往往在特定产业的少数几个企业之间得以分配政策收益，受到少数被规制者的欢迎，却伤害了消费者并构成新进入者的障碍。环境等社会性规制所带来的沉重的成本负担，对企业的绩效也产生了巨大的影响。例如许多实证研究表明，严格规制下的企业治理污染成本上升往往伴随着生产率的下降。然而，尽管部分经济主体的利益在规制改革过程中受到损害，出现了零和博弈的政策形式，“寻租”行为可能在一定阶段内普遍存在，但是就美国规制改革的总体效果而言，更为长久的发展趋势是从零和博弈转向非零和博弈的重复博弈过程，也即由非合作走向合作、由不完全信息走向相对完全信息的重复博弈过程。
(二)规制要以成本-收益分析为基础
自20世纪70年代起，美国开始实行规制效应分析制度，要求政府实行任何一项行政规制，都必须向国民说明该规制的成本和收益。1993年制定《规制业绩与成果法》后，政策评价在所有部门进行。目前，美国总统的行政命令和国会的法律要求把“成本-收益”分析作为规制机构制订和执行规章的基本原则、决策程序和分析方法；联邦政府还建立了一系列规制影响报告制度，引导各机构在规制规则中选择成本有效性最高的方案来达到规制目标，并且只有平衡了收支以后，才会通过规制条例。这类法规制度试图将政府规制的主观目的引向深入和延伸的分析，分析内容包括平衡成本和收益的规定，考虑不同风险之间的替代关系，以及对不同监管措施的成本有效性进行评估。以上分析需要政策制定者就有目标的规制对社区成员的潜在的经济社会效果进行大量的调查分析，这种评估和分析的义务处于广泛的社会需求之中，成为确定规制改革方向的基本依据。
(三)行政理念的更新是规制创新的前提
从美国规制变迁轨迹看，行政理念的更新起到了重要作用。主要体现在如下几方面：
1.实行行政分权。从国家到地方的规制权力下放，在美国的规制实施过程中充当了重要的推动力量。规制者之间的中央与地方的分野深刻地影响着规制政策的决策、实施和效果。联邦规制机构把联邦、州和地方政治需求连成一体。它们平衡冲突着的政治需求与任务要求，并试图建立切实可行的执行程序，在不削弱中央财政预算、资源支持和法规权威的前提下，这些执行程序能吸引多方支持与资源。在环境保护、工人安全等领域，联邦政府设定政策目标的多个参数，州政府则是重要的执行代理者，并拥有相当的裁度权，以便对具体地域内政治和责任上存在的差别做出回应。
2.建立独立的规制机构。这是美国在规制实施过程中的重要创新。规制机构具有独立性、权威性、专业性以及行为可预期性和责权一致性等特征，才能更好地履行规制职责，平等保护被规制者和消费者的合法权益。根据规制的独立性原则，任何一个政府规制机构，都不能与被规制者维持任何经济利害关系，而且不能对被规制者负责，这要求政府的规制职能既要与经营职能相分离，又要与一般经济职能相分离。
3.规制要以立法为先导。美国规制法律坚持独立的规制标准、固定的程序、正式的辩论和公开诉讼原则。相关法律的制定成为政府实行规制的首要前提条件。在美国的规制法律中规定了执行机构的独立性及其职责，规定规制的对象，以及对相关违法行为的处理方式，以规制立法为先导，使规制改革具有法律依据和实施程序，最终使得美国拥有一个规模庞大、运转有效的规制体制。
4.实行可问责制。可问责制首先体现在程序改革方面，包括同行评议、司法审查、废止条款、监管预算以及要求向国会提供更好的信息。可问责制形成了开放式的激励创新，即包容了私人或公共性质的中介组织(商业纽带)的激励，通过规制政策的各个利益相关者所进行的对话和交流形成规制政策，事实上逐渐形成了联合治理的局面。将治理理念引入规制体系改革，提供了一个包含集体和个人行为层面以及政治决策的纵横模式在内的相当宽泛的理解。它强调上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对共同事务的管理。与“管理”或“统治”的内涵不同，治理的权力向度是多元的、相互的。规制体制的改革方向由此被定义为一种网络化倾向，经由各相关利益组织之间互动的、包容性的治理机制来实现，要求以公共部门与私人部门的混合模式替代公共部门的排他性模式。其中，政府的角色在于与其他组织建立合作关系，不再采用传统的命令和控制方式。
(四)技术变迁影响规制存在的基础和规制工具的合意选择
20世纪70年代以后，以信息技术和其他高新技术为中心的技术革新与发展，为自然垄断和自然寡头垄断领域注入了新企业进入所需要的技术基础，维持垄断和高度寡头垄断结构的根基已不再稳固，推动自然垄断或自然寡头垄断产业的进入壁垒放松。比如在电信业，终端设备、传输技术和增值服务的出现，改变了电信产品服务的内容与结构，要求必须适时放松对特定产业业务与其他产业业务的限制，实现产业间的竞争与融合；互联网和光缆技术的发展则为长话服务的垄断打破了坚冰，长话费率的规制也由此放开。在社会性规制领域，控制和遥感技术的发展，使得污染水平测定更加容易和准确，可采纳为规制行为的绩效标准。
(五)规制方式逐渐由传统规制到非传统规制再到政府规制之外的路径
在经济性规制领域，基于信息对称的规制方式如回报率规制在实践中逐渐由基于信息不对称的激励性规制方式如价格上限规制所取代，以及各种各样的竞争方式，如特许经营权竞标、可竞争市场、标尺竞争、直接竞争在实践中得到应用，以在规制领域对规制方式进行补充乃至替代。在社会性规制领域，传统命令控制型规制逐渐被基于市场的规制政策和以信息披露为特色的政策创新所取代。特别是公共治理理念的提出，要求以公共部门与私人部门的混合模式替代公共部门的排他性模式，政府的角色在于与其他组织建立合作关系，而不再采用传统的命令和控制方式。因此，规制方式逐渐由传统规制过渡到到非传统规制方式，再过渡到政府规制之外的路径。
(六)对其他国家规制的借鉴要建立在比较制度分析的基础上
现有制度与规制工具之间存在相互塑造的关系，规制者必须经常按照制度设计的经验，调整和改革规制工具。因此，规制工具的选择往往受一国国情的制约。规制工具有效的情境特征决定了各国的规制实践无法照搬，也无法用统一的绩效标准加以衡量。而只能在政府规制领域，结合本国具体的政治、法律、社会文化等制度禀赋的差异，在进行比较制度分析和政府规制的生态学研究的基础上加以借鉴。