坚持“三轮驱动”，发展党内民主——成都市新都区实行党务公开、发展党内民主的实践与思考，本文主要内容关键词为：党内民主论文,党务论文,成都论文,市新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行党务公开是发展党内民主的必然要求，是改革开放和进一步完善社会主义市场经济的现实需要。只有党务公开，广大党员才能广泛参与；只有党务公开，才能做到平等竞争；只有党务公开，才能使监督真正有效，防止“暗箱”作业和用人上的腐败现象。近年来，成都市新都区探索实行了“三会开放”、“公推直选”和“民主测评”三个轮子同步驱动的实践，创新和拓展了党务公开的内容和方式，推进和发展了党内民主，落实和保障了广大党员的知情权、参与权、选择权和监督权，在发展党内民主、带动人民民主和社会民主、建设和谐村镇，促进地方经济和社会全面发展上作出积极探索。
新都区实行的党务公开对党内民主有何推动作用？党务怎样公开？公开什么？如何公开？党内民主对地方经济和社会发展又有何促进作用？带着这些问题，2005年6月中旬，课题组对成都市新都区委实行党务公开、发展党内民主的情况进行了实地调研。在新都区委领导和班子的高度重视和悉心安排下，我们参加了区委主要领导、区级一般干部、镇党委书记、社区和村支部书记的4个座谈会，看了2004年新都区“千人民主测评区级党政领导干部”大会和新都区“公推直选”实况两个录像，走访和参观了一个村党支部、一个村企业和新都区政务服务中心。通过调研，我们深感到新都区在这方面已迈开了可喜的一大步，无论是从实践还是从理论上，都值得总结和思考。
一、“三轮驱动”：立“三大主体”，破“三个过于集中”难题，提高发展党内民主的自觉性和主动性
（一）以“公开”理念为先导，挑战“官本”和“人治”传统
先谋思路统一思想，后行建制循序推进是新都区委领导在探索实行党务公开、发展党内民主中的一条重要经验。在探索实行党务公开、发展党内民主中，新都区委针对新都区政府一些部门，尤其是一些特权部门中普遍存在的受千百年来中国传统政治文化的“集权”、“大一统”和“人治”观念的影响，在工作中表现出来的唯上唯书、唯官唯权；高高在上、好摆门面；不闻民声、无所作为；“暗箱操作”、以权谋私；松散拖沓、办事低效；不讲原则、态度粗暴等“官本”和“人治”的现象和行为，首先提出了一个“阳光政府”理念，决心通过“打造阳光政府”，即要创建一个“公开、公平、公正、勤政、廉政、为民”的透明政府，让政府置于“阳光”之下，公开透明；提出正误得失以民众“高不高兴、满不满意、答不答应”为评判标准；要求广大党员和干部摒弃“我用权力管人民”的“民王”思想，树立“我为人民管权利”的民本思想。这样通过向传统“官本”“人治”言行挑战，提出公开透明阳光理念，统一了认识，为倡明“立党为公、执政为民”宗旨打下了坚实的思想基础。
（二）以党务公开为突破口，树立“三大主体”意识
自2001年以来，新都区以树阳光理念为先，以制度作为形式载体，先后在三个方面进行了以实行党务公开为突破口的发展党内民主的新创举：一是新探索的民主决策——“三会开放”制，即开放区委常委会（全委会）、区政府常务会、区人大常委会；二是新尝试的民主选举——“公推直选”制，即对全区299个村（社区）党组织书记和11个乡镇的党委书记进行了书记差额直选；三是新形式的民主监督——“民主测评”制，即实行了由广大党员和群众参与的公开评议区级党政领导干部、区级部门领导、镇级领导和村级领导“四个层面的民评官”制度。通过实行三个平台从内容到形式、从规定到程序、从制度到实践的党务公开，发展扩大了党内民主，完善了党内民主参与机制，落实了广大党员和群众在依法参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督中的“四权”（知情权、参与权、选择权和监督权），使广大党员和干部明确和树立了执政主体是中国共产党，授权主体是广大人民群众，党组织活动主体是党员的“三大主体”意识。重视党员主体作用，才能真正发挥党员参与和发展党内民主的自觉性和主动性。
（三）以“三轮驱动”为合力，破解“三个过于集中”难题
“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”[1] 这种现象非常普遍，而且一直是发展党内民主制度建设中的难题，在地方和基层具体表现为“三个过于集中”现象，即在党委、人大、政府和政协四套班子中，权力过于集中在党委；在党委班子中，权力过于集中在常委；在常委班子中，权力过于集中在书记。新都区在三个方面实行的党务公开就像一辆车子三个轮子，聚揉民主决策、民主选举和民主监督强劲之合力，似利剑般的从制度建设上破解了长期存在于我们发展党内民主中的难题，创建了党委、人大、政协阳光操作的运行体制，形成了公开、科学、民主的议事决策机制，扩大了普通党员参与民主选举的渠道，增强了对党和政府的领导和执政效力的有效监督。
二、“三会开放”：落实党员权利，创新民主决策和监督机制，促进党委决策的科学化和民主化
党的十六大指出：“完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。”党的十六届四中全会进一步指出：“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开。”新都区通过对领导机关、行政机关、权力机关的“三会开放”实践，积极探索出了符合党的十六大和十六届四中全会精神的一种新的民主决策制度形式，主要表现在以下几个方面：
（一）“三会开放”，落实党员的权利，使党员更好地了解党内事务
自2001年以来，新都区相继开放了区政府常务会、区委常委会（全委会）（注：2002年以来，新都区委常委会基本开成了常委扩大会或全委会。）和区人大常委会。新都区党委以政务开放为试点，逐步深化探索到区委常委会。政府常务会规定每次邀请3名人大代表、3名政协委员、3名市民代表参加；区委常委会（全委会）除全体区委委员参加外，还邀请区人大、区政府、区政协和政府组成部门负责人列席会议，同时邀请5名普通党员代表列席，要求他们不仅要了解会议精神和工作安排，而且还要将其精神带给广大党员；区人大常委会每次邀请5名普通市民列席会议。为提高“三会”开放的程度，新都区委、区人大、区政协还邀请报社、电视台等新闻媒体参加，除明确规定不得公开的内容外，及时向社会宣传“三会”内容，报道区委区政府的重大决定和相关决策。如此可见，“三会开放”不仅建立起了党委、人大、政协阳光操作的运行机制，而且保障了党员的知情权，提高了广大党员政治参与的主动性和积极性。
（二）“全委会票决制”，完善党委内部议事和决策的新机制
2003年初，新都区在成都市率先实行干部任用全委会票决制并以制度的形式确定下来。全委会票决制一是在区委全委会或更大范围的全委扩大会上进行表决。如在决定区级部门“一把手”是否继任时，是由全区区委委员27人在区委全委会上进行投票表决；在推荐助理巡视员建议人选时，除区委委员外，将参加人员扩大到由区人大、区政府、区政协领导班子成员在内组成的共42人参加票决。二是全委会票决制在重要职务的推荐和成批干部任用上进行票决。不仅对14名符合条件人选中推选3名副区级助理巡视员进行票决，而且对区委、区政府工作部门“一把手”职务进行票决，其票决的职数达到20个，票决“一把手”所涉及的部门有区直工委等6个区委工作部门，有人事局、劳动局、建设局、交通局等7个区政府工作部门和市容局、房管局等7个区政府直属局级单位，共票决了68名干部的推荐任用。三是对全委会票决的范围、工作程序、具体操作方法等方面作了详细的规定，尤其是在票决程序上作了严格的规定，如在票决前，组织部在向参会人员介绍拟任用人选的情况时必须客观，不得带有任何主观意向，以免产生诱导；在票决中，采用无记名投票的方式，规定一人一票，票力相等；在票决后，当场清点和统计表决票，宣布票决结果。在新都区实行的全委会票决制中，区委书记主动还权、常委会自觉分权，充分发挥全委会作用，从根本上改变了权力“三个过于集中”的格局，打破了个人或少数人决定少数人的干部任免局面，拓宽了重大决策的渠道和形式。
（三）“差额票决”，决策与监督交叉互动，促进党委决策的科学化和民主化
民主不仅仅是理论和原则，民主还是一套十分具体而实在、细小而严密的程序。在我党的历史上，曾经有一段时期，其表决方式几乎都被一片狂热的掌声所代替；现在许多地方，同样盛行以鼓掌、举手等额表决的决策方式。2004年开始，新都区在完善“票决制”的基础上，又开始尝试“差额票决制”的实践。差额票决内含两个基本点——差额与选择，选择差额就意味着有不同，有不同选择，就会产生争议或歧义，就会出现反对票。从民主决策效能上看，任何决策都没有绝对的正确，而没有反对票意味着绝对的虚假。实行“差额票决制”，一方面，它不仅改变了过去常用的鼓掌和举手表决，表面上一团和气、实为模糊不同意见的民主表达方式，使党委决策得到质的提升，进一步凸显其科学性和民主性。另一方面，实行“差额票决制”，既尊重多数人的意见，又保护少数人的意见，同时由于“三会开放”使决策公开，故赢得决策通过的大多数人不仅要受到决策本身相关制度规定的约束，受到决策未通过的少数人的监督，而且还要受到未参加决策而又知晓决策内容、过程和结果的广大党员和干部的有力监督，使党委会决策更加科学和民主化。
三、“公推直选”：尊重党员主体地位，提升基层党组织的执政合法性，推进选拔任用干部的民主化制度化
新都区对全区299个村（社区）党组织书记和11个乡镇的党委书记都在党员大会上进行书记差额直选，让党员直接选举自己的当家人，使党员成为党内民主的主体，推进了干部选拔任用的民主和制度化，是基层党内民主选举史上的一大创举。
（一）落实党员“选票”，保障党员民主选举权利
列宁在讲到“广泛民主原则”的时候，曾经指出：“每一个人都会同意‘广泛民主原则’要包括以下两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于对本组织的成员。”[2] 对于党内民主来说，党员所拥有的选举权和被选举权等不仅是一种权利，而且也是一种职能，党员一旦拥有了这种职能，并在党内民主制度的运作中经常性地正确运用，一可使其权利在党内选举中得到尊重和保障，二可保证选举的合法性基础，三可激活党员的内在活力。新都区的村（社区）党组织书记差额直选，从报名—参选人公示—竞选演说—投票—公布投票结果，“阳光作业”全过程；而新都区镇党委书记的“公推直选”，从职位职数、报名条件和范围、报名时间和地点、资格审查结果、合格人员简介、推荐以及差额直选结果等全过程，则通过报纸、电视等新闻媒体和其他方式向全区广大党员和社会公开。可以说，新都区在党员大会上由全体党员投票进行村支部书记和镇党委书记差额直选，牢固树立了党员主体意识，真正落实了党员的“选票”，切实保障了党员民主选举权利，是基层党内民主选举制度运作合法基础和动力机制的体现。坚持党员主体直接参与公开选举原则在基层党内民主中尤为重要，它不仅符合列宁的“广泛民主原则”，而且是有效防止选择性选举向认可性选举蜕变的有力保证。
（二）坚持原则和程序，提升基层党组织的执政合法性
新都区委在《关于镇党委书记的公推直选及管理意见》中规定：镇党委书记公推直选必须坚持①党管干部；②群众公认；③公开、公平、公正；④依法办事；⑤接受监督五项原则。规定公开推荐镇党委书记候选人初步人选的组成人员由机关全体干部、村（社区）党组织书记、村委会主任、社区居委会主任、各级党代表、各级人大代表、各级政协委员、驻镇单位负责人、企业负责人代表、民主党派、无党派人士代表、村民小组组长和普通群众代表联合提名候选人制度200至500人组成。具体程序是：①发布公告（包括职位职数、报名条件、范围、时间和地点）；②参选人自愿报名；③参选人资格审查；④公示候选人；⑤候选人实地调研；⑥候选人发表竞职演讲；⑦公开推荐候选人预备或初步人选（2人）；⑧全委会审定候选人预备人选（包括接受参会代表的询问并答辩）；⑨在党员大会上进行党内差额票决直选；⑩当场公布公推直选结果。并将公推直选的每一个程序都通过电视、报纸网络等媒体公之于众。
新都区镇党委书记“公推直选”的实践，在公开、公平、公正中实行“党管干部”和“群众公认”联合提名推荐候选人制度，杜绝了少数投机取巧的人钻空子和跑官、买官、要官等不正之风，改变了以往一些由少数领导人管干部选干部和干部队伍“对上不对下”的风气，从选举制度上增强广大党员和群众感觉到党和政府的亲和力，提升了基层党组织的执政合法性。
（三）完善配套制度，疏通权力制约和监督渠道
党内竞选干部是一个系统工程，在这方面，新都区除对镇党委书记公推直选、公开推荐候选人初步人选、差额直选和公推直选工作监督方面作了详尽的规定外，还就镇领导班子成员选拔任用及管理、对镇党委书记述职评议、考核奖惩、质询和罢免作了明文规定和实践探索。长期以来，由于没有一套完整系统的制度，在选人授权过程中，除了选举外，广大党员和群众极难参与，监督更难进行。新都区镇党委书记公推直选，从始到终都置于广大党员和群众面前，进行阳光公开作业，就表明了要主动接受广大党员和群众的监督，加上建立了与差额直选制度相应的各种配套制度，尤其是罢免制的设定，成为监督和制约党员领导干部行使权力的有效途径，是干部选拔任用的民主化和制度化建设的有力保障。
四、“民主测评”：拓宽党员和群众直接评判政绩，搭建相互沟通平台，促进民主监督的制度化规范化
（一）“民评官”公开化，努力搭建沟通平台，顺民心树党威
2004年7月20日，在全过程向干部、群众和新闻媒体开放情况下，由新都全区党代表、人大代表、政协委员、村（社区）党组织书记、村委会和社区居委会主任以及工人、农民、知识分子、企业代表等各个层面的各类人士共1045人，对区委区政府的17名党政领导干部和49个平时与群众接触较多、拥有一定行政执法权的职能部门对工作能力、政策水平、精神状态、群众观念、调查研究、碰硬精神、办事效率、作风民主、以身作则、清正廉洁和工作实绩等11个方面进行了民主测评，7月21日将测评结果在区委全委会上进行通报。尤其可贵的是新都区委主要领导和领导班子针对测评结果，敢于正视自己的问题，于次日召开有区党代表、区人大代表、区政协委员、区委区政府各部门负责人以及各村、社区党组织书记、村委会和社区居委会主任参加的大会，17名区级领导针对测评结果进行自我剖析，在大会上提出各自的整改措施，同时整个大会剖析过程通过新都电视台向全区63万干部群众现场直播，还将17名党政领导剖析原稿在《新都资讯》上全文刊登，并作为半年整改后群众再次测评的重要依据。千人公开测评，一方面，让老百姓为领导干部寻“病”把“脉”，使官员既不能肆无忌惮地利用手中的权力胡作非为，也不能徒居职位平庸度日，无所作为。另一方面，它在权力授权者与权力运行者之间搭建了一个相互沟通平台，撩开了干部民主测评结果“神秘”的面纱，为群众长期评判监督，“用眼睛投票”创造了条件，是有效遏止阳光下的“家丑”向阳光下“罪恶”滑变的一种方法和制度。新都区实行的“动真格”民主测评，打造了一个生动的“党建连民心”的氛围和局面，强化了民主监督制度，增强了党在老百姓心中的威信，得到了广大党员和群众的真心推崇和热烈欢迎。
（二）“民主测评”制度化，打破传统干部政绩考核方式，密切干群关系
继民主测评17名区级党政领导干部后，新都区将其延伸到对区级部门领导、镇级领导和村级领导三个层面的民主测评。自由公开地民主测评伴随着权力合法性的诞生，而干部的不公开与不诚实的言行会使人们对当政者产生怀疑，从而大大削弱其执政能力。采取全程公开、真实逗硬的自下而上的“民评官”干部政绩考核方式，将党内监督（民主策评制度）与党外监督（群众监督和舆论监督）相结合，克服了中国共产党同体监督的局限性，落实了广大党员和群众的知情权和监督权，激发了广大党员和群众参与监督的积极性，强化了干部正确行使手中权力的意识，增强了领导干部的事业心和责任感，密切了党和广大人民群众的关系，提高了党在群众中的威信和威望。
（三）“民主测评”有序性，促进民主监督的制度化规范化
党内监督除需要对党员干部进行相应的纪律约束，思想教育，权力监督的制度保证、保证广大党员的知情权而为普通党员参与党的重大问题决策和管理的有关范围规定和设立参与的具体渠道外，还需要结合党外监督形成大的制度环境，以创建一个制度环境来保障监督的有效性，减少执行制度过程中的随意性，使制度的刚性体现出来。新都区的“民主测评”从头到尾的有序进行以及为新都区党代表开通直接向新都区委办公室反映情况和意见的“专递信道”和群众拨打区委书记直通电话等形式，这种在加强党内民主基础上发展和扩大的党内监督形式，建立了纵横、上下互动的监督体系，是提高党的执政能力和效率、维持社会政治稳定的有力保障，同时也大大促进了民主监督的制度化规范化建设。
五、结语
新都区实行党务公开、发展党内民主“三轮驱动”的同步实践，不仅会给当地人们的思想观念、思维方式乃至生活方式等方面带来巨大的冲击和变化，而且对区委和党员干部的领导方式、活动方式和工作方法提出了新的更高的要求，如怎样利用党务公开、推动党内民主发展的促协力，把经济市场化和政治民主化中的客观性、科学性和有序性进一步制度化、规范化、法制化？怎样利用党务公开、推动党内民主发展的导向力，将党内党外、不同社团企业、不同组织和利益群体的充分诉求和表达引向更加合法、有序和畅通的渠道？怎样利用党务公开、推动党内民主发展的凝聚力，将党员、干部和群众的积极性、主动性、创造性提升为一种社会价值成就感和责任心，投身于新都区的经济和社会全面发展中？所有这些无疑都是对新都实行党务公开、发展党内民主政治实践“三轮驱动”制度创新的进一步检验，同时也是对党员、干部和群众，尤其是党员领导干部素质和能力的考验！在此我们谨向新都区勇于践行民主政治的开拓者们表示敬意！同时我们也衷心祝愿新都区的“三轮驱动”实践在制度化、规范化、法制化轨道中健康、有序、稳步前进！
（课题组组长：李锡炎，中共四川省委党校常务副校长、教授。课题组成员：侯德邻，中共四川省委党校党史党建教研部副主任、教授；裴译庆，中共四川省委党校党史党建教研部副教授；马锦燕，中共四川省委党校党史党建教研部副教授；蒋文，中共四川省委党校科研处协作科长。）（执笔：马锦燕）