试论中国特色城镇化新道路——农民工市民化、制度变迁与城镇化政策，本文主要内容关键词为：城镇化论文,农民工论文,中国论文,试论论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1671－2544（2009）05－0082－06
农民工市民化问题是中国城镇化进程特有的、值得深入研究的新课题，是关系到城镇工业化和城镇建设和和谐社会建设的大课题。
一、中国特色城镇化道路是渐进式农民工市民化
1.城镇化的核心是农村剩余劳动力及其赡养人口向城市转移。城镇化概念定义不准会导致城镇化的战略目标、道路和政策发生偏差。综述国内权威定义，简单说，城镇化就是农村人口转化为城镇人口，即农民转变为市民。[1]笼统地提出把农民转化为市民是不科学确切的，必定会产生误解。国际经验证明，不可把所有农村人口全部转化为城市人口。即使是当今美、日、西欧等发达国家城镇化率分别为75％、77％和85％，都没有做到100％，我国也不大可能做到。根据我国国情，科学的城镇化定义是把农村剩余人口转化为城镇人口，包括大中小城市和小城镇。因为有些农民不可能转化为市民。农村文盲（《中国统计年鉴2008》显示占农村人口6.5％）、没有城镇任何生存能力的和完全没有城镇生活意愿的、具有根深蒂固农村生活偏好和热恋故乡文化观念的农民是不大可能转变为市民的。各种统计表明，大部分农村中老年人口都没有到城市生活的意愿。很大一部分农民只适合在农村生活，只有在农业才能发挥自己的优势和能力。总之，只有农村剩余的劳动力及其所赡养的人口才可能转化为城镇居民。
我国城镇化的关键是农民工市民化。农村人口与家庭向城镇转移，直接取决于他赖以赡养的劳动力——农民工。广义农民工，就是从事非农产业生产经营的农村劳动者，包括在城镇和农村从事非农职业的农民。狭义是指长期在城镇工作、居住和生活但其农民身份还没有或未能得以转换成市民的农村剩余劳动者。农村剩余劳动力向城镇转移过程就是农民工市民化。
2.农民工市民化是世界第四条具有中国特色的城镇化道路。城镇化道路是指农村劳动力转移到城镇，实现城镇化战略目标的方式手段和路径。按照城镇化的手段和路径，国际上出现了四种城镇化道路。
第一条是暴力强制性急进的城镇化道路。它以英国18世纪的“圈地运动”为代表。为了满足城市工业对产业劳动大军的需求，政府授权农业资本家圈地，通过暴力将圈地上的农民强行驱赶，使大量农民失去土地房屋，被迫流落城市，成为廉价的工业劳动力大军。由于直接目的是为了满足纺织品原料（羊毛）的规模化需求，手段带有浓厚血腥味，被国外学者称为“羊吃人”运动。
第二条是法律化渐进性的城镇化道路。以美国的奴隶解放运动为代表，它引发了美国南北战争。通过制定法律将一些人身依附于土地所有者的农民或奴隶转变为自由人，由于自由人没有生产资料，只能自愿进入城市，成为城市第二、三产业劳动力。
第三条是市场化工业掠夺式的道路。以日本、西欧国家和大部分发展中国家为代表。即在市场体制内，通过工业资本掠夺农业（通过低价垄断价格）必要价值和剩余价值，借助市场供求机制，让大量小农破产，迫使其自愿进入城市，成为工业劳动力大军。这种在很多发达国家以榨取农业剩余价值、积累城镇工业原始积累，以牺牲农民利益为代价实现工业化城市化的方式，引发了社会动荡。在现代民主社会里，往往危及到执政党的执政地位。
第四条是温和的渐进的农民工市民化为特征的城镇化道路。[2]这条道路在我国正在演变之中。即承认和保护农民工拥有土地所有权和使用权的前提下，从农民工到城镇兼业开始，通过诱致性制度创新和宏观调控，如土地产权交易、流转、政府赎买、市场化征地等方式，逐步让农民工自愿放弃土地，有序地到城市就业和定居，成为新市民。
3.中国特色城镇化道路的特色是渐进式农民工市民化。农民工市民化是中国特色城镇化进程中所独有的，具有中国特色。中国特色的城镇化道路应当是温和的、渐进性的农民工市民化道路，其中国特色主要表现在劳动力市场化流动、农村人口自愿入城、诱致性制度跟进、宏观调控下有序转移和二阶段渐进。
劳动力市场化流动就是在市场经济体制下，在全国城乡统一成熟的劳动力市场体系内，市场机制对劳动力资源配置发挥基础作用，引导农村剩余劳动力向城镇有序转移和就业。
自愿入城是农村剩余劳动力自愿到城镇兼业，自愿放弃土地和农业，到城镇就业并定居。我国社会主义制度和工农联盟的政治基础决定了我国不能采取暴力强行剥夺农民土地和房屋，迫使农民流落城镇。
诱致性制度跟进是指通过完善市场体制，发挥市场机制在引导农村剩余劳动力向城镇转移的基础作用，通过建立健全城乡统一的劳动力市场，保证劳动力流动没有障碍，依据市民接受和城镇建设需要，采取诱致性渐进性的户籍、城镇就业、社会保障、住房、教育等制度体系改革创新，让符合条件的农民工能够顺利转变为市民。通过土地产权交易、流转、政府赎买、市场化征地等土地制度安排，使农民工自愿放弃土地使用权或者通过土地使用权交易长期放弃土地使用权，长期在城镇就业和定居。
宏观调控下有序转移就是政府按照科学发展观的要求，根据城镇工业化、城镇建设和社会和谐的要求，综合考虑城乡经济社会一体化、工业化与农业规模化现代化协同发展、农民工与原住市民利益矛盾、城镇就业与人口容量和社会管理等多种因素，控制农民工市民化的规模和速度，保证农民工有序转变为市民，实现农民工、市民和农民的社会福利帕累托改进甚至最优。
二阶段渐进就是指农民工市民化城镇化道路可以分为两步走，第一步已经开始，就是让农民到城镇兼业，即亦农亦工。第二步就是将能够在城镇长期生存和发展的农民工转化为市民。
4.渐进性的农民工市民化道路是由我国国情决定的。中国城镇化道路选择农民工市民化是十分必要的，由我国国情和城镇化起步条件决定的。我国国情是：社会主义制度不可动摇、工业化中期对农村剩余劳动力巨大拉力、9.49亿农民的城镇化起始条件、国家财政所能负担的农民工和市民的社会福利的能力有限、城镇第二、三产业的所能容纳的就业能力不强、城镇人口承受能力还有限、耕地资源短缺下的农业大国、13亿以上的巨大人口与粮食战略安全巨大压力、附加在户籍制度之上的社会福利制度包含农民工与市民的刚性利益冲突等等。城镇第二、三产业不可能一下子为所有农村剩余劳动力提供足够的稳定的高收入的就业空间。中国社会主义政治和现代社会人权要求决定我国不可能选择暴力道路，只能选择在城乡、工农和谐发展的前提下有序逐步转化农民工。城镇经济发展能力和公共财政负担能力难以短期完全接纳所有的农民工。只能通过诱致性的渐进性的制度创新，使农村剩余劳动力资源有序的进入城镇，可以避免农村人口大量进入导致城市人口激增引发的城市社会危机和管理难题。事实上，各国城镇化大都经历了漫长的渐进历史过程。城镇化率从20％提高到40％，英国经历了120年（1720－1840），法国100年（1800－1900），德国80年（1785－1865），美国40年（1860－1900），日本30年（1925－1955）。我国不可能超越经济社会历史进程，急于求成。而且，各国城镇化起始条件不同。这些发达国家当时总人口比我们国家现阶段少很多。城镇化率达到40％的发达国家当时全国人口数量：英国0.267亿（1840年），法国0.4315亿（1865年），美国0.7599亿（1900年）[3]，农村剩余劳动力问题并不突出，为了满足工业化所需的劳动力和原始资本积累，需要用迫使农民破产的手段来满足城镇工业劳动力需求的巨大缺口。而我国城镇化率达到40％时全国人口12.8亿，农业剩余劳动力就业和农民收入问题十分突出。值得关注的是，发达国家的城镇化起始条件没有农民身份制度——户籍制度。而我国的城镇化是在从计划经济体制向市场经济体制转型中遗留的户籍制度开始的。
5.通过农民工市民化就可实现我国人口城镇化目标。农民工市民化的城镇化道路是否可行，能否达到预定目标？农民工市民化在我国人口城镇化具有决定性的作用。
1）全部或者绝大部分的农民工市民化就可实现城镇化目标，能使我国逐步达到发达国家城镇化水平。国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》显示，2008年年末，我国城镇人口60667万，农村人口72135万，总人口132802人口，人口城镇化率达到45.68％。人力资源社会保障部和国家统计局联合发布的《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2008年末全国农民工总量为22542万人，其中外出农民工数量为14041万人（本乡镇以外的农民工不包括因金融危机提前返乡的农民工，因为根据国家统计局和人力资源社会保障部的统计，截至2009年6月底，外出农民工15097万，比年底多了1056万人。[4]另据中共中央农办的调查统计，到2008年年底，金融危机使我国2000万农民工提前返乡）、本乡镇以内的本地农民工数量为8501万人。假定城乡人口自然增长率和农民工市民化的人口增长率都保持现有速度，按照最小核心家庭人口数量标准（即夫妻和独生子女共三人）推算，农民工及其赡养人口全部转变为市民，城镇化率可以提高31.72百分点，城镇化率可以达到77.4％。如果小城镇充分发展，把本乡镇内的农民工转化为市民，城镇化率还可以提高19.20个百分点，城镇化率可以达到96.6％。即我国农业人口不足5％，与美国相当。显然，我国城镇化只需要将农民工全部或者绝大部分转化为市民，就能赶上和超过发达国家城镇化率。目前发达国家的城市化率是：西欧85％，日本77％，美国75％。如果保守一点，按照2007年平均每个农村劳动力的人口负担系数1.42（中国统计年鉴2008），农民工及其赡养人口全部转变为市民，城镇化率可以提高15.01个百分点，城镇化率可以达到60.69％。如果小城镇充分发展，把本乡镇内的农民工转化为市民，城镇化率还可以提高9.09个百分点，人口城镇化率将达到69.78％。可见农民工市民化在城镇化中的主要地位和巨大增长潜力。
2）农民工市民化是基于农民工长期在城镇生存的现实选择。因为农民工事实上已经在城镇长期工作了几年，只是由于户籍制度原因没能转化为市民。显然，把农民工强制从城镇驱赶回农村，既不合理也不可行；既不符合城乡协调发展的科学发展观的要求，也会破坏工农联盟的政治基础。中国特色的城镇化道路只能因势利导分阶段有序地把农民工转化为市民。
3）珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区城镇发展实践已经有力表明，农民工聚集数量越多，规模越大的地区，城镇化程度就越高。如广东省2002年近1亿人口中，仅外来农民工就有2800多万。本地户籍7000多万。按照全国第五次人口普查标准计算，其城市化率达到55％，但若按户籍人口统计，城市化仅为36.2％。可见，城市化率中的18.8％是由农民工贡献出来的。从这个意义上说，农民工是中国城镇化的生力军和先锋队，农民工市民化完全可能而且可行。
二、中国城镇化的主要障碍是阻碍农民工市民化的制度障碍
除上述提到的城镇化约束条件外，从制度层面解析，阻碍农民工市民化的制度障碍是中国城镇化的主要障碍。
1.中国城镇化制度创新的悖论将农民工市民化长期锁定在低速低效转化之中。城镇化制度创新滞后于农民工市民化迫切要求。主要因为城镇化制度设计机制本身存在缺陷。农民工市民化制度创新新增的收益大多归农民工享有，而制度创新的成本却由迁入地城镇政府和市民承担。首先，城镇化制度和城市制度安排方面，缺乏农民工利益代言人。作为制度创新的受益者却没有城镇化制度创新的发言权和利益代理人，不能成为制度创新的第一推动力量和行动团体。全国、省市、县区街道里的人大代表里真正的农民工代表仅有两三个，连一个提案都很难形成。尽管在一些企业里农民工加入了工会，尽管农民工缴纳了社区管理费等等，但是没有发言权。这样的制度设计很难真实反映农民工的利益诉求。
而拥有制度创新发言权的市民却是农民工市民化的利益受损者，拥有制度创新的决定者和制度供给者的城镇政府却要承担巨大制度创新的成本和风险。农民工市民化的过程就是农民工享受一系列基本权利保障和公共服务的过程，需要政府承担相应的社会成本。在公共资源十分有限的条件下要承担难以承受的农民工市民化的社会成本，原住市民和政府一般不会主动推动农民工市民化的制度改革，甚至为了维护自己既得利益成为农民工市民化制度创新的阻力。
这就是农民工市民化的制度创新的悖论，这可以解释城镇化制度创新长期滞后于农民工市民化的迫切要求的深层次的制度原因。这个悖论将农民工市民化进程和城镇化制度供给长期锁定在低速低效率状态之中。
2.户籍制度阻碍着农民工市民化的身份变换。农民工市民化首先是身份转变。我国城镇化首先遇到的是户籍制度障碍。市民的所有社会福利之所以以户籍为依据，客观原因是因为社会保障和社会福利分配体系没有自身独立的信息体系，作为审核居民社会保障和社会福利的客观依据。在社会诚信普遍缺失的环境下，各个政府部门为了节约信息成本和审核成本，都将其依据与户籍制度挂钩。这样就形成了以户籍制度为依托，附加了包括就业制度、住房制度、教育制度、医疗保险制度在内的所有城镇居民能够享受的社会福利的城乡有别的二元制度体系。在这种制度体系下，农民工的身份就不能享受城镇居民待遇，不能转变为市民。在身份制度下，和城镇职工相比，农民工付出同等甚至加倍的劳动却得不到同等的经济报酬，更得不到同等的社会待遇，也就不能永久住居城镇。显然，农民工作为一种职业身份制度安排，对农民工的市民化进程构成了严重的阻碍，与城镇化进程相悖的。农民工问题是中国城镇化进程中制度变迁严重滞后产生的。
户籍制度成为鉴别农民工与市民身份、市民享受社会福利的主要依据，集中了农民工与市民之间的利益矛盾，成为农民工市民化制度改革的起点。在城镇公共资源十分有限紧张的条件下，农民工市民化的主要矛盾集中在：让农民工享受市民待遇就会挤占原住市民所得的社会福利。农民工与市民之间的利益冲突越严重，户籍制度对农民工市民化阻碍越大，城镇化进展越缓慢。
3.农村教育制度使得农民工素质不高、就业不稳、收入低，难以维持城镇生活。农民工的素质低，谋生技能不高，收入低且不稳定。农民工的素质低主要与我国长期以来基础教育、职业教育制度安排和公共教育资源分配制度密切相关的。长期以来，公共教育资源投向城市，农村教育资源偏少。《中国农民工调研报告》显示，人力资源社会保障部和国家统计局联合发布的《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2008年外出务工的月工资水平1205元，年收入14460元，按照核心家庭人口平均，人均收入为4820元，远远低于城镇居民家庭平均每人全年消费性支出（2007年）9997.47元、高于最低收入户4036.32元、低于低收入户5634.15元。显然，多数农民工收入难以维持城市最低生活水准。这些低收入农民工就业和收入不稳定，一旦失业就只能返乡。这些与农民工文化素质和职业技能低密切相关。根据国家统计局农民工统计监测调查，2008年年末，返乡农民工中，文化程度为不识字或识字很少、小学、初中、高中、中专、大专及以上的返乡农民工分别占2.4％、14.8％、65.8％、11.1％、4％和2％，其中初中及以下的农民工占到82.9％。《中国农民工调研报告》显示，目前，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。[5]当前农民工培训存在的主要问题有：政府投入严重不足，各地很少为农民工提供免费服务。而美国、加拿大、荷兰、德国、日本农村劳动力中受过职业培训的比例都在70％以上。
4.社保制度使农民工不能享受社保，因失业、生病、工伤和职业病难以立足城镇。农民工不能享受城镇居民和城镇职工享受的就业服务、工资增长、劳动保护、社会保障、住房公积金、社会保险制度、最低生活保障、失业保险、养老保险、工伤保险、大病医疗保障、医疗保险、社会救助、公共卫生、文化等社会福利制度。一些不良企业借制度逃避自己承当的社会责任。现行社会保障制度安排下，农民工不能享受福利性保障，只有参加商业保险，这对收入很低农民工来说，已经雪上加霜。根据国家统计局和人力资源社会保障部联合开展的外出农民工就业和社会保障情况调查，截止2009年6月底，15097万外出农民工参加养老保险人数为2380万人，参加医疗保险人数为4153万人，参加失业保险人数为1518万人，参加工伤保险人数为5054万人。[4]人力资源社会保障部报告显示，2008年我国有百万人受工伤，其中八成以上是农民工。2008年全国职业病报告显示，超过半数的职业病病例分布在中小企业。截至2008年底，各地累计报告职业病70多万例，其中尘肺病累计发病近64万例。农民工职业健康体检率低，大多数农民工在职业病危害严重的中小企业工作。农民工缺乏社会保障，一旦失业，就只能返乡，出现农民工返乡潮。
三、创新农民工市民化的制度体系，促进我国城镇化健康发展
基于上述分析，我国城镇化政策思路应当是：坚持科学发展观，以人为本，统筹城乡、工农发展，协调农民工与市民的利益矛盾，根据我国工业化、城镇化、社会和谐、财政分担能力和城镇人口容量，发挥市场机制基础作用，采取诱致性渐进性的制度改革，在宏观调控下，积极稳妥、有步骤分阶段逐步推动农民工市民化，实现公共资源和社会福利分配的帕累托改进甚至最优，走出一条中国特色的城镇化道路。包括：
1.深刻认识和广泛宣传农民工市民化的战略意义。特别是在中国特色的城镇化道路、城镇第二、三产业发展、城镇建设和社会和谐等贡献。
2.适时增加制度供给。政府和学术界要加强农民工的调研，为政府制定农民工市民化的政策和法律提供理论准备、制度方案和舆论准备。给予农民工在制度变迁的发言权。在各级人大增加农民工或者“三农”学者的代表，减少官员代表。
3.有步骤分阶段逐步推进户籍制度创新。以户籍制度改革为起点，有步骤分阶段逐步推进户籍制度创新，完成农民工身份转变，实现户籍制度与就业、社会保障、教育等制度分离。第一步是可以让符合条件的农民工转变为新市民。以后，统一城乡户籍，让户籍制度回归其基本功能——人口信息与治安管理，逐步剥离附加在非农户口上的各种社会福利，即将户籍制度与社会保障制度、就业制度、教育制度等等脱离。对于我国人口大国和超级人口城市来说，户籍制度在人口信息、治安管理等上发挥着不可替代的作用。一方面，要加快户籍管理的信息化，与其他政府部门共享信息，从而剥离其附加的社会福利保障功能。另一方面，推进电子政务应用，各个社会保障部门要加强自身信息化建设，建立自身的信息系统，逐步摆脱对户籍信息系统的依赖。
4.积极稳妥推动城镇社会福利保障制度的改革。以社会保障制度为重点，积极稳妥推动城镇社会福利保障制度的改革，提高农民工对市民化的预期，免除农民工市民化的生存压力和后顾之忧。基本思路就是在公共资源有限的条件下，在不减少原住市民的社会福利的前提下，增加新市民（农民工）的社会福利；随着公共资源不断增加，要使市民的社会福利与新市民的同时增加，实现社会福利的帕累托改进。一方面，对城镇职工和市民的社会福利和社会保障制度的改革，使其脱离户籍制度，将社会福利和社会保障制度与就业挂钩。西方福利制度国家所实施的社会福利都是与就业挂钩的。另一方面，在不降低或者稍有降低的市民福利的条件下，根据城镇经济发展和所能提供更多公共资源，让新市民（农民工）享受一部分最基本的急需的社会福利保障，如社会救助等。促进农民工购买商业保险，逐步使农民工和市民在社会福利保障和商业保险形成大体均衡。
5.加大对农民工职业培训和农村基础教育投入，有效提高农民工的发展能力。各个城镇要根据工业化和产业技术升级的要求，有针对性提供专业技能培训和认证工作，提高就业社会服务质量。从城镇化和和谐社会的战略高度，高度重视和加大对农民工子女和农村的基础教育和高等教育的投资，让农民工的子女和农民子女接受良好的高等教育，使之更好与现代城镇社会融合。
最后，完善公共财政制度，加大城镇建设和公共产品与服务的投入，为农民工市民化提供足够的社会福利和公共资源。
收稿日期：2009－08－30
标签：制度创新论文; 农村人口论文; 城镇化率论文; 户籍人口论文; 城镇人口论文; 农民论文; 社会保障支出论文; 农村论文; 社会福利论文;