全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清谈——国家权力机关的监督权有多大，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,监督权论文,有多大论文,研究室论文,办公厅论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
曾几何时，人大及其常委会是“橡皮图章”的说法甚为流行。究其原因，主要还在于宪法赋予人大及其常委会的立法与监督两大职权未能得到很好地行使。改革开放20年后的今天，人大及其常委会的“橡皮图章”形象已一去不复返了：在立法方面，仅全国人大及其常委会审议、制定、通过的法律及有关法律决定即达300多个；在监督方面， 由开始的讳言监督，到其后提出“用支持代替监督”的羞羞答答的监督，再到基本上敢于理直气壮地开展对法律实施的监督、对“一府两院”工作的监督，不能不说发生了重大变化，而且各项具体监督制度也正在得到逐步完善。
全国人大常委会办公厅研究室主任程湘清研究员，自1985年进入全国人大常委会供职以来，一直从事人民代表大会制度的研究，尤其对国家权力机关的监督制度和监督工作方面的研究更为深入。本刊记者近日就国家权力机关的监督权问题采访了程湘清主任。
记者：在依法治国的今天，人大监督是我们经常提到的内容。但是在我们的社会中，人们对人大监督权的认识并不太清楚，您多年从事人民代表大会制度、尤其是监督制度的研究，请谈谈应该如何正确理解和认识人大监督权的重要性？
程：对人大监督权的重要性，江泽民总书记、李鹏委员长都有过精辟论述。江泽民总书记指出：“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要的职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。”李鹏委员长强调：“人大的监督权，从根本上说，是人民当家作主、管理国家的权力。”这是对人大监督权的高度概括。
宪法明确规定，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于核心地位，国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家权力机关的监督权，从根本上说是人民当家作主、管理国家事务的政治权力。国家权力机关行使监督权的实质就是对国家行政、审判、检察机关权力的制约和规范。行政、审判、检察机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。
记者：把人大监督视为对“一府两院”工作的支持和促进，通常较易被人接受，但是谈到人大监督又是对“一府两院”工作的制约，不少人往往难于理解，那么，怎么理解人大监督的这种制约作用呢？
程：在现实生活中，人们往往喜欢支持、促进而不喜欢制约。但是，没有制约的权力，往往会滋生腐败现象，况且人大监督的支持、促进与制约是在与全体人民根本利益相一致的前提下进行的，相互并不矛盾。国家权力机关的监督，就是按照宪法与法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，保证国家机器按照人民的意志和需要运转。而我们国家的权力机关同国家行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的，就国家权力机关实施监督的目的和结果而言，制约也是对“一府两院”工作的支持和促进。
记者：我们反对照搬西方的“三权鼎立”，而“三权鼎立”的理论是建立在权力制约的理论之上的，我们的国家权力机关监督的实质也是对权力的制约，那么它与“三权鼎立”有何不同？
程：社会主义的人大监督制度或者叫社会主义制约制度，在理论上是符合马克思主义国家学说的，它同资本主义制约制度有根本性质的不同。其具体区别有四点：
第一，理论基础不同。“三权鼎立”的理论基础是资产阶级理论家、思想家提出的分权制衡学说，分权制衡是从国家权力到国家权力，而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督的思想之上的，是着眼于从人民权力到国家权力，监督主体发生了根本变化。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然比分权制衡思想有了质的飞跃。
第二，制约目的不同。建立资本主义制约制度，目的是维护资产阶级专政，“三权分立”也好，“五权分立”也好，哪一权也分不到劳动人民头上。而社会主义制约制度的建立，则是为了维护人民民主专政，更好地实现人民当家作主的权力。
第三，制约机制不同。资本主义制约制度为了调节资产阶级不同利益集团的矛盾，实行多方向的所谓几权鼎立的制衡；社会主义的制约制度则是在人民根本利益一致的基础上，实行单方向的监督和制约。这就是说，国家权力机关同行政、审判、检察机关的关系，不是平起平坐的关系，也不是几权鼎立的关系，而是决定和执行的关系，监督和被监督的关系，制约和被制约的关系，同时又是分工合作的关系。
第四，制约效果不同。建立在私有制基础上的资本主义制约制度，充满了不同利益集团之间的矛盾和斗争，因而不可避免地存在着互相掣肘、互相扯皮、互相拆台的弊端。我们的社会主义制约制度实施合理的不过分的制约，它既有利于决策民主化、科学化，又不影响决策和实施决策的效率。实践已经证明，国家权力机关监督制度是我国行之有效的国家制约制度。
记者：在我国的政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督，包括党组织的纪检监督、政府的行政监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督。国家权力机关的监督同这些监督有什么区别？
程：您所提出的各种形式的监督在对象、内容、范围方面与国家权力机关的监督是不同的，因而在法律地位和效力上也是有区别的。
——国家权力机关监督不同于党组织的纪检监督。党的纪检部门根据党章规定，监督、查处的是违反党纪的党组织或党员，党组织对党员的最高处分是开除党籍。至于违反政纪、国法的，根据情况分别由行政监察部门、司法部门或人大及其常委会实施监督。
——国家权力机关监督与政府行政监督的处理权限不同。行政监督和人大监督有重合、交叉的地方，这是因为行政监督对象中国务院各部门主要负责人是由全国人大和全国人大常委会决定任命的，县级以上地方政府主要负责人及其政府部门主要负责人，是由县级以上地方人大选举或常委会决定任命的，这些人违反国家政策、法律法规的行为，既要接受行政监察机关的检查和处理，也要接受人大及其常委会的监督。但人大监督同政府监察在处理权限上是不同的：政府监察机构根据检查、调查结果可以作出监察决定或者提出监察建议，但涉及人事处理的，应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定办理。其中属于罢免、撤销由人大和人大常委会选举决定任命的国家工作人员的职务，则属于人大及其常委会的职权。因此，人大监督与行政监督不是同一层次，不应互相代替。
——国家权力机关监督与人民检察院法律监督的范围不同。人民检察院作为法律监督的机关，主要是对法院、公安机关以及监狱、看守所、劳改部门和劳教机关的活动进行监督；对国家机关和工作人员违法行为的监督，也主要限于违反刑法的案件。二者监督的范围显然是不相同的。
——国家权力机关监督不同于政协的民主监督。加强政协的民主监督是我国社会主义民主政治建设的重要内容之一。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的基本政治制度。政协的民主监督也包括对宪法、法律实施情况及国家大政方针贯彻执行情况的监督。但这种民主监督，不具有国家权力的性质，没有法律效力，并且主要是通过提批评建议的形式发挥监督作用的。人大及其常委会的监督，则是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。就全国人大及其常委会的监督来说，它是最高层次、最有权威的监督；同样，地方人大及其常委会的监督同其他国家机关、社会组织的监督相比较，也具有最高的法律效力。
记者：人大及其常委会的监督具有最高的法律效力，那么其监督权的具体内涵是什么？
程：根据法律规定和人大监督的实践，国家权力机关的监督权可以具体分解为知情权、检查权、审议权和处置权四权。国家权力机关监督的内涵是：人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国家的意志，按照法律规定的形式和程序，对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施，所采取的了解、检查、审议、处理的强制行为。国家权力机关的监督权，可以说包括两个相互关联的部分：一是督促部分，这是指对被监督者的工作和宪法、法律的实施情况进行带有督促性质的了解、检查和审议；二是处置部分，这是指国家权力机关对违宪违法或其他不适当的行为实施处理、纠正和制裁。
记者：我国的法律对国家权力机关监督的对象、内容和范围是如何规定的？
程：国家权力机关监督的对象，按照宪法和法律的规定，是指由各级人大及其常委会产生的、并向它负责的国家行政、审判、检察机关及其组成人员。具体讲就是同级的“一府两院”及其组成人员。就全国人大来说，还包括国家主席和中央军事委员会。在法律监督方面，它还可以监督下一级人大及其常委会。国家权力机关不能直接监督普通公民和公务人员，否则就混淆了同国家执行机关的职权。
国家权力机关监督的内容和范围概括起来就是两句话：监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。按其内容说，可以分为法律监督和工作监督两个方面。
法律监督，是指对宪法和法律的实施情况进行监督，这就是：全国人大及其常委会监督宪法的实施；地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。这一法律监督主要是对行政、审判、检察机关及下一级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督。
工作监督，是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否正确执行党和国家的方针、政策，是否符合人民的根本利益，以及“一府两院”的组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。具体内容和范围包括以下三个方面：全面的工作监督，即指对“一府两院”贯彻、执行党和国家路线、方针、政策的全面工作进行的监督；计划和预算监督，即审查和批准国家或地方的国民经济和社会发展计划及其执行情况，审查和批准国家或地方的财政预算及其执行情况；人事监督，即对国家工作人员的选举和任免以及履行公职的情况进行监督。
记者：改革开放20年来，我国人大及其常委会的监督已形成了一些具体监督制度，如宪法监督制度、对法律实施的检查监督制度、听取和审议工作报告制度、审查和批准计划与预算制度、个案监督制度、询问和质询制度、特定问题调查制度以及罢免和撤职制度，这些监督制度正在日趋完善。但不容否认，当前人大及其常委会的监督与立法工作相比，还是一个薄弱环节，使人民代表大会制度的作用未能得到充分发挥。您认为，今后应如何进一步完善国家权力机关的监督制度，改进人大的监督工作呢？
程：改革开放以来，各级人大及其常委会在行使监督权方面的成绩是显著的，但是距离宪法和人民群众的要求还有相当大的距离，亟须进一步完善国家权力机关的监督制度，切实改进和加强人大及其常委会的监督工作。
——明确监督原则，努力做到既敢于监督又善于监督。法律规定和人大监督工作的实践经验告诉我们，人大及其常委会行使监督权主要应当遵循依法办事的原则、职权分工的原则、监督大事的原则、集体行使职权的原则等重要原则。人大及其常委会正确遵循这些原则，再加上注意改进监督工作的方法，如确定好监督的内容，选准监督时机，搞好调查研究，加强同“一府两院”的联系，恰当地运用监督形式等，就能使监督工作抓出实效。
——加强监督立法，使监督工作进一步制度化、规范化。
——建立和健全监督机构，确保监督工作落到实处。
——加强和改善党对人大工作的领导。进一步加强和改善党对人大工作的领导，是加强和改进人大监督工作的关键所在。为此，必须做到以下五点：第一，必须旗帜鲜明地坚持党的领导。第二，党委作出的决策，凡是关系到国家事务的，要求全体人民共同遵守的，属于人大职权范围内的，应作为建议或通过政府提交人大或人大常委会作出决定，再由“一府两院”去执行，使党的正确主张，变成人民的自觉行为。第三，进一步加强人大及其常委会中党组织的建设，并注意发挥党员代表和党员委员的作用。第四，人大及其常委会对党组织的决定、文件中不符合宪法和法律规定的，可以通过党组织提出纠正的建议，人大及其常委会作出的决定，党组织和党员要模范遵守。第五，党委要把人大工作列入议事日程，重视人大建设，其中包括选派年富力强的优秀干部到人大工作，帮助人大及其常委会解决工作中遇到的问题和实际困难，保障和支持人大及其常委会依法行使包括监督权在内的各项职权。
建设社会主义民主政治，是一个逐步发展的历史过程，完善人民代表大会制度，其中包括国家权力机关的监督制度，也必须在党的领导下有步骤地进行。要以宪法为依据，以邓小平理论和党的基本路线为指导，坚持从实际出发，不断总结实践经验，切实完善监督机制，逐步走出一条符合我国国情的国家权力机关监督的路子。