摘要：近年来，国家对于环境的保护工作越来越重视。党的十九大提出“推进生态文明建设和生态环境保护，建设美丽中国”，为规划环境影响评价（以下简称环评）从宏观层面解决环境问题提供了重要战略机遇。规划环评是源头管控环境污染、优化产业布局和结构升级的重要手段，规划环评在决策链前端的早期介入，将“源头严防”理念有机融入产业规划、城市交通规划、流域与区域规划中。本文回顾了我国规划环评的发展沿革，剖析了规划环评中存在的有关问题，与近期国家的改革思路相结合，提出了新形势下规划环评改革的对策和建议，以期为推进规划环评提供参考。
关键词：规划环评；问题；对策
引言
我国自2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）明确了对“一地、三域、十专项”开展规划环境影响评价的要求。《环评法》实施十多年来，我国规划环评制度正在逐步完善，但在实际开展过程中，规划环评仍然存在执行率不高、约束性不足、程序性不强等突出问题。具体表现在：规划编制部门开展规划环评工作主动性不够、规划环评程序滞后、为了项目环评通过审查获得批复，使得规划环评存在“补手续”、“走过场”等问题，此外，规划环评的技术成果质量参差不齐，且审查意见在落实与监管过程中存在偏差等等。
1规划环评现状及存在问题
1.1“未评先批”，规划环评滞后现象突出
规划“未评先批”现象还大量存在，规划环评滞后于规划审批。虽然《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ/T130—2014）更加强调全程互动的原则，但从我国的规划计划体系来看，现有规划的制定、审批、实施与修改规范性不够，规划修编存在不确定性，给规划环评工作带来极大的困难。特别是部分西部省份的开发区，面临招商引资困难大的问题，一些园区长期没有项目落地，或者招商引资的项目与园区规划相差甚远，工业园区的规划经常需要修编，规划环评也面临修改的要求，由此对项目环评也带来影响，规划环评难以指导和约束项目环评。在实际工作中，通常是某项规划到了报批阶段，才临时开展环评工作，或是为了某具体项目而修改规划并开展规划环评，无法体现规划环评为决策服务的重要功能。
1.2资源与环境承载力分析可信度低
资源与环境承载力是规划实施的必要支撑条件，只有足够的承载力，才可以达到经济效益、社会效益与环境效益以及当前利益与长远利益之间关系的平衡。因此，资源与环境承载力分析在规划环评阶段显得尤为重要，但在实际编制过程中，该部分内容却显得单薄无力，欠缺数据支撑，导致在判定规划区域范围内资源与环境对规划实施的支撑能力时出现偏差。
1.3缺乏独立的方法体系
规划环评所涉及的一般都是中长期规划，具有时间和空间上的宏观性，必然要求规划环评的评价方法与之相适应，具有预测、估算宏观、大尺度环境影响的能力。不同类别规划的环评所关注的环境要素不同，采用的方法也有所不同，有赖于多种技术方法的综合运用或集成。但是，在目前规划环评的实践中，大多直接沿用建设项目环评的技术方法，例如大气预测仍局限于大气污染物的落地浓度分布范围，生态影响仍专注于具体保护物种的特点，缺乏宏观、大尺度的评价理念。这种做法明显制约了规划环评的发展，导致规划环评的准确性较差、预测结果不够理想，从而使得评价结论缺乏应用的说服力。
2规划环评对策建议
2.1理顺关系，提高程序有效性
规划环评是预防性的政策工具。规划环评的有效性就是为决策提供专业性的指导，以综合决策方式弥补决策者知识结构，特别是环境保护知识的不足。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆纵观规划环评现有存在的问题，应加强对规划环评程序性和合法性的审查与监管，落实好《建设项目环境影响评价区域限批管理办法》。要以综合决策指导来理顺关系，以程序规范来确保合法，充分整合地方的各项规划，尽量避免规划之间的冲突。尽快建立规范的操作程序和介入时机，理顺部门职责。此外，建议环保部门加大对规划环评的程序审查，实施规划环评清单管理，将技术性审查的主动权交还给规划审批部门，规划审批部门可委托专业机构、专家委员会进行技术性审查，一方面提高决策的科学性，另一方面推动部门之间的协调配合。
2.2政府部门要提高认识，依法开展规划环评
规划环评工作开展的好坏，直接关系到城市可持续发展能否实现，政府在其中发挥着主要作用。地方政府和官员要转变思想，充分认识到规划环评工作的重大意义，树立起较高的责任和环保意识，严格按照有关法律法规开展规划环评工作，把每一项工作都落到实处，加强与其他部门和建设单位之间的沟通，协助建设单位和规划环评编制单位，提供相关上层规划和各类资源能源规划，共同促进规划环评工作的顺利开展。
2.3通过数据来强化资源与环境承载力分析
规划阶段，对规划区内的用水量、排水量和用热量等均有提及，但与规划环评核算结果往往偏差较大，在规划环评编制阶段，需进行重新核算，确保资源与环境承载力分析基础数据的可靠性。以水资源承载力分析为例，通过规划用地比流量法和对现状同类行业企业类比，预测规划范围内用水量和排水量。通过对规划区域所在的行政区水资源分布现状、水资源利用现状、区域内供水现状和水资源开发利用规划等资料收集整理，分析区域内供水能力、实际可供水配额是否可满足规划区供水需求。此外，可根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号），对照水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线进行分析。
2.4提高规划环评的违法成本
提高规划环评的违法成本，监督机制应加以完善。建议将各地区规划环评的执行率纳入中央和地方巡视组的“巡视内容”，“约谈”未落实规划环评及审查意见的部门或机构负责人。同时，各级环保部门应建立定期巡视、督查机制，或通过不定期的“环评风暴”突击行动，严格处罚“未评先批”、“有令不行”的相关责任人，实现规划环评的及时性和有效性。此外，通过跟踪评价等手段，保证规划环评审查意见应不折不扣地全部贯彻、按时落实，使规划环评的作用真正落到实处。
2.5构建监督体系
落实《建设项目环境保护事中事后监督管理办法（试行）》，加强环评、评估、环境监理、环境监测单位及个人资质管理，加强对项目事中、事后监督管理，强化对建设项目“过程严管”“后果严惩”等实时控制，建立横向到边、纵向到底的监管网络和科学有效的监管机制。落实《建设项目环境影响后评价管理办法》，对石化化工、冶金、水利水电、采掘等对环境有重大影响的行业项目组织开展后评价，充分发挥环保部门的指导与制约作用。建立有效的跟踪评估机制，发挥对规划实施的跟踪评价和及时修正作用，彻底改变目前重过程轻实效，工作随意化、标准多样化等问题。探索规划环评的信息公开机制，吸引公众积极参与规划环评工作，发挥社会的监督作用。
结语
我国政府在新一轮国家发展规划中，将环境保护作为一项重要战略，并提出了开创环境报工作新局面的号召。并指出以污染环境为代价就发展不但无功还有过。这些言论说明环保工作将成为未来我国社会主义事业建设中的一个重要工作。在这种形势下，做好规划环评工作显得尤为重要。本文分析了规划环评存在的认识不到位、回顾性评价深度不足、资源与环境承载力分析不科学等问题。提出了相应的解决措施，对于进行科学有效的规划环评有重要指导意义，对我国社会发展有重大促进意义。
参考文献：
[1]王亚男．中国环评制度的发展历程及展望［J］．中国环境管理2015（2）：12－16．
[2]徐美玲，包存宽．中国规划环境影响评价管理制度剖析［J］．中国地质大学学报（社会科学版），2010（6）．
论文作者:刘进猛
论文发表刊物:《基层建设》2018年第36期
论文发表时间:2019/1/25
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