论机长在打击航空器犯罪中的地位与作用
郑悦欣
(中共中央党校（国家行政学院） 北京 100091)
摘 要：航空器犯罪一直是各国打击违法犯罪的重点对象，相比其他犯罪，由于发生在封闭空间内，机上人员自救的范围和手段受到极大限制，救援工作往往也不能及时到位，其危害性更大。机长作为航空器上的最高长官，一直没有法律明确规定其法律地位。在航空器犯罪发生的时候，需要立刻对扰乱航空器秩序的人做出制裁，国际上一直对谁享有这个权力有争议。通过梳理现有的国际公约和法律，论证机长享有这一权力的合法性和必要性。
关 键 词：航空器犯罪 法律权力 法律地位
1 机长权力争议来源
作为航空运输的核心问题，航空运输安全所面临的威胁是多种多样的，总结起来主要来自两方面：一方面是技术缺陷导致的航空安全问题，另一方面是人为破坏导致的航空安全问题[1]。国际上通常适用航空器适航法律制度来解决技术缺陷，而《芝加哥公约》等国际公约的规定只解决了人为破坏导致的航空安全问题。以《东京公约》为主的国际公约规定，机长作为航空器上的最高行政长官，对于飞机在飞行中碰到一切危及航空安全的情况，有着至高无上的处决权。但在防范和打击破坏航空器安全的实践中，并没有明确的条文规定机长是防范和处置各类威胁航空安全事件的最高责任人。
根据国际通说，国家的构成要件有4个：定居的居民、确定的领土、一定的政权组织和主权。飞行中的航空器作为一个相对独立的封闭体，在有限的飞行期间内，从某种程度上讲，它与地面上的国家一样，有着一定的数量的“居民”（乘客、机组人员等）、确定的“领土”（飞机内的空间以及根据《东京公约》定义航空器“飞行中”的概念所涵盖空间）、一定的“政权组织”（机长、安全员、空警等有着权利与义务的人）和“主权”[2]。因此，如何使航空器这个“国家”可以平稳运行、机内人员的安全和财产有所保障是非常重要的。作为飞机的掌控者，机长到底有哪些具体权力，行使权力时应注意哪些问题，出现事故机长应该如何承担责任等问题都是有待探讨的。
根据测量数据，仪器设置用线性回归法求出标准工作曲线，其标准工作曲线为：y＝131.66 C－137.89，r＝0.999 7。
2 机长权力的范围
2.1 机长行使权力的范围
《东京公约》在第1条第1款中把危害航空器运行秩序的行为都纳入到机长可管束的范围内[3]。而《北京公约》和《北京议定书》还在《东京公约》的基础上增加了对危害航空器飞行秩序行为人的一系列惩罚措施，第一次明确了对指挥、资助恐怖活动犯罪人的处罚，对于协助他人逃避调查、起诉和惩罚的人也界定为构成犯罪。通过将这些犯罪行为纳入惩罚体系，明确机长行使权力可以针对的行为范围。
《东京公约》在第7条里规定，如果飞机将要在非缔约国领土落地，但该国当局不允许危害航空器运行秩序的人离开航空器、或为了方便将该旅客移交当局允许机长延长管束措施、或即使航空器迫降也不能将该旅客移交当局、或该旅客在被同意约束的条件下运往更远的地方等4种情形下，管束措施可以在降落后的航空器以外的地点继续执行[4]。这一举措延长了机长行使管束措施的时间，最大限度保护了机内人员人身和财产安全，值得肯定并应该借鉴学习于其他公约及国内法中。
3.3.1 各国相关立法
2.2 机长行使权力的空间限制
《东京公约》对“飞行中”一词的定义是，航空器从开始起飞到着陆这一整个过程都属于“飞行中”，“起飞”时间从登机完后所有舱门关闭起算。飞行中的航空器作为一个相对独立的封闭体，碰到危险时机上人员可采取的救济措施十分有限，如果没有一个强有力的决断者，不利于发生险情时大家的自我救济。因此从舱门关闭的那一刻起，机长有权在有限的飞行期间采取保护航空器、机内人员人身和财产安全的一切措施。实践中这一做法也应得到肯定与支持。
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2.3 机长行使权力的条件限制
《北京公约》和《北京议定书》的签订使得国际打击航空器犯罪上升到一个新高度。20世纪60年代以来，随着世界民航界反对空中劫持及其他非法干扰活动的需要，国际民航组织率先通过了5部关于航空保安的全球性条约。这些法律文书与《国际民用航空公约》附件17一起，构成了航空安保法律体系。其中，《海牙公约》创设的对犯罪嫌疑人“或引渡，或起诉”的制度，已被许多国际公约所效仿。但是这些文书都是几十年前制订的，随着时间的推移，有些内容已显陈旧，不再完全适应反恐斗争的需要，许多方面均需修订。“911”恐怖袭击发生以后，国际民航组织第33届大会迅即采取行动通过 A33-1号决议，指示理事会和秘书长解决民用航空的威胁，特别是重新研究现有的航空保安公约能否充分适应当前的需要。根据此项决议，国际民航组织秘书处完成了相关研究，建立特别小组委员会，准备文书草案。
2014《蒙特利尔议定书》删除《东京公约》认定“飞行中”一词的条款，以“舱门关闭”为时间节点替代，而且《蒙特利尔议定书》着重说明航空器迫降时如何解释“飞行中”。如果航空器需要迫降，在飞机降落地相关部门接管该航空器及责任人前都属于“飞行中”[4]。这样首先保证了两个公约之间的连贯性，其次也对机长的权力作出限制，机长只有在“舱门关闭”、飞机“飞行中”才可以行使权力，做出保护航空器飞行安全的决策。
这些公约在修改和完善的过程中，不断将更多的犯罪行为包括在刑罚体系中，对危害航空器安全的行为做了越来越明确、越来越细化的规定，这有利于机长在行使权力时做出准确的判断。机长了解自己可以行使权力的范围，有利于制止和打击航空器犯罪行为。
3 机长权力的作用
3.1 保障航空安全
探讨机长权力的地位与作用，归根结底是为了明晰机长权力的界限，让机长在遇到危害航空器运行安全的情况发生时，可以在不超出权力范围的前提下及时控制违法犯罪行为。劫机事件并不少见，从1983年卓长仁的“中国劫机第一案”，到1990年“广东白云机场劫机事件”，再到2012年“6.29新疆和田劫机事件”，我们在处理劫机事件的过程中态度也发生了转变。早期我们国家实行“严打”政策，坚持绝不妥协的原则，不姑息每一个犯罪行为。在这样的政策影响下，机组人员和乘客都倾向于用同劫机者做斗争的方式处理劫机事件，这往往是两败俱伤的结果。从“白云机场事件”后，我们国家对处理劫机事件的态度转变为以保护乘客和飞机安全为原则，不再鼓励机组人员和乘客同劫机者正面交锋，这个转变也使得机长权力的地位越来越重要。机长作为航空器的掌控者，恐怖分子一般最先找的对话者就是机长。而机长是受过专业训练的飞行员，最熟悉飞行环境和条件，在与犯罪分子周旋时知道什么情况下可以拖延时间，什么情况下应该当机立断压制犯罪行为。因此我们应该赋予飞行中航空器机长更大的权力，与普通人在地面上受到的法律约束相区分，使机长可以在危机时刻做出的选择不会受到事后追责。
3.2 打击航空犯罪
机长在打击航空器犯罪方面的权力有过曲折的发展，国际立法在打击航空器内犯罪也走过了一个漫长的历程。1963签订的《东京公约》主要用于解决国际民用航空器犯罪的刑事管辖权问题，该公约于1979年2月12日对我国生效。公约分别从立法管辖和司法管辖两个角度规定了航空器犯罪行为，旨在填补刑事管辖权的漏洞。公约规定“若航空器内某人非法地用暴力或暴力威胁对飞行中的航空器进行了干扰、劫持或非法控制，或行将犯此类行为时，缔约国应采取一切适当措施，恢复或维护合法机长对航空器的控制”。但这个规定并没有直接确定非法劫持航空器的行为是犯罪行为，也没有制定具体的惩罚规则。而且航空器犯罪不仅仅包含劫持航空器的行为，还有其他许多危害航空器运行安全的行为，例如组织策划恐怖活动犯罪、为恐怖活动提供帮助的行为都没有被纳入《海牙公约》。
机长作为交通工具的驾驶员，在安全保护方面的技能和受过专业训练的警察有着很大差距，当险情发生时机长并不能迅速判断旅客行为的危害。2011年，美国最高法院在审理 Alaska Airline v. Azza Eid et al一案中[5]，认为机长是因为反感某旅客在飞行过程中尝试伸展四肢的行为对其采取怀有敌意的行动，而非依据公约规定的扰乱飞机运行秩序、对航空器和机上人员人身财产安全有威胁的行为。这样的行动缺乏正当理由的支撑，超出机长可以行使其权力的范围，不能受到《东京公约》第10条的保护[6]。
使用COMSOL软件进行多物理场耦合计算。采用四面体网格和边界层网格进行网格划分。网格独立性检验如下：对三分支微通道热沉的参数最大热应力σ进行检验，粗化网格、标准网格、细化网格的网格数量分别为105564、265365、422340，粗化网格与标准网格计算下的相对误差为0.42%，细化网格与标准网格计算下的相对误差为0.27%。综合考虑计算精度和计算时间，采用标准网格划分，如图3所示。
《北京公约》将使用民用航空器作为武器，使用生物、化学和核武器及类似危险物质攻击民用航空器，使用此类物质从民用航空器攻击其他目标，非法利用民用航空运输生物、化学和核武器及相关材料，以及网络攻击航空导航设施等威胁民航安全的行为都界定为国际犯罪。这些行为根据有关国家的国内刑法极有可能受到刑事处罚，但在国际层面上定罪，可以将其纳入“或引渡，或起诉”的法律体系，有助于加强国际社会对此类行为的打击。《北京议定书》为了修订1970年《海牙公约》，首先在时间和空间上都扩展了“飞行中”这一概念的范围而代之于“使用中”。其次，《北京议定书》列入了更多的应受刑事处罚的作案手段。新增的“以任何技术手段”劫持或控制航空器的规定更进一步地说明，刑事处罚不仅打击恐怖分子非法控制航空器，还打击未来可能出现的任何以技术手段非法控制航空器的情况，例如通过遥控电子设备等。“胁迫”也是《北京议定书》新增的应受刑事处罚的作案手段。添加该词的目的在于涵盖所有在劫机过程中可能行使的手段，包括那些即使没有使用暴力或武器但仍然能使机上人员屈从的情况。
谈及史诗产生的时代，有一点须明确，即史诗作为民间文学中一种特殊门类，它在较长的历史时期内只是在口头流传，创制文字之后，才以各种手抄本辗转传播，流行于世，因此判断它们产生的具体时代，当是一项比较复杂的工作。对某部史诗冠以“早期”、“晚期”这类界定语，务应采取极为审慎的态度。
这时会出现一个矛盾点，如果说机长是飞机的“掌握者”，是航空器上的最高行政长官，那么他的指令应该是受到遵守和保护的。但是法律又规定了免于诉讼保护的例外情况，对机长的行为又做出了一定的限制，拿 Alaska Airline v. Azza Eid et al一案来说，究竟以一个什么样的标准来判断机长的行为超出其维持机上秩序和安全的职权？怎样认定机长的行为在维持机上秩序和安全的职权内？答案是没有，尚有待于完善。
3.3 促进航空立法体系的完善
虽然公约允许机长有处决破坏航空器秩序人的权力，但这个权力又受到极大的制约。机长行使权力要受到时间条件和空间条件的双重制约，不在飞行器内或飞行器不在运行中都不符合机长可以行使其权力的要求。但这样的限制往往使机长在还没作出限制危害航空器行为的措施时，灾难就已发生。
美国早在1958年就颁布了《联邦航空法》，1961年对其进行了补充修订，1970年又根据“东京条约”制定了相符的法律，1974年最终制定了完备的《反劫机法》，以此适应最新的海牙公约约定。20世纪70年代是各国对防止劫机事件的立法和修订的热潮。1970年9名日本赤军劫持了从羽田开往福冈的日航客机，将总计129名机组人员和乘客做为人质，要求飞机开往朝鲜。这是日本历史上的第一起劫机事件，之前并没有关于惩罚劫机的法律，《劫机防止法》就是在这种情况下应运而生。英国立法会在1971年经过多番讨论，最终制定了《反劫机法》，以此打击越发猖獗的航空类犯罪。法国在1970年修订了《刑法典》，增补了关于“劫机犯”的规定。联邦德国于1971年在刑法典中增补了“攻击航空器”的条款。加拿大在1972年在刑法典中增加了关于劫机犯罪的规定。苏联1973年通过刑法修正案，在其刑法典中增补了劫持飞机的款项。
预算的决策层，作为国土资源的财政税收预算管理的重要组织机构，过于看重预算满意度，造成了预算草案带有很大的主观成分，没有真实反映当前国土资源部门的财政税收的目标。这种不科学的决策很不利于预算管理工作的顺利开展，也阻碍了财政税收预算管理工作发挥其实际的作用。
想要打击航空器犯罪不仅需要将危害航空器安全的行为入刑，还应该通过法律条文确定机长可以行使的权力，在突发事件发生时控制险情，防止事态进一步恶化。《法国民用航空法典》规定由机长领导机组全体人员，但法院在援引此条时并不能直接将其当作机长权力地位的依据；《日本航空法》规定，机长有权力指挥并安排机上人员的工作，对于机上的一切事情机长也应予以监督，如遇其他情况可由代理机长履行机长职务。相比《法国民用航空法典》，《日本航空法》对机长的权力地位更加明晰；《立陶宛航空法》规定，机长最终决定航空器起飞、降落的条件以及是否在极端条件下着陆；中国台湾地区《民用航空法》规定，机长作为航空器的负责人，应对飞行中的一切紧急情况作出处置[7]。这些法律一方面通过列举的方式明确航空器犯罪的种类，另一方面在立法中规定了机长行使权力的时间、条件，并对机长行使权力做出保护，使其不用事后受到追责。
3.3.2我国现有立法
我国《民用航空法》规定，航空人员擅自违反法律、法规和规章制度，不认真履行职责、玩忽职守造成技术性事故的应承担责任。对于飞行事故引起的人员伤亡的，应承担刑事责任。我国《刑法》第131条规定的重大飞行事故罪就是敦促机长积极承担责任，审慎行使权力。《民用航空法》还规定，机长应对民用航空器及其所载人员的人身和财产安全负责，民用航空器所载人员也都应该执行机长在合理范围内发布的命令。机长起飞前应当检查航空器、机场和气象等条件，对于扰乱飞机运行秩序、危害机上人员人身和财产安全的行为，机长应当采取必要的管束措施。这些规定要么是原则性标准，要么侧重于事故发生后的追责，对于机长权力明晰并没有起到太大作用，可操作性不强。以2010年波兰总统卡钦斯基乘坐图154专机坠毁事件为例，当时空管部门已明确告知机组天气条件不适合降落，可以转飞备用机场降落，但机组并没有采纳这一建议，而是在看不到地面目标的情况下进行下降。事后调查显示机长做出这一决定是因为有波兰高级官员出现在驾驶舱对其施压，继而影响机长做出错误判断导致卡钦斯基专机坠毁。从我国现有的立法来看，行政权力高于机长的权力地位，那如果再发生与波兰总统专机失事的类似案件时，机长很难坚持自己的判断而不受行政权力影响。为了鼓励机长在应对危机时敢于决断，以保护航空器飞行安全和机内人员人身、财产安全，赋予机长在航空器飞行中“国王的地位”，我们应该在之后修改法律的过程中明确机长这一权力地位，最大化保证航空器飞行安全和机内人员人身、财产权利。
参考文献
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[5] JOHN M. Air marshal numbers,destination to increase：anti-terror boost[J].Herald Sun,2005(12)：3
[6] MIKE M.Ahlers GAO.Air marshal cuts had minimal impact [J].CNN Washington Bureau. May6,2004
[7] 张望平. 论民航机长的权力[J]. 北京理工大学学报(社会科学版)，2017(3)：121-127
On the Status and Role of the Captain in Fighting with Aircraft Crimes
Zheng Yuexin
（Party school of the central committee of C.P.C (National Academy of Governance) Beijing 100091 China)
Abstract: Aircraft has always been the focus of the countries to fight with crimes. Compared with other crimes, aircraft crime has greater harm as a result in a closed space. Aircraft crime on the scope and means of self-help is greatly restricted. Relief work is often not in place in time. The captain, as the highest officer on the aircraft, has not been legally defined. When an aircraft crime occurs, immediate sanctions are needed against those who disturb the order of the aircraft, and there has always been an international dispute over who has this right. According to combing the existing international conventions and laws, the article will demonstrate the legitimacy and necessity of the captain’s power.
Keywords: Aircraft crime Legal power Legal status
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