城市群治理与模式选择，本文主要内容关键词为：城市群论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国城市化进程的加快，城市群迅速成长，由此带来的城市群治理议题正成为众多城市群发展中关注并亟待解决的问题，我国各类城市群应该采取什么样的治理模式既需要中央层面的宏观指导，也要发挥每个城市群的积极性，探索并创新出具有我国特色的城市群治理模式。
城市群治理的特征和类型
1.城市群治理概念
我国“治理(governance)”一词由香港引进，在台湾，将其称之为统理。目前对治理概念认同度较广的是全球治理委员会1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》研究报告中的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括迫使人服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
由于我国对于城市在空间聚集发展的这一现象的界定十分混乱，在实际应用中尚没有准确的定义和衡量方法，所用的名称五花八门，如都市区、城市圈、城市群、城市带、城市连绵区、城市密集带等等。本文认为城市群是在一定地域范围内，以一个或若干个大城市为核心，依靠便捷的综合交通运输网络构成的中心城市与周边城市具有紧密经济社会联系的城市密集区域。通常使用的都市区和都市圈概念，可视为是城市群发展的前期阶段，在概念内涵上没有大的区别，主要是空间层次上的差异，城市群首先是由大都市区发展而来，大都市区发展到一定程度向都市圈演变，继而发展成为中心城市辐射带动作用十分广阔的城市群区域。本文分别应用大都市区、都市圈和城市群概念，以区别其在城市群治理模式选择上的差异。
根据对治理和城市群概念的界定，城市群治理是针对以中心城市为核心的城市密集区域，通过整合政府、企业和公众关系，充分发挥公共部门、非政府组织和公众的作用，有效协调城市间关系，共同解决城市群发展所面临的区域问题，促使城市群健康合理发展的一种机制。
2.城市群治理的特征
城市群治理有四个特征，一是城市群治理包含多样化的行为主体，包括政府部门、私营部门及第三部门(志愿团体、非盈利机构、非政府组织、社区企业、合作社、社区互助组织等等)，这些多元主体在城市群治理中共同发挥作用。二是城市群治理的基础不是控制，而是“协调”，它以“协调”为手段，不以“支配”、“控制”为目的，它涉及广泛的上级政府与下级政府、同级政府之间、政府与非政府组织间、政府、企业和居民之间的关系协调，着眼于调动多元主体的积极性。三是城市群治理可以是一种正式的制度安排，也可以是非正式的制度安排。通过这些制度安排，城市群多元主体可实现城市群内部的集体行动，包括设定城市群的发展目标，制定共同增长规则，做出区域公共决策，组织并协调区域的集体活动等。四是城市群治理的目的是重点解决单个城市不能解决的问题，它通过多种途径建立有利于促进城市间合作协调发展的利益分配机制、激励与约束机制，冲突解决等机制，促使城市群实现效益最大化。
3.城市群治理模式的类型
按行政职能划分。根据城市群治理主体是否具有行政职能或行政职能的强弱，可以将城市群治理模式划分为官方、半官方、松散型类型。官方治理机构有较强的行政管理权限，如国外的单一政府体制、双层政府治理模式；半官方模式一般具有部分行政权力，如美国的区域协调管理委员会，具有规划控制权，项目监督权等等；松散型模式一般没有行政管理权，多以城市间座谈会、合作宣言、政府协议等形式表现。我国目前主要以松散型的治理模式为主，如长三角城市市长联席会等等。
按治理主体划分。根据城市群治理主体不同，可以将城市群治理模式分为政府主导型、非政府主导型、多主体参与型等等。政府主导型主要以政府有关部门为主体，专门对城市群有关问题进行管理协调；多主体参与型是多种治理主体参与的治理模式，既包括由多种治理主体共同组成的治理组织，也包括在城市群区域同时存在多种主体治理模式共生的形式；非政府主导型的治理主体主要由非政府的组织机构对城市群治理发挥作用，如通过专家咨询委员会、中介组织等等。我国目前以政府主导型的治理模式为主。
按治理方式划分。从治理方式来看，城市群治理可以分为编制规划、调整行政区划、签订协议、召开座谈会等模式。编制规划是城市群针对整体发展或某一专题编制发展规划，通过规划协调城市发展之间的矛盾，指导城市开展合作；调整行政区划是通过适当的行政区划调整，如市县合并、撤乡并镇、撤县建区等方式将城市群中的有关行政区域合并，此种类型主要在大都市区比较常用；召开座谈会模式，主要在区域合作中有合作意向的城市间进行，通过召开座谈会，开展高层领导会晤，形成城市间合作的共同理念，在某些合作事项上达成一致的意见；签订协议模式是针对开展合作的方向、内容或具体项目制定协议。
按治理层次划分。从治理层次划分，就是按照前述指出的城市群概念的三个层次，即大都市区、都市圈和城市群三个层次来对治理模式进行分类研究。城市群一般空间范围较大，区域治理面临的问题较多，解决的难度较大，如京津冀城市群、长三角城市群等。都市圈的空间范围处于城市群和大都市区之间一般属于一个省区范围内，区域问题解决的难度居中，如武汉都市圈等。大都市区是经济社会发展联系十分紧密的区域，适宜通过发挥政府、企业和居民多元主体的作用来进行治理的实践活动，如杭州大都市区、温州大都市区。
我国城市群治理模式选择思路
1.多层级构建
我国正处于城市化的快速发展阶段，城市群现象十分突出，在全国范围内处于不同发展阶段的城市群数量众多，未来城市群治理模式将会百花齐放，各具特色，但是由于城市群的发展直接关系到我国国土空间布局的合理化，关系到是我国各区域之间的协调发展，关系到人口资源环境的可持续发展，因此城市群治理问题不但需要由各城市群发挥特色，发挥多元主体功能，还需要在国家宏观层面上有具体的指导，中央政府要对城市群的治理做出总体考虑，引导全国城市群健康协调发展。目前我国还缺乏一个统筹区域协调发展的区域管理机构，统筹区域之间合理发展的法律法规尚不健全，急需在国家层面出台有关政策和措施，如成立全国性的区域规划委员会，指导各城市群规划管理委员会的设立，对城市群治理机构进行规范管理，出台鼓励城市群治理机构发展的相关政策，制定全国性城市群协调发展的法规政策。省级政府在对城市群，尤其是都市圈和大都市区的发展也要采取积极的手段，支持这类城市群协调发展。
2.多模式共存
我国城市群种类繁多，不同的城市群发展其所处的内外环境差异巨大，在不同的发展阶段，受城市群成长阶段，城市间经济社会联系强弱的影响，以及多种体制性、政策性的因素的影响，所采取的模式也有不同。对于一个城市群而言，也可以有多种治理模式存在，如在某个城市群中可以有区域规划委员会，可以有城市群中城市之间组成的城市联盟，可以有各类非政府组织，这些由不同治理主体构造的治理模式共同成为城市群治理的方式，对城市群的发展共同发挥作用。同时，城市群所选择治理模式也可由正式制度或非正式制度组成，其到底选择什么模式，取决于每个城市群发展的个性，尤其是城市群内部政府、企业和居民的治理能力和水平，城市群内部市场经济体制的完善程度，经济发展的水平，法律法规建设的进程，地方政府的创新精神等等，因此要鼓励城市群的治理模式的多样化。
3.多层次互动
按照城市群空间演进的大都市区、都市圈的层次划分，在城市群治理模式的选择上可以在三个层面上采用不同模式的互动。不同层次上的治理模式可以相互补充、相互发挥作用。不同层次上的治理模式可以建立起相互沟通协作的网络，如果在城市群层次上有统一的区域规划协调委员会，那么下层的都市圈和大都市区治理机构应该在区域规划协调委员会指导下，开展其它治理模式的应用，如以非政府组织和公民社团为主导的治理模式活动。同时一些行业协会等非政府组织也可以在大都市区范围内先行成长，并逐步扩大地域范围，在都市圈和城市群发展中进一步发挥作用。大都市区通过行政区划调整或成立与城市功能区相符合的大都市区治理机构，以保障大都市区的协调发展。
4.多主体参与
目前我国以政府为主导的治理模式已有雏形，但多主体参与的城市群治理模式发展缓慢，除了政府以外的其它主体在参与城市群治理中的潜力还远远没有发挥出来。如在城市群发展战略和政策制定中以企业、社区、各类中介组织等非政府组织参与决策的程度不深，城市群中的行业协会组织还没有建立，以专家学者组成的中介咨询机构在城市群中还没有发挥实质性的作用，以社区、居民为主体参与城市群治理的意识和氛围还需要经过长期的努力。诚然，以企业、社区和居民参与城市群治理与我国市场经济体制的完善和民主政治制度的建设息息相关，但随着我国市场经济体制的不断完善，在一些城市群，多主体参与城市群治理的模式必将得到进一步的发展。
我国城市群治理两种模式的探讨
1.自下而上的“城市地方政府联合会”
“城市地方政府联合会”是由城市群内部城市之间自发组成的治理组织，它的成立充分体现了自下而上的原则，同时为保证治理组织实施的有效性，联合会通过城市间的协商，要建立和完善相应的行政管理职能，形成制度化的治理机制和措施。
“城市地方政府联合会”能够充分发挥地方政府在管理区域公共事务中的积极性和责任意识，也符合分权化改革的趋势。因为地方政府现在不仅仅是省级政府决策的被动执行者，也是地方社会事务的管理者和决策者、地方经济发展的重要推动者和协调者。城市群的利益协调首先应体现在以行政区为基本单元的不同层级政府间的利益协调。城市群的发展应是不同层级政府间互动互求的结果，而不是试图通过行政指令达到一方压制另一方发展。城市之间达成的各项合作事宜是通过多方博弈、协商的结果，因而具有较强的实施性。同时通过完善联合会的协调机制，可以保证各类合作事项的推进。联合会为城市群内部的城市提供了一个由不同层次地方政府组成的利益对话、交流、碰撞、直至走向融合的平台，通过借助这个平台，进行磋商与讨价还价，以满足不同层级地方政府的利益诉求，使最终形成的合作框架和协议便于实施。城市地方政府联合会的成功与否取决于联合会通过城市间政府协商所能形成的行政决策能力。如果没有良好的运行机制作保障就会与目前我国比较普遍存在的市长联席会议、城市协调会等松散型组织一样，难免产生呼声大，但实施弱的问题。
“城市地方政府联合会”的主要职责是编制规划、制定政策和监督协调。编制规划的主要内容包括，对城市群内部交通、能源等基础设施、水资源利用、矿产资源开发、生态廊道进行统一规划，确定空间管制内容，避免不合理重复建设。制定政策包括协调解决城市群内部制度政策的统一，促进人才、技术、土地、资本等生产要素自由流动，建立信息共享等制度。监督协调包括对规划执行和实施的协调，协调城市间发展的利益矛盾，监督合作多方合作事项的进展，建立激励与约束机制。
“城市地方政府联合会”成员主要由城市群内部的有关城市组成，根据城市群的不断发展，其吸纳的成员数量会有所调整，这完全是一种市场行为，它是城市群内部自主协商的结果，每个城市在联合会具有平等地位，在决策表决中都具有一票。联合会的成员除了地方政府代表外，也可采取多种灵活方式，吸纳多元主体参与，包括上级政府部门的代表，以及广泛吸纳非政府组织、企业、专家和居民代表参加，以提高城市地方政府联合会决策的有效性。城市地方政府联合会可下设若干专业委员会，其成员可由相关城市的专业部门和有关专家组成。城市地方政府联合会总部一般设在城市群的中心城市。
“城市地方政府联合会”通过设立城市群共同发展基金，对关乎城市间发展的重大问题进行协调。城市群“共同发展基金”主要用于解决跨行政区界性质的区域公共问题(生态环境保护、上下游资源利用等)，区域发展不平衡问题，促进统一标准的跨区域公共设施建设，提供区内水平相当的公共服务体系。在经费筹集方面，可以借鉴欧盟共同基金的经验，由组织成员交纳的“会费”以及上级的专项经费组成，会费缴纳的比例按照各城市人口、GDP、财政收入、财政支出等指标测算结果确定。在决策规则方面，充分体现效率与公平兼顾的原则，对于基础性区际公共事务决策采取“一人一票”和“票票等同”原则，对于此外的区际公共事务决策采取差别原则(包括实力原则和保护原则)。在资金的运用方式方面，可采取无偿、贴息、担保、股权投资等多种方式。为保障“共同发展基金”的合理使用，要制定《城市群共同发展基金使用管理办法》和《城市群共同发展资金支持规划》，后者要提出一定时期内城市群优先支持的领域和具体的项目安排。
2.自上而下的“城市群区域协调管理委员会”
“城市群区域协调管理委员会”是一个具有一定行政管理职能的政府协调机构，但它不是一个综合性的政府机构，它只为解决城市群发展中面临的重大跨行政区的区域问题而设立。城市群区域协调管理委员会是一个自上而下设立的政府协调组织，接受上级管理机构——“全国区域协调管理委员会”的具体指导，同时通过利用联合的地方行政管理权，对城市群重大区域公共问题进行管理。在全国区域协调管理委员会指导下，每个城市群区域协调管理委员会的成立时间可以根据每个城市群发展的实际情况确定，并不需要一步到位。
“全国区域协调管理委员会”是中央层面对全国区域发展进行协调管理的机构，它从宏观上指导全国性的区域协调发展问题，其中关于城市群发展问题是其协调管理的重要内容之一。“全国区域协调管理委员会”在对全国城市群发展中的作用主要包括：明确全国城市群发展的空间格局、每个城市群发展的功能定位；城市群治理机构设置的基本原则、职能定位；城市群机构实施的相关管理法规、立法；制定鼓励城市群合作发展的政策措施；指导城市群规划编制和实施；协调城市群发展中的重大利益矛盾；指导城市群设立区域发展基金；组织实施城市群重大项目等等。
“城市群区域协调管理委员会”模式有利于在政治层面上协调城市群内不同地方政府之间存在的利益矛盾，有利于从宏观层次，即全国经济发展的角度对城市群的发展进行统一安排。传统管理体制下，对跨行政区划公共管理问题没有引起足够的重视，缺乏利益调控机制，产生了影响城市群区域可持续发展的诸多问题，因此在中央层面加大对城市群区域的管理指导和协调，对于有利协调城市群内部各行政主体的利益矛盾具有特殊的意义，中央政府运用其所掌握的各种政治、经济资源，能够在重大项目布局、财政投资、政绩考核等方面直接发挥作用。
这种模式的缺点在于，第一，目前国家在区域协调发展方面的总体体制设计尚不明确，多部门的管理体制，交叉复杂的运行体系，使得城市群的发展缺乏总体的指导、监督和协调。第二，如果缺乏一定的调控手段，其对城市群内部不同城市间利益协调的难度较大，运行成本较高。第三，中央政府在协调城市群内部利益方面，由于信息的不对称性，会产生效率缺失和判断的错误。第四，委员会是中央政府和地方政府的代表，它处在中央政府与地方利益群体之中，如何正确处理好国家利益与地方经济发展的矛盾，在实际操作中具有很大的难度。
“城市群区域协调管理委员会”应在国家区域协调管理委员会指导下，由中央代表、城市群所在的省级利益的代表和各城市地方利益的代表共同组成。委员会下设负责日常联络和组织整体性工作的办公室或秘书处，具体负责城市群日常管理事务。委员会工作人员可由专职和非专职人员组成，日常行政管理经费由城市群区域协调管理委员会筹集的资金中拨付。根据专业、精简、高效的原则，区域协调管理委员会还可下设若干项目工作组，如交通、能源、水资源、环境、土地和建设等工作组，具体负责专题规划的编制及有关管理事务。项目工作组可根据不同时期工作的需要进行成立和撤销。
为使城市群区域协调管理委员会发挥有效的作用，必须赋予委员会一定的行政管理权限。如规划权、审核权、监督权、资金筹集和分配权。规划权是负责进行城市群规划编制，重点是跨区域的基础设施、资源利用和生态环境保护、空间管制。审核权是审核各城市发展中重大建设项目是否符合城市群发展的总体构想，凡是涉及到与城市群整体发展相关的项目，必须报城市群区域协调管理委员会的审核，如不符合城市群总体发展的要求，可以予以否决。监督权是负责监督城市群规划实施的情况，监督跨境环境保护、污染治理等区域性公共问题，监督城市群政府间自主达成的区域合作规则的执行情况。资金筹集与分配权包括给予委员会筹集资金的权利，通过城市群内部城市上交税收，相关省份支持等方式筹集。资金的使用主要应用于对区域重大交通基础设施项目、区域环境整治项目的补充资金，对利益损失地区的补偿等等。委员会的资金来源包括中央和相关省份政府的拨款，以及城市群中各城市政府向委员会提交的一定比例的税收额。
以上两种模式各有优缺点，但与我国目前松散型的城市群治理模式相比，可以更进一步地发挥城市群多元治理主体的作用，有效解决城市群发展中面临的日益紧迫的区域公共问题，推动城市群的健康发展，国家和各类城市群可以通过不断探索实践，创造出更符合各地特色的城市群治理模式。