地方政府竞争、制度创新与知识溢出，本文主要内容关键词为：地方政府论文,制度创新论文,竞争论文,知识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2010)05-0096-05
地方政府竞争是一个国家内部不同行政区域政府之间在推进经济增长和社会发展等方面所开展的竞争。从理论上说，中国政治上集权和经济上分权的国情带来地方政府之间为政治利益而展开经济资源的争夺，这导致地方政府之间竞争关系的产生，因此“地方政府竞争是一种客观存在的现象”[1]。在制度经济学的视野中，制度创新对于地区经济增长至关重要。而根据内生增长理论，知识溢出促进创新，创新促进经济增长。地方政府竞争的目的是获得经济增长，制度创新与知识溢出则是实现经济增长的途径。至此，地方政府竞争、制度创新与知识溢出通过经济增长有机联系在一起。
已有研究对地方政府竞争进行了深入的探讨，然而，实际经济运行中竞争与合作并存。本位主义下的地方保护成为地方政府间合作的严重障碍[2]，正如同巧取豪夺比诱使企业和个人进行生产创造来得容易一样，通过行政管制等手段的地方保护总比绞尽脑汁地进行制度创新来得简单。从这个意义上说，理解地方政府竞争行为模式如何影响区域经济增长对我国经济发展具有非常重要的意义。本文的研究路线如图1所示。
理论描述
概念模型
地方政府竞合程度 强合作弱竞争 强竞争弱合作 知识溢出水平差异 制度创新水平差异 经济发展水平差异
图1 研究路线
一、理论基础
1.地方政府竞争
从政府竞争的理论演化看，自古典市场经济以来，无论是中央政府，还是地方政府，竞争是客观存在的现象。区域间的地方政府竞争，集中体现为辖区间政府为获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。随着中国分税制改革的进行，区域间的地方政府已不再是农业社会时期那种垂直统治下“自给自足”型的封闭式政府，而是拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的开放式政府。财政分权下的地方政府拥有了更多的经济激励，而民主集中制下的官员任命体制则使地方政府拥有了更多的政治激励，在经济激励与政治激励的共同作用下，地方政府之间的竞争也日趋激烈。虽然这种双重激励被认为是中国经济发展的最重要因素，然而，随着经济的发展，这种压力下的政府竞争并不必然带来经济的持续增长，反而带来多重后果，“增长失衡”就被认为是当前阶段中国最主要的社会特征。早在1997年法国经济学家Sandra Poncet研究发现，中国国内省际间商品贸易平均关税达到46%，比10年前提高了整整11%。[3]贸易壁垒不仅导致地区间的交易成本增大，造成了福利的净损失，而且扭曲了价格机制，损害了经济持续发展的动力。因此，正如何梦笔所言：“从实证的角度，各个政府或机构事实上是始终处于竞争之中的；从规范的角度来说，必须找到一些能够调节政府间竞争的构想，使得这些竞争能够有利于整体社会经济的发展”。[4]加强地方政府间的合作将是有效的路径。杨龙指出：“随着中国经济发展进入较高的阶段，经济的区域化特征愈发明显，地方政府合作对区域经济增长的作用也日益显露。”[5]本文正是基于寻找“调节政府间竞争的构想”的基础上，将地方政府的竞争与合作关系划分成两种：强竞争弱合作、强合作弱竞争，希望能够借助此种划分，给出地方政府竞争与合作的合理边界。
2.知识溢出
知识溢出即知识的外部性，指的是知识产生后会通过合理的路径在一定时间内扩散到其他地方，进而增进整个社会的福利。在经济学文献中，Arrow最早阐明了知识的累积过程及其经济涵义。Romer在此基础上明确指出，技术知识的非竞争性和部分排他性特征是知识溢出发生的根本原因，并将知识作为独立要素引入生产函数，建立了知识溢出的内生增长模型，认为基于区域的知识存量和知识的吸收能力以及人力资本存量的空间知识溢出是区域经济增长的主要动力。[6](P1002)知识溢出的原因在于知识的稀缺性、重要性和经济开放度。知识溢出是影响空间集聚、创新与区域增长的重要因素，也是解释空间相互作用的切入点。已有研究已经在知识溢出促进集聚和推动创新过程中的作用机理和影响因素，以及知识溢出在区域经济增长中的作用进行了卓有成效的探讨。虽然众多研究聚焦于企业间的知识溢出，但知识溢出的作用可以从一个侧面解释区域经济增长和收敛过程，就这一点而言，地方政府之间的知识溢出也是存在的。然而，知识溢出却是一把“双刃剑”，对经济发展存在两种截然对立的效应：一方面，地方政府要提高对知识溢出的吸收就必须提高学习的能力，产生竞争性溢出效应；另一方面，对公共知识的“搭便车”行为所造成的地方政府间恶性竞争又必然导致区域间知识积累的停滞不前。
3.制度创新
新制度经济学派的代表人物诺斯认为制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，制度提供了人类相互影响的框架，建构成了一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系，制度创新的目的是为了实现既有制度框架下无法获得的潜在外部收益。[7]新制度经济学认为，国家或者地区之间的差异就是制度方面的差异，他们之间的竞争实质上就是制度的竞争。制度创新带来的不仅仅是交易成本节约，更为重要的是巨大的社会外部效应。制度创新是制度安排的积极变动和替换，是制度创新主体为了获得在现有制度安排下所不能获得的利益而进行的新的制度安排。因此，制度创新是一个制度逐渐代替另一个制度的过程，其中不可避免地涉及到利益格局的重新分配，这使制度创新具有高风险、高成本和系统性的特点。诺斯等人的理论已经证实制度创新会通过产生相应的技术创新和资源流动方式而决定当地的经济增长；中国改革开放以来的实践以及中国经济的发展也验证了政府制度创新是引导和推动经济社会发展的强有力杠杆。地方经济竞争力来源于地方的资源、技术和制度，起决定作用的是制度，而且，越是接近具体环境的政府，直接创新的动力越大。制度创新过程实际上也是确立排他性产权的过程，即通过明确微观主体的收益预期实现外部利润的内部化，使地方政府获得垄断租金。然而由于知识的溢出特性，只要一地突破进入壁垒，其他地方就会模仿，造成壁垒的全线被突破和垄断租金消失。然而，这种壁垒的突破却会使地方政府之间的竞争加剧，过度竞争会导致制度创新的失范。
二、地方经济发展路径
通过引入人力资本、制度因素、技术的生产过程等转换机制，可以将索洛增长模型进行扩展，分析复杂的现实增长。地方政府为了吸引更多的资源与要素流入，刺激本地经济的发展，除了要求上级给予优惠政策外，也具有通过突破制度创新的进入壁垒构建一个相对有效率产权结构的动机，以有效的产权保护和良好的投资环境吸引外资与内资的流入，通过明确微观主体的投资收益预期激励其创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府的剩余分享额。因此，重塑地方政府竞争秩序等价于推动地方政府的制度创新[3]，也就是说，地方政府可以通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义或模仿主义来维持增长。在中国的财政分权与政治集权的治理结构下，地方政府在制度创新过程中起着重要作用，地方政府竞争行为实际上会产生相应的制度模式。
不过，制度创新同其他创新一样，只要条件和环境具备，是可以被模仿的。一般而言，先进行制度创新的地区，付出更多的制度创新成本，后进行制度创新的地区，可以通过制度设计的模仿或制度移植等来降低自己的制度创新成本；当然，后进行制度创新的地方政府也会失去相应的制度优势和制度收益。因此，地方政府如何在不确定条件下进行学习、模仿、试错和不断修正是制度创新成功的充分条件，而在此系列过程中收益与成本的比较则是创新成功的必要条件。
地方政府之间的竞争合作关系是影响地方政府之间知识溢出效应的重要因素，而地方政府之间知识溢出效应又是决定地方政府进行制度创新的关键因素，进而是影响地方经济增长与其他地区利益协调的重要因子。地方政府之间的竞争与合作关系将始终贯彻地方政府之间知识溢出效应问题研究的全过程。
三、地方政府竞争关系下的知识溢出
地方政府围绕公共物品、吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面进行竞争。地方政府竞争的目的是为了促进本地区经济增长和社会发展，并通过经济的持续增长来获得更多的财政收益，实现地方政府收益或效用的最大化。随着财政分权的发展，地方政府所获得的财政激励逐步增强，地方政府发展经济的积极性得以充分发挥。
极端情况下，地方政府之间也存在纯粹的竞争关系或者合作关系。但是，在现实经济运行过程中，地方政府不可能赤裸裸地竞争或者诚心诚意地合作，因此竞争与合作并存是常态。就竞争模式的层面而言，地方政府之间的竞争可以分为两类：强竞争弱合作，强合作弱竞争。强竞争弱合作是地方政府采取“攫取之手”的方式，通过贸易壁垒、行政垄断等途径与其他地区展开恶性竞争，而合作则流于形式，如我国中西部的一些地区；而强合作弱竞争则完全相反，地方政府采取“援助之手”的方式，通过贸易合作、沟通交流等方式展开合作，达到“双赢”的状态，但又不缺少竞争的激励，如长三角地区。地方政府之间的竞争模式是地方政府之间进行利益博弈的外在表现形式，地方政府之间的利益博弈是影响地方政府之间知识溢出的基础。知识溢出是客观存在的，但在知识交流与交易过程中，地方政府不断进行权衡与博弈，从而影响了知识溢出水平。
从理论来说，地方政府在知识合作中获得的收益主要来自两个方面，一方面是知识竞争所带来的垄断租金，另一方面是知识合作所形成的利润分配。不同竞争模式下的地方政府对两种收益的认知不同，知识溢出效应则截然不同。(1)当地方政府之间存在完全竞争关系时，此时表现为零和博弈，每位竞争者都会把自己的知识溢出行为效应内化，把对竞争对手的知识溢出效应看成是对自己收益不利的事情。地方政府采取此种模式，制度创新的来源——竞争对手的知识吸收是没有的，进而表现为制度创新完全内化，完全不利于知识的扩散与吸收。(2)当地方政府之间存在完全合作关系时，知识共享中的知识溢出效应是作为不同地方政府的整体利益而联系在一起的。在合作关系下，每位合作者都会把自己的知识溢出效应外在化，把对合作者的溢出效应看成是对自己利益有利的事情。地方政府采取此种模式，制度创新的来源——知识获取是高程度的，进而表现为制度创新高水平。(3)当地方政府之间存在强竞争关系或潜在的强竞争关系时，即强竞争弱合作，地方政府之间的知识溢出效应外化表现得相对少一些，地方之间设置知识学习与吸收障碍是非常普遍的现象。地方政府之间不能通过对话机制来协调利益冲突，由于竞争处于强势地位，因此，地方本位主义将导致地方保护，产业结构趋同，资源配置失灵等一系列区域问题。(4)当地方政府之间存在强合作关系或潜在的强合作关系时，即强合作弱竞争，知识溢出的外化效应才较为明显，地方政府主体成员间的知识溢出效应表现为外在化倾向。地方政府之间通过合作机制来缓解利益冲突，会产生对双方均有益处的“双赢”模式，此时，制度创新也会应运而生。
从实际来说，目前我国地方政府合作的组织化、制度化程度相对较低，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，基本停留在各种会议制度与单项合作机制和组织，一般采取集体磋商的形式。而且，由于存在所谓的竞争约束和交易费用约束，财政收入最大化与降低交易费用、促进经济增长的有效率体制之间存在持久的冲突。这使得地方政府间的合作互动关系常常流于形式。因此，虽然明知某项制度安排有利于本地的经济发展，但在存有“溢出效应”的场合，参与双方可能都不实施该制度安排。尤其是在竞争条件下，因为实施者将冒着政治风险更冒着其他辖区因自己制度创新的外在性而获得经济高速发展，而实施者政绩下降的风险。有学者就指出，解决我国当前这种困境的途径之一就是采取措施改变竞争激励约束，使地方政府之间的强竞争弱合作模式逐步转向强合作弱竞争，变被动溢出为主动溢出，有效利用知识溢出促进合作。
四、竞争模式转换的机制
地方政府竞争问题的关键不是限制政府竞争，而是如何在政府体系内部建立和维持一种竞争秩序，在这一竞争秩序的框架内进行规范的竞争，提高效率和增进福利，在公平、规范竞争基础上真正建立区域经济协调发展的机制。
1.改进地方政府官员激励机制
财政分权和晋升提拔使GDP成为地方政府行为导向是一个不争的事实。虽然这种行为在一定程度上促进了中国经济的增长，但也成为经济社会生活中若干矛盾的症结所在：(1)地方政府的投资冲动推动宏观经济过热和加剧重复建设，(2)地方政府的地方保护导致市场分割，(3)地方政府在GDP最大化过程中的角色异化破坏市场机制，造成社会不和谐。因此，必须引入恰当的机制来考核地方政府官员的绩效，加强地方政府之间的合作关系，加大地方政府官员之间的主观性知识溢出度，使地方政府保持较高的制度创新水平。只有从激励体制上着手，降低地区间的交易成本，提高落后地区的竞争力，才能实现地方政府的竞争模式转变。
2.强化地方政府官员约束机制
政府官员的约束机制对考核有重要影响。由于政府官员的控制权激励及其代理人和多重代理人身份，地方政府官员约束的外化难以避免，因此，必须硬化对地方政府官员的约束。地方政府官员能够实施产权侵犯、滥用公权力和实施公权力暴力，产生“公地悲剧”，一个很重要的原因就在于产权保护力度不够。长期以来，我国的土地资源没有进入市场，地方政府只支付极少的补偿金就可以征用农民的耕地，土地几乎成为地方政府的“免费午餐”，各级地方政府通过大量征用和出售土地或变相出售土地获得巨额建设资金，大搞“政绩工程”和“形象工程”。因此要提高土地资源的约束力度，约束政府滥用土地环境资源，将地方政府从公产权滥用回归公产权监管。只有强化地方政府官员约束机制，地方政府的行为才能回归到理性的轨道上，地方政府才会一心一意地通过创新行为来保证经济的发展。
3.加快推进区域经济一体化建设
区域经济一体化意味着打破行政区划的分割，弱化归属不同行政区划的城市之间的竞争，使城市之间的边界效应控制在一个合理的范围内。在经济活动中，行政区划分割主要体现为市场的行政分割。提升区域整体竞争力的可行途径便是打破市场的行政分割，通过合作方式进行制度创新，建立共同市场是打破市场行政分割的重要机制。因此，区域经济一体化的主要特征表现在：区域内要素自由流动；区域内各类市场主体平等地进入各类市场并平等地使用生产要素；区域内各个地区的市场规则统一，各个地区市场按照统一的规则运作。区域经济一体化既是地方政府加强合作的诱因，也是地方政府加强合作的结果。
中国经济体制改革过程中，在规范地方政府竞争行为的同时，也需要关注地方对获得发展红利的客观需求。因此，需要关注地方政府的制度创新，同时引入利益分享和补偿机制，“各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而实现各种利益在地方政府间的合理分配”[8]。也就是说，如果地方政府的因合作而获得的收益比例较高，那么就会达到何梦笔所谓的“使得这些竞争能够有利于整体社会经济的发展”[4]的构想。
收稿日期：2010-05-20