扩大内需条件下的中国社会保障建设，本文主要内容关键词为：扩大内需论文,条件下论文,中国社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F840.3；D632.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－8806（2009）02－0027－10
一、研究背景及问题提出
2007年由美国次贷危机诱发的金融危机在全世界蔓延，无论是发达国家还是发展中国家均在不同程度上受到了金融危机的影响。金融危机对中国这样一个出口大国也产生了许多负面影响，如出口急剧萎缩、GDP的增速放缓、居民储蓄率大幅上升等等。在这样一种不利的经济环境下，中国主要依赖出口和投资的经济增长方式已难以奏效，因此中国必须立足于国内，通过增强国内消费需求来促进经济增长。
（一）扩大内需的外因分析
1.金融危机对世界经济产生的影响及未来经济走势预测
此次金融危机的发展体现了由发达国家向新兴经济体蔓延、由虚拟经济向实体经济蔓延的趋势，随之而来的是国际市场需求减弱，世界经济增速放缓，市场信心不振。
对于2009年世界经济形势的判断和预测，国际货币基金组织（IMF）有过多次的反复和修正，先后将2009年的增长预期从原先的3.8％大幅下调至2.2％。报告中认为，受国际金融危机冲击的影响，世界经济正进入“严重低迷”时期，2009年有可能步入衰退。其中主要发达经济体经济状况更加严重，“已经或接近于衰退”，预计2008年和2009年的经济增速分别为1.5％和负0.3％，远低于2007年的2.6％。世界银行对2009年经济形势预测则更低，从2008年6月份预测的3％下调至1％，认为经济走势下降的主要原因是金融危机的爆发导致实体经济加速恶化。
2.金融危机对中国经济的影响客观上要求中国扩大国内消费需求
金融危机在对世界各国经济产生巨大负面影响的同时，也给中国经济发展带来了一定的阻碍。中国近年来持续高经济增长主要得益于出口和投资需求的不断发展，而金融危机的出现导致中国依靠出口拉动经济增长的方式难以奏效，这在2008年下半年表现尤为明显。中国出口贸易总值近年来首次出现了负增长，出口对中国经济增长拉动作用的发挥受到了限制，出口的下降进一步导致中国GDP增长速度放缓，2008年中国全年GDP增长幅度仅为9％，是近五年来的最低水平。为了应对金融危机对中国造成的负面影响，中国必须改变经济增长方式，将主要依靠投资和出口的外向型经济增长方式转变为主要依靠国内消费需求的内向型经济增长方式，以实现稳定经济、促进经济增长的目标。（见表1、表2）
（二）扩大内需的内因分析
1.中国城镇居民储蓄率居高不下，消费需求严重不足
中国城镇居民储蓄率居高不下，全国金融机构吸收的居民储蓄存款增幅近年来一直高于中国国内生产总值的增幅，特别是遭受金融危机的2008年，居民储蓄存款余额增加了28.38％。与美国居民储蓄存款余额占GDP的比重相比，中国储蓄存款余额所占比重比美国高出近60个百分点。与居高不下的储蓄率相对应的就是中国消费需求的严重不足，中国居民将大量可支配收入用于储蓄，将当期消费转化为未来的消费，导致中国消费需求对经济增长的促进作用难以完全发挥。（见表3、表4）
2.消费需求对经济发展的促进作用难以发挥，中国经济增长主要依靠出口与投资
改革开放以来，中国国民经济取得了举世瞩目的成就，年均增长率在10％左右，但在宏观经济增长的拉动格局方面出现了显著的结构性变化。需求结构中内部需求的比重持续下降，特别是2003年以来，国内需求增长对经济增长的贡献率相对下降，净出口的贡献率均值却上升了11.11％。2005～2007年，内需增长贡献率更是下降到80％左右（包括投资需求和消费需求），净出口增长贡献率达到20％左右。（见表5）
二、社会保障影响需求的理论基础与已有研究
中国居民储蓄率高、消费需求启动不充分，对经济发展贡献率低有诸多原因，其中虽然有缺乏稳定投资渠道等原因，但储蓄最终取决于对未来的预期，由于养老、医疗等社会保障不充分，城乡居民消费时存有“后顾之忧”，尤其是在农村，传统家庭养老功能日益弱化，新的养老保障制度尚未建立，新型农村合作医疗保险在应对疾病风险时保障能力有限，这些都使居民对未来缺乏乐观预期。尤其在经济危机的大背景下，降低消费、增加储蓄成为绝大部分城乡居民应对不确定风险的主要方式。
因此，社会保障制度的完善是中国扩大内需最有效的手段，它对中国消费需求的增长不仅具有即期效应，更将在长期内发挥对消费需求的刺激作用，可以说通过社会保障拉动内需的方式符合中国居民对未来预期不乐观的现实，更符合中国经济长期稳定发展的需要。
（一）社会保障影响需求的理论基础
社会保障制度是工业经济发展的产物。自诞生以来，社会保障制度一直被视为维护社会公平，提高社会福利，实现国家干预经济的有效工具。近年来社会经济发展的事实表明，完善的社会保障制度对于改善居民的消费预期，提高居民消费信心，促进消费、拉动经济增长有着显著的作用。
1.社会保障间接作用于消费需求的理论分析
社会保障通过调节社会各阶层居民的收入分配，能够影响到不确定性的风险预期，因此，根据消费函数理论就会影响居民消费行为。这就是社会保障影响居民消费和储蓄行为的收入分配效应，它间接说明社会保障对消费需求的促进作用：社会保障调节收入分配，而收入分配又影响着居民消费。这可以通过凯恩斯的绝对收入假说和莫迪利安尼的生命周期假说加以说明：
（1）凯恩斯消费函数中收入分配和总消费的关系
凯恩斯1936年在其代表作《就业、利息和货币通论》中提到了绝对收入假说，凯恩斯认为一个家庭内的可支配收入与消费支出之间可以认为是线性关系，这样就存在着一个函数，叫凯恩斯线性消费函数。可简单地用下式来表示：
其中，c表示消费支出，a表示不随收入变化的自发消费，a＞0；b表示边际消费倾向（MPC），0＜b＜1；Y表示可支配收入。凯恩斯假定边际消费倾向b是递减的，即收入Y越高，b值越小。平均消费倾向为：
由于a＞0，所以a/Y＋b＞b，即平均消费倾向（APC）大于边际消费倾向（MPC）。由于a是常数，b是递减的，所以APC也随着Y的增加而减小。这表明随着居民收入水平的提高，消费在其收入中的比重会减少，储蓄所占的比重会增加。因此，如果收入再分配政策能够缩小收入差距，整个社会的平均消费倾向就会提高；如果收入再分配政策扩大了收入差距，将使社会整体的平均消费倾向降低，进而产生消费需求不足。根据凯恩斯的观点，社会保障具有收入再分配功能，能够缩小贫富差距，那么社会保障也就能够促进整个社会消费需求的提高。
由于该假说对消费者行为的外部环境设定和内在设定比较窄，因此这类消费者的行为被认为是“原始的、短视的”。它缺乏充分的微观主体行为的逻辑基础，完全没有利用消费者的效用函数和效用最大化原理，这就需要应用莫迪利亚尼的生命周期假说来进一步说明。
（2）生命周期假说中的收入分配和总消费的关系
莫迪利亚尼和弗里德曼等人在原有消费者行为分析框架的基础上，针对凯恩斯绝对收入假说的理论缺陷，从消费者理性出发，对消费理论进行了进一步扩展和延伸，提出了生命周期假说；霍尔在理性预期假设下提出了持久收入假说。这些理论都明确指出居民消费的目的是为了增加其效用，因此消费函数必须建立在消费者效用最大化的基础上。理性的消费者不仅会根据当前收入，而且会根据预期的未来收入等信息来选择一生的消费路径。
2.社会保障直接作用于消费需求的理论分析
上述两种理论从社会保障调节收入分配，进而提高整个社会边际消费倾向的角度，间接说明社会保障对促进消费扩大内需的作用，下面几种理论则直接说明社会保障对储蓄和消费的作用：
（1）社会保障对居民储蓄的效应
哈佛大学的马丁·费尔德斯坦1974年在《社会保障，引致退休，资本积累》一文中提出养老社会保障对居民储蓄有两种效应，两种效应对储蓄的影响方向不同，具体内容如下：
替代效应：按照生命周期理论，居民会根据对未来的预期平滑整个生命周期内的消费，那么居民会在年轻时减少消费，增加储蓄，以备退休后的消费需求。引入养老社会保障后，居民对未来的预期会更为乐观，尤其是降低了其老养老风险，那么他将减少个人储蓄用于消费。
引致退休效应：养老社会保障的存在使得居民提前退休的动机加大，将会诱使居民提前退休。为了保证退休后消费水平维持在退休前水平，居民会增加储蓄。
两种效应对储蓄和消费的最终影响结果取决于两种效应的相对大小。根据不同国家的实际情况，可能存在正相关、负相关两种情形。费尔德斯坦根据实证数据证明，美国的养老社会保障与居民消费存在显著的正相关关系，养老社会保障使居民储蓄减少。
（2）社会保障与居民预防性储蓄理论
美国经济学家利兰德在《储蓄和不确定性：储蓄的预防性需求》一文中提出了预防性储蓄理论。他指出社会制度变迁等不确定性的存在是影响消费者行为的主要因素，不确定性的增加会刺激消费者采取更为理性的行为，改变消费倾向、增加储蓄，把更多的财富转移到未来进行消费，以防范未来不确定的收入变化所带来的冲击。该理论假定效用函数非二次型，其三阶导数大于零，在此假定下消费者对未来消费的边际效用的预期不再等于而是大于当期消费的边际效用，即
。储蓄不仅仅是为了在整个生命周期内将收入进行均等分配，同时也是为了对未来可能发生的种种不确定性事件加以保险。很多学者对此理论进行了研究和发展。卡贝里罗假设效用函数为常绝险规避型的，消费者行为满足如下效用函数：
从上式可以看出较高的收入不确定性可导致消费水平降低，预防性储蓄增大。也就是说当一个家庭面临较大的不确定性时，他们会降低消费需求，增加储蓄以满足未来不确定性支出的需要。在社会保障制度完善的地区，人们面临的未来风险降低，居民会降低预防性储蓄，用于增加当期消费需求。
（3）社会保障与居民可流动性约束理论
流动性约束，是指企业与居民因其货币与资金量不足，且难以从外部得到，从而难以实现其预想的消费和投资量，只能消费当前的财富，因此造成经济中总需求不足。为了保证自己收入下降时的消费不会大幅下降，消费者就会被迫降低当前的消费，增加储蓄。因此，为了避免流动性约束带来的影响、防止各期消费有较大幅度的波动，人民会通过储蓄来平滑各期消费。社会保障体系建立后，居民需按期缴纳社会保障费用，而这种支出的增加将会减少居民当期可支配收入。如果存在流动性约束，那么居民就会降低当期消费。
（二）社会保障与需求关系的已有研究梳理
由于近些年中国居民消费需求长期萎靡不振，国家扩大消费需求的各项政策措施也没有取得良好的成效，加之中国社会保障体系建设仍不完善，社会保障与中国居民消费需求之间的关系逐渐引起许多中国学者的关注，这些研究结果主要分成两类：
一类认为消费需求与社会保障并不一定存在相关性，需要依据实际情况具体判断。樊彩耀（2000）首先进行了社会保障与居民消费需求关系的国际比较。通过国际比较，他认为社会保障与居民消费需求之间并没有绝对的对应关系，要从本国的社会制度、文化背景、经济发展水平等因素综合考虑，保障水平既不能过高也不能过低。针对中国情况，他认为由于中国特殊的国情和历史条件，中国居民消费需求增长与社会保障之间存在明显的相关关系。他认为社会保障福利支出增长较快，中国城镇居民消费倾向就较高，消费增长就较快；反之则较慢。对于社会保障在何种情况下会对消费产生影响，贺菊煌等（2000）则采用计算机动态模拟方法进行了分析。贺模拟典型消费者在其生命周期内的消费和储蓄路径，然后引入养老社会保险，以分析养老社会保险对典型消费者消费和储蓄行为的影响，进而将这种影响扩展到整个社会的资本积累和居民储蓄率。贺通过模拟分析认为，当经济增长率为0时，稳态储蓄率为0，养老社会保险对储蓄率没有影响，对稳态资产水平和收入水平则有负影响；当经济增长率为正时，养老社会保险对储蓄率有负影响，其影响程度与养老社会保险的保障程度有关，当养老金相当于退休前工资的70％时，相对于没有养老社会保险，居民储蓄率将降低大约15％～20％。
另一类研究结论认为社会保障与消费需求存在相关关系，社会保障的完善程度将直接影响居民的消费需求。赵新安、程义全（1999）指出，福利国家社会保障与消费之间具有明显的正相关性，庞大的福利开支有效地扩大了消费需求，扩大了居民的边际消费能力，这在客观上扩大了市场需求，刺激了经济的增长，进而指出社会保障机制不健全是消费需求不足的主要原因。韩冰（2006）对居民可支配收入、居民人均金融资产和社会保障支出与居民消费进行相关分析和回归分析。回归结果表明，社会保障支出与居民消费存在显著的正相关关系，这也说明社会保障支出的增加能增加居民的消费。吴秀云（2006）则结合相关性分析和回归分析得出结论：中国的社会保障支出水平对居民储蓄率有较为显著的影响，二者存在着较强的负相关关系，即社会保障支出水平的提高可以降低居民储蓄率，1989～2001年间的数据分析表明中国社会保障支出水平每提高1％，居民的储蓄率将下降1.779％，储蓄率的下降就意味着居民消费的增加。朱雨可（2004）则指出1997年以来国内消费需求严重不足的一个重要原因就是社会保障发展不完善。朱通过分析得出结论：中国居民人均实际消费和实际收入存在协整关系。中国自20世纪90年代以来，住房、医疗、养老、教育等社会福利保障制度的变迁带来了一系列直接风险。这些风险意味着未来收入的不稳定性增强，当这些风险信息传递到居民时，居民将倾向于改变消费预期，持币观望，相应减少当前消费。
三、当前中国社会保障制度存在的问题
中国社会保障制度经历了从单位保障制向社会保障制的转变，经过二十余年的发展，国家一社会保障制度和体系已经初步形成，并取得了一系列的实践成果。但不可否认，在社会保障制度变革过程中，仍然出现了许多不足之处。从制约消费支出，导致内需不足的角度出发，中国社会保障制度中存在的问题主要有以下几个方面：
（一）社会保障覆盖范围较小
从社会保障对象看，社会保障应当是包括城镇和农村居民在内的全民保障体系，“全民”不仅应当包括城镇职工，也应当包括城镇其他劳动者；不仅包括城镇居民，也包括乡村居民；不仅包括乡村中有缴费能力的居民，也应包括暂无缴费能力的居民。也就是说社会保障应当是一种普惠制的公共政策，但事实上并不如此。从表6可看出，中国城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险的人数逐年增加，但是，到2006年底，中国城镇基本养老保险、医疗保险的参保职工，分别只占到城镇就业人员的71％和74％，并没有实现“全覆盖”。此外，由于并没有建立起强制性的针对城镇地区灵活就业人员和农民工的社会保障制度，这部分人群参保率较低。在农村地区，除了新型农村合作医疗制度基本实现了全覆盖以外，农村养老保险制度和最低生活保障制度并没有在广大农村地区普遍建立起来。目前中国仅在部分发达农村地区如广东、浙江、上海和北京等省市建立农村养老保险制度。可见，无论在城镇还是在农村，还有许多人被排除在社会保障体系之外，这部分人群必然会减少当期消费，增加储蓄，以备未来养老和医疗的消费需求，社会保障对个人储蓄应有的替代效应并没有得到很好的发挥。（见表6）
（二）中国社会保障制度发展不平衡
1.城乡间社会保障制度设计上的不平衡
中国长期存在的城乡二元经济结构，造成了城乡的差别，城镇社会保障相对比较完善，但农村社保落后。到目前为止，除一些经济发达的地区开始进行建立农村社会保障制度的试点外，绝大多数农村都还没有建立社会保障制度，许多社会保障项目并未在农村推行，而中国城市社会保障制度已逐步向以社会保险为核心的新型社会保障制度过渡，城市的各项社会保障制度建设已基本成型。以养老问题为例，根据中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的统计，城市老年人的养老保险覆盖率达到70％以上，而农村老年人的覆盖率不到4％。而且，国家社会保障资金的供给严重向城市倾斜，城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也远远高于农民，造成中国城乡间社会保障资源分配严重失衡，城乡居民享受的社会保障待遇极不公允。从社会保障支出的量来看，占全国总人口80％的农民保障支出，仅占全国社会保障支出的11％。相反，占全国总人口20％的城镇居民却占有全国保障支出的80％。这种城乡二元社会保障制度不但没有发挥应有的收入再分配功能，反而进一步扩大了城乡居民之间的收入差距，导致农村地区的消费能力难以满足其消费需求的局面，抑制了中国扩大内需目标的实现。（见表7）
2.行业群体间社会保障制度上的不公平
由于中央与地方在社会保障的责权利关系上不够明晰，地区、行业、单位经济发展水平和效益差别大而国家宏观调控乏力，使得社会保障发展也呈现分割、差别的状况，无论资金、设施还是软件投入都有很大差异。同时，计划经济下单位包办一切的传统远未消除，使不同行业、地方和经济组织内就业者实际享受保障水平差别很大，一方面影响了社会保障的统一和开放性的进程，另一方面也扩大了不同群体的收入差距。从社会保障制度的运行机制看，中国企业单位和事业单位实行的是两种社会保障保险运行机制。由于两种机制运作上的不同，使得两种机制下的保障标准差距很大，存在着明显的不公平。以养老保险替代率为例，中国企业单位、事业单位和机关单位在养老金替代率上存在很大的差距，数据显示：全国企业单位的养老金替代率在逐年下降，并且已经低于基本养老金替代率的改革目标60％。而事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，与企业单位的差距在逐年加大。在最近几年，随着政府“阳光工程”的实施，中国机关、事业单位的工资福利水平再三调高，增长势头大大高于企业单位，且不少机关、事业单位的工资福利水平已经大大超过了企业单位。2009年1月28日，国家人力资源社会保障部颁布了《事业单位养老保险制度改革方案》，改革的重要内容，是事业单位养老保 险与企业基本一致，并选取山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市率先实行。也就是说在未来的一段时间内，中国事业单位的养老金水平将与企业单位趋同。但是此次改革并没有提及公务员的养老保险制度。机关与企事业单位养老金标准的差距将继续存在，不同社会群体养老保险待遇的不公平现象也将继续存在。（见表8）
另外，不同行业、不同所有制之间社会保障待遇也存在着较大差异，效益好的企业或单位，职工收入高，社会保障反而越全面。据国家统计局1995年对2.5万户的调查，城镇富裕户比贫困户得到单位和国家的福利要高87％，其中养老保险待遇前者是后者的4.2倍，医疗保险前者超出后者62％，如果再加上住房补贴和其他福利，经过二次再分配，两者的收入差距会进一步扩大，这一状况无疑与社会保障的公平性原则相悖。从城镇社会保障情况来看，城镇居民的社会保障主要局限于政府机关事业和企业单位的正式职工，而那些临时工、灵活就业人员和农民工则成为社会保障制度的边缘人士，中国并没有建立起针对这部分人群行之有效的社会保障制度，他们的医疗、养老等问题并没有得到妥善的处理，因此这部分人会减少消费、增加储蓄，把更多的财富转移到未来进行消费，以防范未来不确定的收入变化所带来的冲击。
3.地区间社会保障制度上的不公平
中国社会保障制度设计缺乏一定的统筹规划，并没有形成全国统一的制度设计和规范，而是各地区根据经济发展水平和实际社会保障的需要自行设定缴费比例和待遇标准，基金调剂使用也是由当地负责制定并执行，政府为全体社会成员所提供的相应保障非常有限，社会保障的社会化程度和统筹层次低，难以发挥地区间社会保险的互济功能。从经济发展来看，经济较发达的地区，如山东、江苏等已初步建立起农村养老、医疗和生育保险制度，农民得到了较高水平的社会保障，而在落后的农村尤其是西部地区，由于贫困问题严重，甚至连“五保户”的供养都难以维持。当前，中国地区之间的收入差距不断拉大，无论是总量或是人均可支配收入，东部地区都明显高于中西部地区，致使社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，形成了因经济发展水平的差异而呈现出明显的不平衡状况。这种社会保障东西部发展不均衡的现象，也造成了东西部地区居民消费能力的差距，社会保障较为完善的地区已经由满足基本的物质消费需求向满足精神层次消费需求迈进，但社会保障发展较差的地区连满足生存需要的物质消费需求都难以满足。
（三）社会保障发展水平低
中国现有的社会保障水平与西方工业化国家20世纪60年代初期的保障水平接近。据相关资料统计，1998年全国财政社会保障总支出（不含卫生经费中的行政事业单位医疗、新型农村合作医疗补助、城乡医疗救助等医疗保障支出）为596亿元，到2006年该数字增长到4362亿元，与1998年比年均增长28.3％，占财政支出比重从5.52％提高到11.05％。尽管如此，中国的社会保障支出仍低于许多国家。从表9可以看出中国的社会保障低于西方在同等条件下的支出水平。根据相关资料显示，社会保障支出占中央财政的比例，加拿大是39％，日本是37％，澳大利亚是35％，中国只有11.05％，而且这11.05％的投入也主要向城市倾斜。中国社会保障水平较低的现实，使社会保障制度满足居民基本生活需要的目标不能很好地实现，社会保障对居民消费的刺激作用不能全面发挥出来。（见表9）
四、扩大内需条件下中国社会保障建设的总体思路
中国提出的增加政府投入，扩大内需的政策，为中国社会保障制度的发展提供了良好的契机，笔者认为中国政府应当抓住此次机遇，实现社会保障制度的跨越式发展，真正建立起覆盖全民的多元发展的社会保障制度，其具体的政策建议如下：
（一）实现城镇职工社会养老保险的全国统筹
2007年底，中国17个省份实现了基本养老保险的省级统筹，其他省市还停留在县市级统筹的层次，基本养老保险关系也不能转续。这阻碍了劳动力的自由流动，限制了中国城乡一体化劳动力市场的形成。为了解决这一问题，中国在2008年底对基本养老保险政策进行了两项重大调整：一是规定个人跨地区就业时其基本养老保险关系随本人转移，个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。即在跨地区转移接续时并不转移统筹基金，只转移社会信息和记录。二是明确提出了在2012年实现全国统筹的目标。基本养老保险跨区转移接续政策的实施，将改变跨区流动的劳动者基本养老保险关系接续困难、退保频繁的不正常现象，提高基本养老保险的持续性和劳动者对养老保险的认同感。劳动者社会保障感的增强将非常有助于提升其边际消费倾向，提高其当期消费支出，从宏观上提升整个社会的内需水平。为了保障这一目标的实现，中国必须打破地区利益格局，取消养老保险缴费和待遇上的地区差别，在全国范围内统一制定收缴养老保险基金比例，由国家社保部门统一平衡调剂省际之间的盈余及缺口。
此外，还应进一步实现工伤、失业和生育3个险种统筹管理，即实现其资金筹集、政策执行、运行监管、评估改进等多方面的统筹管理，并实现全国城镇保险关系的方便转移和灵活接续。
（二）建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度
中国应加大政府在农村社会养老保险方面的投入，明确政府在农村社会养老保险方面应当承担的责任，并探索建立城乡居民社会养老保险制度，将未纳入城镇职工基本养老保险条件的城乡居民纳入其保障范围，实行个人账户与基础养老金相结合，个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的制度模式。根据农村居民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入合理设置缴费标准。这一社会养老保险项目也要实现全国统筹，以实现所有养老保险关系的转移接续。对于已经按照新型农村社会养老保险制度规定领取养老金的人员，继续领取养老金；已参加新型农村社会养老保险还未达到领取年龄的人员，应参加城乡居民养老保险并继续缴费，其新型农村社会养老保险个人账户资金并入城乡居民养老保险个人账户，新型农村社会养老保险的缴费年限计为城乡居民养老保险缴费年限。符合领取条件的享受相应待遇。此外，在经济发展允许的条件下，应当逐步加快城乡社会保障制度一体化的进程，不断缩小城乡社会保障制度的差异。
（三）建立城乡一体化的医疗保障体系
为了城镇个体工商户、无业人员、职工家属、农民工、在校学生以及农民的医疗保障需要，笔者建议建立覆盖城乡全体居民的医疗保障体系，坚持按需分配原则，将没有医疗保险的人纳入保障范围内，并统一保障标准，具体政策建议如下：建立强制性的覆盖全体城乡居民的医疗保险体系，把城镇职工、城镇居民、农民和被征地农民一并纳入保障范围，享受同等的财政补贴，同等缴费，同等待遇，并建立政府统一的城乡医疗保障基金，消除农村与城镇的差别。对于新型合作医疗的所有保障对象一次性过渡到城乡居民基本医疗保险体系中，实现新型农村合作医疗向医疗保险的转轨。对于缴费能力较差，或者根本没有缴费能力的人，中央财政和地方各级财政则应按一定的比例，补助欠发达地区城镇居民和经济困难城镇居民参保。补助范围可能包括低保人员、一定年龄以上的老人、伤残人员、失业人员等，还包括在校大中专学生。在城乡一体化的医疗保障模式下，国家划定小病、一般性疾病、大病的范围，并通过公有医疗机构和购买医疗保健服务，为所有城乡居民提供免费的最基本医疗保障，使城乡居民的小病都能得到及时治疗，并能得到一定的健康保健服务，同时提高“大病”医疗保障的标准，切实杜绝“因病返贫、因病致贫”现象的出现。此外，还应对药品流通体制进行彻底改革，全国统一统筹决策对药品、医疗器械及医疗消耗品进行竞标选择，最大限度地降低药品、医疗器械等费用。
（四）实现全覆盖的社会救助制度
全面普及农村最低生活保障制度。全国没有建立农村低保制度的地区应当普遍建立起该项制度，为了使该项制度落到实处，惠及农村广大困难群体，中央政府应出台强制性实施的方案。对于已经建立该项制度的地区，则应进一步努力加大农村五保工作力度，一方面组织力量对全县五保对象进行认真调查核实，将符合条件的农村居民全部纳入保障范围，实现“应保尽保”；另一方面，要认真落实五保对象待遇，使农村最低生活保障标准随经济发展水平进行调整，并采取实物补贴与现金补贴并施的方式，切实提高农村居民的消费能力。
进一步完善城镇居民最低生活保障制度。最低生活保障线水平应当定在能够保障基本生活标准上，国家应当制定一个全国性的最低生活保障参考基数，这有利于完善中国的社会保障制度建设，各省市可以根据国家制定的基数，结合本地区的经济发展水平进行上下浮动。另外，为保障下岗职工、失业人员基本消费能力，还可用以工代赈的方式组织下岗职工、失业人员在市政建设和管理方面发挥作用，增加收入，解除他们的后顾之忧。
在全面启动实施农村医疗救助的基础上，将城市和农村贫困群体纳入医疗救助范围。资助城市低保对象、农村低保对象和农村五保对象加入居民基本医疗保险。并在此基础上，对贫困对象个人承担的医疗费用部分再给予二次救助，彻底解决看病难、看病贵的现象。
此外，还应进一步完善灾害性社会救助制度、疾病性社会救助制度和互助性救助（社会帮扶和社会捐赠）等制度内容，全面完整地覆盖所有应救助领域。
［收稿日期］2009－03－24
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