毒奶粉 谁之过——“毒奶粉”祸起监管体系行政化，本文主要内容关键词为：毒奶粉论文,之过论文,监管体系论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我准备就此次“问题奶”事件引发的食品安全问题讲三部分内容。
毒奶粉事件折射的是商业治理体系的断裂
第一部分，做一个简单的概括，就是我们怎么看毒奶粉事件。我认为它在某种程度上显示了一个“中国制造”的危机，其实这已经是一个很严重的危机了，而且这么多年来一直在发生。比如我国出口的猫粮、狗粮把美国的猫、狗毒死很多，现在发展到把中国的婴幼儿毒死。其实，出问题的不仅仅在食品领域，中国制造的电器产品，比如山寨手机，都显示中国制造品质的低劣。这是我国经济总量以多年持续的高速增长的结果，这显示了我国社会的管理体系、治理体系需要转型。毒奶粉事件，甚至像南方雪灾，等等，都显示出随着经济的增长，我们原有的一整套体制与经济发展完全脱节了，我们对于他人基本的信任无法建立和维持下去了。以上是对这个问题现象层面的描述。
为什么会出现这个危机？为什么会在当下出现呢？为什么会在市场化、商业化进行了二十多年以后出现了这样的现象呢？我的解释很简单，因为我们面临的情形是从一个传统的熟人社会交易模式转向一个陌生人之间的交易模式。比如说，以前我们要喝牛奶、羊奶，邻居家就养着牛、羊，我们要买蔬菜直接到离我们家几里地的地方去买就可以了，与之相适应的是熟人社会交易的一套控制体系，不管对交易者，还是对他的交易行为，都有一套自洽的、比较完整的监控体系。这个监控体系里最核心的就是传统的道德、伦理、声誉等构成的体系。
现在这个体系发生了变化，消费者依赖的各类产品、服务都来自没办法想象的人手里。比如从这次奶粉危机里可以看到，生产、消费都局限于一个区域内的品牌基本上都没出现质量问题，但消费者区域较广的品牌，像光明、蒙牛等等问题很多。一方面是因为这种企业的控制链条延长，导致内部控制体系控制力的削弱，另一方面是因为这样一种生产方式，已经完全进入了一个陌生人的世界，生产过程是在陌生人中进行的，而与陌生人交换需要另一套监管体系、管理体系和制度体系。中国现在的问题就在于这套体系一直没有建立起来，或者说我们在生产和生活的模式转换的过程中没有转换治理体系。
这套体系中最重要的就是商业伦理体系的建立，或者说一个有效的监管体系的建立，即政府监管体系的建立。刚才毛教授讲到“管制”，认为管制越少，经济越好。这个观点我基本上同意。但我基本上不用“管制”这个词，我用“监管”。“管制”的意思就是要主动地做某些事情——政府要对市场主动做某些事情，市场自己做自己的事情，但是需要必要的监督和控制，需要一个监督的机制。
健全的市场需要多中心监管体系
说到监管，大家通常马上想到的是政府的监管。其实，我们可以想象一下，在比较健全的市场里面，应该存在一个多中心的监管体系，或者说是一个多元的监管体系。
这个监管体系可能有好几个层面，一个最基础的监管体系应该是一个伦理体系，比如说商人伦理、商业伦理。伦理体系是一个基础性体系，如果没有这个体系，每个人每天都想着害别人，其他的监管都不可能奏效。刚才我们讲到美国，它可能也会出现食品安全、药品安全等问题，但是他们的问题跟我们三鹿奶粉问题在性质上有很大的区别。美国的药品在起初实验阶段，由于样本量太少，或者由于实验的时间太短而导致某些毒副作用当时没有发现，后来投入市场中，比如说导致畸形胎儿，这是无意或者疏忽造成的。而中国的问题是什么呢？企业明知某些物质有毒，还直接往里面添加。这样的区别是非常关键的。这说明我们这个社会的企业家，或者说很多商人，从奶农到收奶的，到生产奶粉的，所有的人都没有好心。整个社会形成这种精神状态，我把它称为“物质主义的精神状态”。
讨论这个问题是让我们必须明确一点，如果这种状态不改变，讨论监管体系的问题，都是建立在沙滩上的大厦。但这个大厦还是需要讨论的。大厦的基础是伦理性的自我约束，上升一层叫自愿监管，就是自我监管。这是什么意思呢？比如说一个行业性的，或者区域性的商人、企业家的自愿监管，等等。自愿监管也是外部监管，不像伦理，而是内部自己监管。自愿监管和政府监管都属于外部监管，但区别在于自愿监管是出于自愿，而政府监管是强制性的，比如政府在某个行业颁布一个规则，企业必须执行，而如果商会监管则是自愿的，企业可以接受，不接受的企业可以退出这样的商会。我们在市场里可以找到很多这样的监管组织，比如说一个独立的质量监管机构，它可以对消费者发布一些信息。美国的消费者协会是最典型的自愿监管机构，而我们的消费者协会没有承担起它自己的责任；资源监管机构可以建立实验室，对最重要的消费品、食品、药品进行检测，然后自己公布独立的报告。这就是一个自愿的监管。这个机构对企业没有强制力，但是会通过影响消费者的选择，最终对企业的行为施加监管。这是一个层面的监管。
政府监管体系必须去行政化和地方化
第三个部分谈的是政府的监管，我主要分析目前政府监管存在的问题。
毒奶粉事件或者所有中国制造的危机很大程度上是源于现有政府监管体系的失灵，所以仅仅是李长江下台根本不足以解决这个问题，换上任何一个质检总局局长，采用这套制度仍然会出现失灵。问题出在哪儿呢？在于我们现在所有的监管机构都面临着行政化和地方化的问题。美国的监管机构是一个相对政府而言的独立机构，美国的很多机构比如说美联储、通信委员会、FDI、FBI，相对政府而言都是独立的。对美联储来说，总统可以提名它的主席，但是机构本身是完全独立的，它作出的货币政策不用请示总统。这是现代政府演进的基本趋势。随着宪政的进行，民主国家都呈现出政府权力的分散化、多中心化，其重要的表现就是大量监管机构的独立性。历史上第一个独立的机构是法院，法院和美联储是一样的，它在执行属于自身管理的职能时，不依附于所有政治和行政的力量，它只依据事务本身内在的逻辑来管理。所以，你会发现这个管理机构更类似于一个科研机构，像一个科研所。
国家质监总局前局长李长江最近两年一直是媒体曝光的热点人物，但是毒奶粉事件发生后，他终于无话可说，黯然辞职
中国现在的问题在哪儿呢？就在于所有的监管机构，包括跟食品、药品有关的监管机构，都是行政化的机构。比如石家庄质监局在行政上是归石家庄市政府领导的，它和国家质监局只是业务上的关系。这说明石家庄市质监局要听命于石家庄市政府，而石家庄市政府和三鹿集团是什么关系呢？大家都知道。这些监管机构有没有可能去监管三鹿集团？显然没有这个可能，从逻辑上讲就没有，从制度设计上讲就更没有。他们不但不管，而且会反过来替这些企业辩护。在三鹿奶粉事件中，所有的监管机构都为企业上书国务院，都在保护奶粉企业。这时候所有的监管都是失灵的，因为企业受制于政府，政府以经济增长为最主要的政绩考核目标，所以，地方政府的官员本能就是保护企业，只要这个企业能给它创造产值。其实，并不是三鹿给地方官员送了多少钱才保护，也不是黑社会式的保护，而是利益纠葛机制。
那么，接下来要怎么改革呢？我想改革的方向是去行政化。为什么一定是监管机构要去行政化，而不是加强垂直管理呢？很多人说去行政化就是垂直管理，把监管机构从地方行政机构中划分出来，由国家质检总局统一垂直管理就可以解决问题。实际上，垂直管理只解决了在地方层面监管机构去地方化的问题，没有从根本上解决去行政化的问题。所以，我们需要建立一个真正独立的监管体系。概括为一句话就是，如果不彻底解决行政控制的问题，监管就是失灵的，我们以后会继续吃毒奶粉、瘦肉精。