约谈制度——军队审计问责的新探索，本文主要内容关键词为：军队论文,制度论文,约谈论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，地方审计机关对审计约谈进行了一些探索，有的还出台了一些相关的办法。如云南省永平县2012年4月出台了《审计监督约谈办法》，滕州市2013年4月下发的《关于进一步加强审计整改工作的意见》中提出建立审计整改约谈制度，普洱市2013年出台了《普洱市审计监督约谈暂行办法》等。2013年9月，军委下发《关于加强和改进军队领导干部经济责任审计工作的意见》（以下简称《意见》）中，首次提出要建立审计约谈制度。本文就此作一点初步的探讨。
一、约谈制度在我国的发展
约谈一词最初是在香港媒体有关税务约谈的报道中出现的。在香港，税务部门对纳税人的纳税申报存有怀疑时，根据性质，可以直接进行税收调查，查找其中漏洞和偷税的证据，也可以发函质询，由纳税人对自己的申报情况作出合理性的解释。当税务部门对纳税人的答复不满意，认为其有隐瞒漏报的嫌疑时，则可请纳税人到税务部门当面约谈。
新世纪之初，我国税务领域兴起新的税收征管体制改革。在学习和借鉴境外税收征管领域的先进经验时，香港税务局对被审查纳税主体的“约谈”（“喝咖啡”）制度被重点介绍和引进。此后，我国各地税务系统逐步建立和推广了约谈制度。约谈制度在我国税务领域建立后，其运用的灵活性和良好的效果受到了其他领域的关注，并被不同行业和部门相继引进。截至目前，国家发改委、食品药品监督管理局、中纪委都已经建立了约谈制度或已经使用过了约谈的手段。约谈的范围，也已经涉及到了房价控制、食品药品安全、市场秩序调节、环境保护、纳税监控、干部管理等。
值得注意的是，这些约谈之间其目的、程序、方法、内容差别很大，对约谈的理解也相去甚远。尤其是行政机关和具有被管理关系的公民、法人和其他组织之间的约谈，与上下级行政机关之间的约谈，更是两种截然不同的约谈。前一种约谈，如税务机关和纳税企业，食药监管部门和食品企业之间的约谈，属于行政约谈；而后一种约谈，如检察机关、纪检部门和相关干部之间的约谈，则更多的是行政问责的一种方式。领导干部经济责任审计中的约谈，无疑应属于后一种约谈，它是审计问责的一次创新。
二、审计引入约谈制度的原因
无论是地方审计机关还是军队审计部门，之所以提出建立审计约谈制度，除了应对目前审计环境复杂、财务介入弱化与审计手段受限的现实情况外，主要还是因为审计约谈自身所具备的一些独特优点。
一是审计约谈能够提高审计对象的思想认识。在审计发现问题后，与被审计单位的主要领导和相关人员进行约谈，可以进一步了解违规行为的动因，掌握审计对象的思想动态，通过针对性的教育改变审计对象的错误思想，树立正确认识。而且约谈时多对一的高压氛围也会让约谈对象印象深刻，有助于其从思想认识上补牢缺口，增强免疫力。
二是审计约谈有助于审计整改意见的落实。约谈不仅是审计部门明确责任、宣讲政策、给予批评的场所，也是审计对象承认错误、解释原因、商讨难处的地方。双方在此过程中可以交流沟通，制定出一个更加契合实际、力所能及的整改时间表和进度表。审计对象接受后，就必须做出承诺，不能再寻借口对整改意见的落实进行推脱。由此审计意见的落实会阻力更小，更加顺畅和更具效率。
三是审计约谈可能会挖掘出意想不到的案件线索。约谈一般会避开审计现场进行，而且具有较高的封闭性和保密性。相关人员如果想要举报被审计单位存在的一些重大问题，约谈就是一个很好的机会。此外，审计部门如果在审计过程中了解到一些情况，而又由于种种客观条件的限制难以取得充分的审计证据，也可以选择约谈作为突破口，有技巧地使约谈对象主动交代，可能会获得意想不到的案件线索。
三、审计约谈应该明确的几个问题
《意见》对审计约谈的表述是：对审计发现违规数额或经济损失数额较大，问题性质比较严重，或因内部控制制度不健全，重大经济活动存在管理隐患，可能导致严重后果的，应当对被审计领导干部、被审计领导干部所在单位领导和其他对问题负有责任的领导干部，进行审计约谈。审计约谈由审计部门组织实施，同级干部、纪律检查部门参加。审计约谈采取就地约谈、召集约谈或授权约谈方式进行，主要是对约谈对象当面指出问题，明确责任归属，宣讲政策规定，提出意见建议，给予批评警告，责令限期整改。约谈对象应当对整改措施和期限作出承诺。由此我们可以明确以下基本问题。
（一）明确实施审计约谈的条件
从《意见》的表述中我们可以看出，实施审计约谈的条件有以下三点：一是审计发现违规数额或经济损失数额较大；二是审计发现问题性质比较严重；三是审计发现内部控制制度不健全，重大经济活动存在管理隐患，可能导致严重后果。
以上三条均是充分不必要条件，即满足任何一条而不须全部，都可实施约谈。从这三个条件也可以看出，审计约谈的实施范围非常宽泛，既可以是违规问题已经发生时，也可以是存在发生重大违规行为的风险时。对于已经发生的违规问题，既可以从它的数额大小去考虑是否实施约谈，也可以从它的性质去考虑是否实施。另外必须注意的是，《意见》中虽然规定了实施约谈的下限，但是却没有明确规定实施约谈的上限。例如，如果审计发现的问题已经涉及到了犯罪，那么对犯罪嫌疑人还有没有必要进行约谈？笔者认为还是有必要。审计约谈既可以单独实施，或是和其他审计处理手段配合使用，也可以与纪律、检查部门的纪律处分和刑罚处置附加实施。即使是对于还要受到其他党纪国法处置的对象，我们也可以实施审计约谈。这么做好处有三：一是通过约谈彰显审计的权威和地位；二是通过约谈实施教育，显示治病救人的决心和不放弃任何一个干部的信念；三是通过约谈可以继续挖掘线索、掌握真相，一查到底，同时起到降低审计风险的作用。
（二）明确审计约谈的约谈人和约谈对象
《意见》明确，审计约谈由审计部门组织实施，同级干部、纪律检查部门参加。所以应该明确，审计约谈的约谈人至少应该包括审计部门的代表、同级干部部门的代表和纪律检查部门的代表。这是最低要求。对于级别较高的约谈对象，也可以邀请审计领导小组的组长或副组长参加。在这当中，约谈的记录入和主持人应由审计部门的人员担任，主谈和参谈可以视情确定。
审计约谈的约谈对象为被审计领导干部、被审计领导干部所在单位领导和其他对问题负有责任的领导干部。对于负有直接责任的领导干部，应该单独进行约谈，对于负有主管责任和领导责任的领导干部，可以进行集体约谈。
（三）明确审计约谈的实施程序
审计约谈主要是对约谈对象当面指出问题，明确责任归属，宣讲政策规定，提出意见建议，给予批评警告，责令限期整改。约谈对象应当对整改措施和期限作出承诺。因此，审计约谈的程序应该是：首先，约谈人指出约谈对象的问题，由约谈对象进行情况说明和原因分析，期间约谈人对存在疑问的地方向约谈对象进行提问，约谈对象要积极作答。其次，约谈人根据掌握的事实和证据，结合约谈情况向约谈对象明确责任，约谈对象如有异议可以及时提出意见，由约谈人决定是否采纳。责任确定后，约谈人要据此给予约谈对象相应的批评警告，提出整改建议，规定整改时限。最后，约谈对象要做检讨，并对整改措施和期限做出承诺。