强制性制度变迁方式转换的时机选择，本文主要内容关键词为：强制性论文,时机论文,制度论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
强制性制度变迁依靠政府命令和法律引入得以实现，与诱致性制度变迁不同，强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生（卢现祥，1996）。虽然新制度经济学家给出了强制性制度变迁和诱致性制度变迁的概念，还对两者进行了对比分析，并分析了强制性制度变迁的原因等问题，但是他们并没进一步深入地分析强制性制度变迁的时机，即什么条件下用强制性制度变迁替代诱致性制度变迁，什么条件下强制性制度变迁又该让位于诱致性制度变迁。特别是强制性制度变迁由于政府作为制度变迁的主体，看到了潜在的租金或者潜在的产出，因而主动设计和安排制度，成为制度变迁的推动力量。新制度经济学认为，强制性制度变迁的优势在于，它能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁；能以自己的强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁成本（卢现祥，1996）。问题是强制性制度变迁也存在不少缺点，包括制度破坏性大、风险高、“搭便车”行为不可避免等问题，从而决定了对强制性制度变迁不仅必须谨慎使用，使用的时机要得当，而且不可长期使用。这就提出一个比较现实的问题，什么时候使用强制性制度变迁，什么时候停止使用，即如何选准强制性制度变迁的时机（使用时机和退出时机）。强制性制度变迁的时机选择关系到制度变迁成本的高低，关系到制度变迁的成败，因而选准制度变迁的时机尤为重要。本文主要探讨强制性制度变迁的进入和退出时机，并用实际案例进行初步检验。
一、强制性制度变迁方式转换的时机分析
强制性制度变迁转换时机选择的条件包括：
1.预期制度基本建立。强制性制度安排主要有两种方式，一是适应需求诱导性制度的要求，对已经摸清了发展方向的制度进行主动安排，二是超前进行制度安排，没有需求诱导性制度的经验积累。不管采用哪一种方式，其目的只有一个，就是为经济快速发展提供一个良好的制度环境。只要预期制度基本建立，就应该适时转换制度变迁方式，由市场微观主体进行需求诱导性制度探索和印证。
2.市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度。强制性制度变迁能否成功，关键在于市场经济主体的认可和接受的程度。一般而言，接受和认可新制度需要一定的时间，在这段时间内，必须保持强制性制度变迁的势头，不能因微观主体不理解或者反对就立即更改。一旦市场经济主体初步认可并接受新制度，这时就必须及时把强制性制度变迁方式向需求诱导性方式转变，政府由改革的主体位置上退下来，让位于市场经济主体，由市场经济来具体适应新制度，检验新制度，并进行新制度的诱导性探索，为下一轮强制性制度安排积累经验，寻找创新方向。
3.新制度进一步完善的障碍已经基本清除。强制性制度变迁一般是对制度结构中的核心制度进行主动性的超前安排，即存量革命。核心制度的创新为该制度系列的制度安排提供了发展方向。这就为新制度的进一步配套和完善，扫清了制度上的障碍。
4.制度供给的边际效率稳步递增。强制性制度变迁需要转换变迁方式的一个重要标志是，经过一段时间的制度更替震荡，制度供给的边际效率开始递增。这种情况表明安排的新制度已经开始发挥作用。
如果在强制性制度变迁已经完成了阶段性的历史任务后，仍不及时转换变迁方式，就可能导致制度的效率无法充分发挥。
①新制度的成效无法得到检验。强制性制度安排有需求诱导型的强制性制度变迁和没有需求的经验型强制性制度变迁，但是无论哪一种都必须要经过实践检验。由于实践检验在强制性制度下是无法进行的，因而必须由市场经济主体来进行。如果主动安排的强制性制度不让位于市场经济主体，新制度的成效就无法验证。
②强制性制度的缺陷便会趁势而入。由于强制性制度的无效性和搭便车性质，如果长期维持强制性制度变迁的态势，相关利益集团就会趁势而入，利用各种机会影响或者收买制度设计和安排者，以制定于已有利的制度。而制度的设计和安排者也会利用自己握有制度设计和安排的权利进行“寻租”。
③安排的制度无法进行自我完善。强制性制度变迁所安排的制度，只是对核心制度进行一步到位式的安排，要有效地发挥新制度的作用，还必须及时供给配套制度，而配套制度的安排者不可能全部了解强制性制定变迁的初衷，也不可能如制定核心制度一样一步到位。因为核心制度相对配套制度而言数量少，而配套制度只能在核心制度发挥作用的过程中，根据制度合约机制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后，强制性制度变迁方式还不进行调整，配套制度的需求方向和需求程度就无法适应；如果制度的决策者想当然地安排，就会进一步强化制度的无效性或者“搭便车性”。
④制度跌入供给陷阱。如果在预期制度已经安排妥当后，政府仍然依靠强制手段来推动，一方面各种利益集团会利用国家的强制性手段来进行制度寻租，从而使新供给的制度偏离预期制度的框架，从而使增量制度的边际效率和整个制度结构效率不高，甚至下降。另一方面，由于制度出台前，政府没有给微观主体一定时间的内生需求诱导，在制度出台后如果继续用强制性手段来推动，微观主体就会抵制新制度，从而抑制新制度的增量效率的提高而跌入制度供给陷阱。
二、国有企业强制性制度变迁的分析
国有企业改革是一项比较典型的强制性制度变迁。从上世纪70年代末开始的放权让利、利润留存、两步“利改税”、承包经营责任制，到党的十四届三中全会选择“着力进行企业制度创新，逐步建立产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的现代企业制度”，再到党的十五大和十五届四中全会实行“两个退足退够”，无不体现了强制性变迁的特点。
（一）国有企业制度变迁的强制性特点
1.在改革主体上，采取的是政府主导的强制性制度变迁，企业与职工缺乏积极性。从1985年企业改革开始，政府就一直主导着城市的企业制度变迁的路径、方式，变迁的策略选择都是由政府一手操作、一手安排的，政府是变迁的主体。由于不是由企业自主选择，而是由体改部门和财政部门决定后强迫企业接受；由于改革的制定成本外在化，与企业没有切肤之痛，因此不可能设计出最优化的改革方案，从而导致改革主体缺位，企业和职工由改革的主体变成了被改革者，由改革支持者变成了旁观者，甚至抵制者。这种强制性的制度变迁极易挫伤企业和职工的积极性，从而使改革主体和利益主体缺位。这种改革本身就不正常。从国外企业改革的经验来看，制度变迁只有在企业（包括职工）有积极性并主动参与的情况下，才有可能成功。
2.在改革策略上是增量调整和边际革命相结合，绕开了传统体制的核心部分。20年来的改革主要是围绕传统体制的外围部分，增加制度安排或者对不太重要的制度进行一定程度的调整，没有触及到体制的核心，改革后容易出现“复归”现象。
3.在改革成本的分摊上，完全由企业和职工承担。按理讲，企业改革成本早期应由政府承担，后期可由政府、企业和职工个人共同负担，但20年来改革成本几乎完全由企业和职工单方面承担，政府没有支付多少改革成本，企业法人和职工的抵触情绪较大。
4.在改革方式上，是自上而下的，没有发挥企业和职工的创造性。企业制度变迁是典型的强制性制度变迁，虽然从整体上看，企业的改革具有渐进性；但是就每一项改革来看，具有突发性和强制性。20年来的国有企业改革，基本上是根据中央和省、市制定的改革框架进行实施，再由企业执行，职工和企业的法人处于改革的底层，没有发言权，也没有创新的积极性。这种自上而下的改革模式，不可能适应情况各异的企业实际，改革措施难到位也就可想而知了。
5.制度变迁的诱因，是政府为了解决财政危机和为农业制度变迁的成效所吸引。国有企业制度变迁的最初动因是为了解决财政危机，而当时农业制度变迁的成效初显，使政府看到了工业潜在的利润和产出，想通过国有企业的改革来解决当时比较严峻的财政危机。
（二）国有企业强制性制度设计和安排的缺陷
强制性制度变迁的基本条件就是预期制度已经清楚，有一定的内生诱导需求。在此基础上变迁主体——政府采取一定的行政手段（即适度的制度变迁强度）在尽可能短的时间内完成强制性制度变迁，然后再交替运用需求诱导性制度变迁和强制性制度变迁，来完善预期新制度的体系。但是国有企业的强制性制度变迁并没有达到上述条件，在运用上也存在一些问题。
1.目标不明确，预期制度不清楚。一是改革缺乏全盘布局。 由于国有企业改革的最初目的是为了解决财政问题，对国有企业改革的目标、改革的方向、改革的模式都没有一个完全的统一的认识，而且改革决策者也没有对国有企业进行彻底改革的决心和准备，因此国有企业改革在90年代以前都是走一步，看一步，这就使改革缺乏全局性。多年的改革实际上往往只是为了应付某些眼前困难，且改革措施往往受各种因素的干扰，因而具有很大的局限性和不彻底性。由于这个缘故，其中许多措施游离于改革的总体目标和大趋势，又缺乏彼此间的一以贯之的逻辑联系，没有打破旧的利益格局、促成新体制生长发育的“过渡能力”，导致改革从一开始就没有全盘计划，缺乏严格的统筹。二是改革缺少制度的需求诱导。国有企业改革是模仿农村的家庭联产承包责任制，对国有企业本身来说，因为没有生存危机，因此在改革前并没有像样的需求诱导来为强制性制度变迁提高经验积累和找准强制性制度安排的方向，对改革走向何处并没有一个比较明确的思路。
2.变迁的强度不够。从制度的供给角度来看，任何方式的制度创新都离不开国家的支持，但国家却并不总是支持者。按韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的目的不外乎二个，一是经济目标，即使全社会的收益最大化；二是政治目标，即使自身的支持率最大化。但是这二者的目标并不总是一致。只有制度创新的政治收益大于政治成本时，政府才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益，相关者往往就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。
3.预期制度需求不旺。从制度的需求来看，制度是一种准公共品，公共品面前的群体行为必然产生投机。农业各项制度的创新也是一种群体行为，它需要广大农民、农业主管部门和地方政府相互协作，共同努力，各自支付一定的改革成本。但是制度创新不能避免“搭便车”行为。当一个地区、行业、主管部门的制度安排被创造出来后，其他地区、行业和部门可以模仿这种创新并大大降低其组织和设计新制度的费用，加之在我国，由于长期的“运动”，制度创新还面临着重大的政治风险，因此，创新者的创新报酬将少于作为整体的社会报酬。随着农民温饱问题基本解决，没有改革开放前那么大的创新压力（即生存压力），创新的积极性消退，从创新的主体地位上退了下来，从而使制度需求减弱。
4.制度内生诱导不够。由于城乡改革主体在观念、习俗、文化等方面的差异，再加上我国过去没有建立社会保障制度；在就业市场不完善的条件下，工人一旦离开了工厂就意味着失去了工作。这使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂，也使城市，特别是改革的对象——工人，在既定制度结构下，一旦离开了企业，来自制度不均衡的获利机会很少。这种态势是由两个方面的原因形成的，一是国有企业的强制性制度变迁排斥了职工和企业的内生需求诱导；二是城市国有企业的特定封闭性使之无法内生出诱致性制度变迁，而只会选择既定制度，因为工人无法从制度非均衡性中获得潜在利润，原有制度是成本最低的制度安排。在国有企业这种跟进式的强制性制度变迁（即模仿农村制度变迁）的特定形势下，给职工和企业一定的诱导空间和时间尤为必要。但是我们的强制性制度变迁没有给职工和企业一个诱导和创新的机会，这也是国有企业无法内生出诱导性需求的重要原因。
5.强制性制度变迁使用的时间过长，其固有的各种缺陷都乘机而入。 由于国有企业改革是实施强制性制度变迁，且在运用这种变迁时，缺乏相应的诱导性制度变迁的需求摸索和经验积累，加之强制性制度变迁使用的时间过长，强度不够，因而没有在尽可能短的时间内建立起必要的制度框架。这就无法避免强制性制度变迁所固有的缺陷，从而使强制性制度变迁所蕴含的一些问题都不同程度地在国有企业改革过程中有所体现。一是无效性。由于政府是对制度变迁仅有预测，并没有农村改革那样的实践，因此，有些制度并不符合实际，无效制度比较多。二是违背需求意愿的制度比较多。由于政府一般是站在自己的角度考虑问题，根据自己的需要安排制度，而且始终是以财政的需要为主线。因此，这些制度肯定不能完全与企业的利益偏好一致，难以满足企业对制度的需求。三是“搭便车”行为较多。由于政府的制度安排是由政府的一些代理人（各个部门）安排和推行的，各个部门往往会站在本部门的角度，安排和推行有利于部门的制度。四是核心的制度依然无法突破。因为涉及到决策者的制度基本上是核心制度，决策者很难“自己革自己的命”，因此，既使是政府主导的强制性制度变迁也有部分核心制度难以突破。五是改革成本比较高。政府主导的强制性制度变迁推动力大，但是破坏力也大，一旦一个不符合实际发展的制度被强制安排，其损失和支付的成本就相当大。
6.强行移植农业制度变迁的渐进改革方式。渐进改革的方式是与诱导性制度变迁相伴而生的，也就是说诱导性制度变迁必然要采取渐进改革方式。我国的国有企业是典型的强制性制度变迁方式，按理讲，应在尽可能在短的时间内安排好预期制度，但是由于各种各样的原因，国有企业改革强行移植了农业制度变迁的渐进改革方式。一是我们的改革是走一步，看一步，这就决定了制度安排不可能短时间内完成，从而迅速结束强制性制度变迁，转换为诱导性制度变迁。二是国有企业改革的难度和阻力决定又必须采取强制性制度变迁。三是由于看到农业渐进改革的诸多好处，诱导决策者偏好于渐进改革方式。因此，我国的国有企业改革上形成了一种特殊的改革方式：“强制性制度变迁”＋“渐进改革程序安排”。这种变迁方式的程序安排就不可避免地使强制性制度变迁所固有的缺陷有了发挥作用的时间。
三、当前国有企业转换强制性制度变迁的时机仍然不成熟
在国有企业改革上，虽然强制性制度变迁已经持续了20年，但是由于没有整体的安排，没有比较明确的改革目标，再加上力度不够，强制性制度变迁的任务仍然没有完成。
（一）旧制度有相当大一部分仍然没有破，预期的新制度的框架仍然没有搭起
我国的国有企业改革在很长一段时间内可以说是没有整体方案，只是到了20世纪90年代，才比较明确地提出了要建立现代企业制度。虽然经过了近10年的改革，但是新的企业制度的框架仍然没有建起。1999年，工厂式的国有企业仍然占到50%以上，已经改制了的所谓现代公司制企业，也仍然没有按照现代企业制度的要求运作。如在改制企业中，“老三会”和“新三会”并存，谁主谁次仍纠缠不清；经理仍然是行政部门任命，只对政府负责，还套用行政级别；职工身份产权的国有仍然没有真正改变；国有产权的管理方式仍然没有很好地建立起来，等等。这些都表明国有企业的强制性制度变迁仍然没有完全摧毁旧制度，预期的新制度的框架仍然没有建起。
（二）职工仍然没有完全接受新制度
到目前为止，还有大部分国有企业没有改制。由于改制涉及到工人的切身利益，而且这种改制并没有对工人过去的奉献进行有效的补偿，因此大部分工人对新制度并不看好。既使已经改制的企业的职工也由于同样的原因，对新制度也不完全认同。只有改制后企业效益相当好，尝到了甜头的职工才会拥护新制度，但这只是极少数。这种态势就决定了下一阶段的国有企业改革还必须采用强制性制度变迁，以进一步推行已经看准了的新制度。
（三）预期的核心制度没有完全安排到位，整个制度体系的完善还存在不少制度障碍
1.国有企业产权置换问题。对于国企改革来说，解决产权的多元化，构筑多元利益主体应是强制性制度变迁的最大任务，但当前这一任务完成得并不理想，许多竞争性企业仍为国有，采取的仍然是传统的管理方式，与政府仍然没有脱钩，产权置换任重道远。
2.国有企业职工身份置换的补偿问题。国有企业置换成其他成份的企业后，对原职工的社会养老、社会保障基金的政府强制征收如何进行补偿，也是国有企业强制性制度变迁应解决的大问题。国有企业职工是一个相当特殊的社会群体。在计划经济体制下，政府与职工有长期契约，一方面，政府对国有企业职工有终身就业承诺以及养老、医疗等社会保障承诺，因而采取“低工资制”的形式对实现这种承诺所需费用进行“预先扣除”，并形成了部分国有资产积累，国家由“一穷二白”变为国民经济结构比较完备，由较少的国有资产变为现在近10万亿国有资产，这与国家对职工的“预先扣除”有很大的关系，或者说这源于职工的“贡献”。但是这种“预先扣除”是有条件的，即国家必须对职工的就业和社会保障进行承诺。另一方面，国家凭对职工的承诺，寻求职工对国家义理性的支持。这就形成了国家与职工的长期契约。这种承诺本身就是国家对职工的一种债务，需要国家用以后的财政收入来弥补，在这个债务没有通过合法的途径解决前，这种债务和契约长期存在，职工有要求国家履行契约和还债的权利，国家也有履约的义务。现在国家要单方面中断契约，但又不支付过去职工的贡献补偿，或者说国家又不还债，此时的职工既无自有财产，又无完善的社会保障，甚至连就业都成问题。因此职工面临政府单方面的中断契约或者说“赖帐”，自然有一种被欺骗、被抛弃的感觉，这是正常的。国家必须面对这种现实，给职工一个说法，或者采取合法合理的措施作一“了断”。因为职工过去的贡献不返回，既使职工暂时有工作，但是一旦新企业发不了工资或再破产，职工依然会向政府追索过去的贡献或债务。当前，许多改制企业出现反复，职工多次上访，找政府要饭吃、甚至威胁政府，关键就是在中断职工契约的时候没有建立相应的补偿机制。而这个机制是当前国有企业改革所必不可少的。
3.国有产权的管理问题。国有产权的置换只是置换竞争性的国有企业的产权，对于关系国计民生的企业和目前国家还控股或者还有一定股份的这些产权，国家应如何管理也没有很好解决。强制性制度变迁要求有破有立，现在已经有相当一部分企业经过改制变成所谓的公司制，但是由于国有产权的管理问题没有解决，即委托代理问题没有从制度上解决，致使内部人控制问题、逆向选择问题等等还普遍存在。特别是有些上市公司因其较好的业绩掩盖了激励约束问题。
4.职工的社会保障和失业问题也必须利用强制性制度变迁来进行制度性安排。虽然这两个问题是持久的社会性问题，但是由于国有企业的强制性制度变迁完全改变了计划经济体制的社会保障和失业正常运作机制，因此，必须进一步运用强制性制度安排来确定解决这两个问题的新机制。
从上面的分析来看，国有企业虽然进行了近20年的强制性制度变迁，但是在建立新制度的框架上还没有完全到位，有些只“破”还没有“立”，有些虽然立了但是还没有立好，甚至还有许多没有破题。因此，国有企业的强制性制度变迁还没有完成预定的任务，向诱导性制度变迁的时机仍然没有成熟。
四、进一步加大国有企业强制性制度安排的力度
（一）调整强制性制度变迁的时间和强度
1.加大国有企业预期核心制度安排的强度。国有企业强制性制度变迁之所以在经过近20年的改革后，预期制度还有相当一部分没有建立或者安排没有到位，与强制性制度变迁的强度不够有很大的关系。在今后的国有企业改革中，对于已经看准的、摸准了方向的新制度要加大力度，尽快出台。一是国家要对地方政府的如产权和职工身份置换等棘手的问题提供法律、政策和舆论保证，给地方政府和企业撑腰。二是对于符合市场经济要求的制度安排可以强制推行。三是有些制度的安排，可以采取从上到下的方式，先从中央直属企业开始，给地方国有企业以示范效应和改革压力。
2.合理安排国有企业强制性制度变迁的时间。前面已经论述过，由于强制性制度变迁内含的破坏性，在制度安排时，时间一定不能太长，其长度以保证预期制度安排出台为限。在此前要给企业和职工的内生诱导性制度需求提供一定的时间和空间，在此后也要给企业和职工一定时间来检验和适应该制度。
3.变迁主体要逐步换位。国有企业改革之所以被称之为强制性制度变迁就是因为变迁的主体是政府。在新制度刚出台或者刚开始强制性制度变迁时，政府必须作为变迁主体，这无可厚非，而且也非常必要。但是在下一步的强制性制度变迁中，可以适当变换一下改革主体。这包括三个方面：一是对具有一定内生诱导性需求的企业，政府可以适当让位于企业和职工，让他们自己来改革自己（当然要符合变迁方向和要求）；二是对已经建立起公司制度的企业（国家还有一定的控制权），政府也可以从主导地位上退下来，让企业自主完善企业制度（主要是激励和约束制度）；三是一些资债相当或者资不抵债的企业，如果企业和职工要求自己决定企业发展道路，政府可以从改革的主体地位上退下来。因为之所以要坚持政府为改革主体，主要是考虑企业和职工的阻力，现在企业和职工自己愿意改革，政府当然应该从变迁主体的地位上退下来。
4.给企业和职工的内生诱导性制度需求提供一定的时间和空间。国有企业制度改革最大的缺陷就是没有发动群众，没有调动企业职工的积极性。在以后的企业制度变迁中一定要注意发挥职工的积极性，诱发职工对制度的强烈需求，政府再根据企业和职工对制度的需求来适时推进企业制度创新。国有企业制度改革如果没有企业和职工的参与、配合，很难取得成功。但是对产权、组织、激励等核心制度，非采取强制性制度变迁不可，否则光靠制度需求诱致，往往无济于事。为此，一是要培植企业和职工的改革积极性，二是企业和职工要成为改革的主体，三是制度变迁要“内生化”，改革诱因要内部化。
5.调整制度变迁成本的分配方式，改革成本要在政府、企业和职工之间合理分摊。强制性制度变迁的一个最难把握的问题就是制度变迁成本的分配，因为强制性制度变迁最易把国有企业制度变迁的成本推到企业和职工头上。改革的成本既不能全部由政府承担，也不能全部由企业和职工承担。政府要在以下几个方面承担改革成本：一是对过去应该发放给职工或者应该建立的养老、医疗的保险金要采取适当的措施予以补偿。二是支付职工转岗、再就业进行培训的费用。三是全额支付下岗、失业人员的补贴。四是分类处理企业债务。由国家政策性原因造成的债务挂帐停息，“拨改贷”要改成国家投资，等等。五是放弃部分产权，进行股权量化或者让售。
（二）目前国有企业急需安排的核心制度
1.进一步推进国有企业产权多元化和职工身份社会化（或者说两个置换）。对于竞争行列的国有产权（包括上市公司）应让更多的社会投资者来参与，特别是地县一级的竞争性的国有中小企业完全可以由民间资本来置换，形成多元化的企业产权格局，让会经营、善经营、有能力经营的人去经营管理。在企业产权置换的同时，企业职工身份也要进行置换，身份其实也是一种产权，是多年职工用低工资换来的，所以职工身份也必须要置换。因为产权多元化后的职工身份失去了继续存在的载体，而新的产权所有者也没有义务再维持职工的“铁饭碗”。
2.建立国有职工去职补偿制度。为什么国有企业在改革已从“体制外”推进到“体制内”，从“微观”到“宏观”，从“局部”到“整体”，特别是进入以旧体制的核心部分为对象的攻坚阶段时举步维艰，甚至经常出现“前进一步后退两步”的反复现象？其根本的原因就是没有建立利益补偿机制，或者说国家欠职工的债务没有还清，职工对国家单方面中断契约不予承认，进而对改革不配合、不支持、不参与，这是当前国有企业改革的最大约束。职工去职利益补偿机制是指当职工主动解除与国家的长期契约，或者因企业无法再正常运作而要求解除与职工的长期契约时，给职工一定的补偿费用。通过解除国家与职工的契约，企业或政府将不再无限制地承担职工的就业支持。
3.要下大力健全社会保障体系。企业产权多元化后，重组企业的所有制结构发生了根本性变化，不可能再承担原国有企业的义务，为此必须建立统一管理、政企分开、社会保障机构统筹和个人帐户相结合的社会保障制度，并积极扩大社保覆盖面，使之与企业改革相适应。一是要切实保障退休职工的基本生活和医疗待遇。凡国有产权置换重组和破产重组的企业，能用资产清偿养老金和医保费的，按政策上缴10年养老和医疗保险金，不能清偿或不足以清偿的，由政策兜底，已退休职工养老金由社保部门发放，医疗费由医保部门按政策支付；重组企业养老金的上缴，按重组企业实际上岗人数，重新核定上缴基数；关门走人企业退休职工的养老及医保费，分别按有关标准上交社保和医保部门，所需资金用企业资产支付，不足支付的部分，由政府分年均衡拨付给社保和医保部门。二是要不断完善职工医疗伤残保险制度，保证职工失去“国有身份”后依然能治大病，能维持正常生活。三是要通过各级财政补贴的形式，对下岗、失业及家庭收入低于最低生活保障线者，发给“福利救济券”，主要用于购买生活必需品。四是要完善社会救济办法。对置换后的下岗职工要跟踪管理，如在规定时间内不能重新上岗的，要实行救济并保证其基本的生活需要。
4.要进一步建立社会化的职工再就业机制。随着改革的推进，国有、集体、私营企业的员工在待遇、社会保障等方面的差距将进一步缩小，直至消除。要教育职工树立新的就业观，鼓励职工自谋职业，多渠道就业。同时，政府对买断身份的职工必须给予免费职业培训，提高其再就业的能力。要大力发展和规范职业介绍机构，为买断职工提供再就业服务。要建立再就业信息中心，专门收集劳动力需求信息，定期发布；还要经常组织劳务供需洽谈会，为置换身份职工的再就业提供必要的载体和渠道。对年老体弱、无一技之长的职工要安排到政府再就业服务中心，并签订一定期限的托管协议。劳动部门要积极组织劳务输出。