西方城市政体理论的源起、挑战及其演变

于 洋

[摘要] 城市政体理论是西方城市政治学的主流理论。系统梳理城市政体理论的渊源、挑战及其演变轨迹，对未来研究前景进行展望，并分析其对于中国城市研究的启示。市场化改革已经孕育出政商结盟的地方发展型政体。城市政体理论为理解城市政治运行逻辑提供了具有解释力的分析框架。随着大都市进入后工业社会，政体外部环境已发生变化，传统城市治理结构面临着转型压力，中国城市政治学应更多关注政体变迁。政体变迁的机制、方向与进程，以及社会力量如何参与大都市协同治理将成为未来中国城市研究的重点领域。

[关键词] 城市政体理论；源起；挑战；演变

20世纪70年代以来，新自由主义转向重塑了城市政治格局。城市管治哲学开始从“管理主义”转向“企业主义”，强调以市场为主导，以私人投资为基础，具有经济增长导向的政策框架取代了以政府为主导、以公共投资为基础、具有福利主义导向的政策框架。城市治理结构开始从一元结构向多元结构转型。(1) David Harvey.“From Managerialism to Entrepreneurialism:The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism”.Geografiska Annaler ,1989,71(1):36-53.在此背景下，斯通提出了城市政体理论，关注新型城市治理联盟的制度分析。至今城市政体理论已走过了30多个年头。该理论经过不断发展，目前已成为西方城市政治学的主流理论。本文试对城市政体理论30年的发展历程进行回顾，全面考察其诞生背景、研究论域、面临挑战和最新发展，梳理出其演进轨迹，并分析它对中国城市研究的启示。

与三峡水库蓄水运用前相比，宜昌2003—2007年径流量变化相对较小，但下泄沙量减少较多，2003—2007年宜昌站年均输沙量仅为6 674万t，较蓄水前减少了86%。三峡水库蓄水运用后，大部分粗颗粒泥沙被拦截在库内，下泄泥沙明显细化，年宜昌站悬沙中值粒径范围为0.0065～0.003 mm，与蓄水前的0.009 mm相比，出库泥沙粒径明显偏细。蓄水后沿程各站输沙量与蓄水前相比，呈明显减小趋势，减小幅度在50%～98%之间。沿程来看，各站输沙量减小幅度递减，表明沿程有泥沙补给。

一、创立：城市政体理论1.0版的诞生

本节回顾城市政体理论1.0版是如何在回应此前理论困境中诞生，讨论其研究论域，并回答为何其被视作西方城市政治学的一次理论范式转变。

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(一)理论渊源

在城市政体理论出现之前，西方政治学界关于城市政治逻辑的讨论分为精英主义和多元主义两派。精英论认为，权力是由精英阶层掌握，尽管会在不同精英阶层间更替，但维持权力运行的精英规则是不变的。(2) Floyd Hunter.Community Power Structure :A Study of Decision Makers .Chapel Hill:University of North Carolina Press,1969.多元论认为，普选权可以抵消社会阶层差异，民众可以通过民主选举的方式控制权力，并参与决策过程。尽管两派在观点上针锋相对，但都聚焦于“谁控制一元性权力”。正如达尔所言：“政府是施加强制力的、最有效率且唯一的组织。”(3) Robert Dahl.Who Governs ?Democracy and Power in an American City .New Haven:Yale University Press,1961,p.96.

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(二)研究论域

再次，尽管理论2.0版对1.0版进行了大幅修订，但以资源决定论为基础的社会生产模型仍作为理论内核被继承下来。早在1.0版时代，一些学者就对政体理论中的精英主义倾向提出了批评。斯托克和莫斯伯格认为，政体理论仅关注精英，而忽略了精英和大众的关系。斯通和惠兰承认城市政体理论1.0版过于关注精英，但这是由资源决定论导致的城市政治权力结构的客观事实。然而在后工业时代，依托于网络信息技术的公民社会正在崛起，因此应更多关注公民社会。亨德里克斯提出，诞生于工业时代的社会生产模型强调财富创造，关注政体内政商之间的有效协作，已无法适用于公民社会崛起的后工业时代。因此他提出强调财富再分配的社会修正模型，关注对抗性力量对城市治理结构的修正作用。(30) Frank Hendriks.“Understanding Good Urban Governance:Essentials,Shifts,and Values”.Urban Affairs Review ,2014,50(4):553-576.琼斯科里亚等在实证研究中证明，在后工业时代公众在一些民生领域已能对公共政策产生实质性影响。(31) Michael Jones-Correa,and Diane Wong.“Whose Politics? Reflections on Clarence Stone’s Regime Politics”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):161-170.

电子邮件从内容的结构性上来看与传统的书面内容结构有很大的不同。电子邮件的语句比较简洁，各段落之间不会过长，因此电子邮件的空行及语句的符号特征就相对明显。基于此特点，提取电子邮件内容中的8个结构特征如表1所示。

然而，斯通的“政体”概念受到克里克的政治观念影响。克里克在《捍卫政治》一书中写道：“政治可以被理解为不同利益集团在既定规则下的合作行为，每个利益集团在合作中被赋予的权力大小与其对整体利益影响的重要程度成正比。”(7) Bernard Crick.In Defense of Politics .New York:Penguin Books,1982,p.21.在资源分散的社会中，政府掌握的资源有限，为实现政策目标必须与非政府部门结盟。斯通将城市治理联盟命名为“政体”，即“相对稳定的非正式制度安排，掌握着与其决策权力相适应的制度资源”(8) Clarence Stone.Regime Politics :Governing Atlanta ,1946-1988 .Lawrence:University Press of Kansas,1989,p.4.。因此，政体理论的铁律是“一个有效的政体必须有能力调动其政策目标所需的相应资源”^⑦。

旅游研究中的学术动态剖析——基于Annals of Tourism Research的可视化图谱样本分析 魏红妮 朱 竑 03（41）

城市政体有三重特征：第一，城市政体是一种跨越体制边界的非正式制度安排。使治理有效的并非正式的政府系统，而是市政厅与商务区之间非正式的合作伙伴关系。第二，城市政体是相对稳定的，可以跨越任期局限保证公共政策持续而稳定的实施。第三，城市政体成员对决策过程的影响力大小取决于所掌握资源的多寡，必须跨越最低资源门槛才能进入政体。

城市政体的组成取决于政策目标及所需资源，主要包括土地、人力、金钱、权威、正当性、信息、组织和社会资本等。(9) Robert Leach,and Janie Percy-Smith.Local Governance in Britain .New York:Palgrave,2001.根据掌握的资源类型，政体成员分为三类：政治性组织、经济性组织和社会性组织。政治性组织掌握依托于权威和正当性的行政权力，有权制定相关法律和政策；经济性组织掌握金钱和土地等生产资料；社会性组织掌握人力和社会资本，通过选举表达政策偏好。对于大多数政策目标而言，行政权力和生产资料都是必要的。同时，由于政府和企业本身具有良好的科层制组织结构和有效的信息沟通渠道，所以经常成为政体中的重要成员。而社会性组织往往因掌握资源匮乏、组织结构松散和信息渠道闭塞而难以跨越最低资源门槛，被排斥在决策过程之外。

政府力、市场力和社会力之间相互博弈，三者中两两联合或排斥形成不同政体类型。斯通将其划分为维持型政体、发展型政体、中产阶级进步型政体和弱势阶层机会扩展型政体。其中，维持型政体旨在保持仅能维持日常公共服务的低税收水平；发展型政体致力于推动经济发展和城市增长；中产阶级进步型政体要求保护生态环境和控制城市增长；弱势阶层机会扩展型政体强调人文关怀，公共政策应向弱势阶层倾斜，加强兜底式社会福利。

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需要指出，在概念内涵上，城市政体理论中的城市政体不同于传统政治学中的国家政体，它超越了政府边界，从微观层面关注“行动性权力”的运用以实现资源整合。从这个意义上讲，国家政体与城市政体两者处于不同维度，并无必然联系。换言之，在同一类型的国家政体下不同城市也可能存在不同类型的城市政体，这主要取决于政策目标所需的资源及其分布情况。例如，斯通关于城市政体类型的研究均基于美国民主政体的背景。

二、质疑：政体理论面临的挑战

随着2000年后全球宏观环境的变化，城市政体理论的适用性日益遭到质疑，甚至有学者宣称该理论已经到了“带着荣耀走进坟墓”的时候。(10) Joshua Sapotichne,Bryan Jones,and Michelle Wolfe.“Is Urban Politics a Black Hole? Analyzing the Boundary between Political Science and Urban Politics”.Urban Affairs Review ,2007,43(1):99.本节对城市政体理论面临的挑战进行评述，主要集中在三个方面。

(一)对普适性的质疑

欧洲一些学者指出，由于美国和欧洲在制度环境上存在显著差异，因此当该理论被应用于分析欧洲城市时存在偏差。皮埃尔认为，城市政体理论诞生于“自由型市场经济”的美国，地方政府在城市发展方面的自治性很强，市场经济环境更自由；而欧洲属于“调控型市场经济”，受制于科层制的政府组织结构，城市发展受到上层政府的影响较大，政府对市场经济的干预较多。(11) Jon Pierre.“Can Urban Regimes Travel in Time and Space? Urban Regime Theory,Urban Governance Theory,and Comparative Urban Politics”.Urban Affairs Review ,2014,50(6):881.持有相似观点的还有道丁、哈丁、戴维斯等人。(12) Keith Dowding,Patrick Dunleavy,Desmond King,et al.“Regime Politics in London Local Government”.Urban Affairs Review ,1999,34(4):515-545;Alan Harding.“Elite Theory and Growth Machines”.In David Judge,Gerry Stoker,and Harold Wolman(eds.).Theories of Urban Politics .London:Sage Publications,1995;Jonathan Davies.“Partnerships Versus Regimes:Why Regime Theory Cannot Explain Urban Coalitions in the UK”.Journal of Urban Affairs ,2003,25(3):253-270.因此，植根于美国制度土壤的城市政体理论在解释欧洲城市权力结构时具有明显的局限性。

(二)对前提假设的挑战

目前，理论界已达成共识，认为城市政体理论诞生的背景是工业时代，城市政治中的政商力量达成均衡，维系着城市政体的稳定，因此该理论在工业时代为解释城市治理结构提供了有力的理论框架。然而在后工业时代，资源更加分散，原有的权力均衡正逐渐被打破，因此城市政体理论需要修正。(20) Katherine Hankins.“Regime Politics in Geography”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):157.拉斯特借用库恩的观点提出，范式转变的发生并非因旧理论遭到批判，而是被更具解释力的新理论所替代。虽然城市政体理论正面临着挑战，但尚未出现更具解释力的新理论。据此，他呼吁：“我们不应该仅仅因为地方政治开始转型而轻易地抛弃既有理论。”(21) Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):146.

当全球化进入后工业时代，一方面地方政府机构削减与业务外包使政府、市场与社会之间的边界正变得模糊，城市政治参与者日趋多元化；另一方面企业不断深化的纵向整合在增强其全球竞争力的同时，也弱化了与地方政治的联系。这些都对政体理论僵化的前提假设构成了挑战。(13) David Imbroscio.“Reformulating Urban Regime Theory:The Division of Labor between State and Market Reconsidered”.Journal of Urban Affairs ,1998,20(3):233-48.斯托克和莫斯伯格则批评，政体理论对于“政府—市场”之间的运作机制阐释不足，未有效回答诸如在何种情况下政体中的商人更倾向于来自何种行业等问题。(14) Gerry Stoker,and Karen Mossberger.“Urban Regime Theory in Comparative Perspective”.Environment and Planning C :Government and Policy ,1994,12(2):195-212.

(三)对方法论的批判

本节剖析城市政体理论2.0版与1.0版的差异，并详细介绍最新的理论成果和相关讨论。

三、发展：城市政体理论2.0版的修正

尽管斯通曾强调“政体分析不是完全基于地方性的”(15) Clarence Stone.“Regime Analysis and the Study of Urban Politics,a Rejoinder”.Journal of Urban Affairs ,1998,20(20):250.，但政体理论依然因其研究方法本身带有的浓重地方色彩而遭到批评。布伦纳批评该理论陷入了“地方主义方法论陷阱”(16) Neil Brenner.“Is there a Politics of ‘Urban’Development? Reflections on the US Case”.In Richardson Dilworth(ed.).The City in American Political Development .New York:Routledge,2009,p.121.，认为城市政体研究的关注点聚焦于地方政治，非常重视城市内部权力结构与体制维系，却忽视了全球和国家等外部宏观环境对地方政治的塑造。劳里亚认为，过于关注从“中观层面”研究城市政体内部的运作机制导致该理论将研究视野局限在地方层面，忽略了超越地方的“宏观层面”的制度和政策环境对于地方政治的影响。(17) Mickey Lauria.Reconstructing Urban Regime Theory :Regulating Urban Politics in a Global Economy .Thousand Oaks,CA:Sage Publications,1996,p.2.斯托克和莫斯伯格批评“建立在中观维度”的城市政体理论无助于从地方政府与上级政府之间府际关系的宏观维度理解城市政治格局。(18) Gerry Stoker,and Karen Mossberger.“Urban Regime Theory in Comparative Perspective”.Environment and Planning C :Government and Policy ,1994,12(2):199.还有学者认为，城市政体理论没有对宏观政治经济环境的变化如何影响城市治理结构给予有力解释。(19) Paul Kantor,Hank Savitch,and Seren Haddock.“The Political Economy of Urban Regimes A Comparative Perspective”.Urban Affairs Review ,1997,32(3):348-377;William Sites.“The Limits of Urban Regime Theory:New York City under Koch,Dinkins,and Giuliani”.Urban Affairs Review ,1997,32(4):536-557.

(一)理论界对质疑的回应

尽管学界已普遍承认在资源控制方面政府力与市场力相分离是经济全球化背景下的客观事实，但英布罗肖认为，政体理论关于“政府—市场”的二元划分过于泾渭分明，是一种静态化思维，不利于对政体运作机制深刻把握。

作为该理论的创立者，斯通坦然接受了理论前提已变化的观点，并总结出后工业时代的特征，包括治理结构碎片化、新媒体的出现、公民社会的崛起等，认为“我们已进入了一个全新的时代”。城市政体已不再“相对稳定”，而是处于不断变化之中。于是，他将城市政体理论的关注点由剖析维持政体稳定的权力结构转向解释政体变迁的影响因素。“今天城市政体这个概念已经无法涵盖城市政治的所有重要属性。任何试图探寻稳定治理联盟的理论努力都已经过时了。”(22) Clarence Stone.“Reflections on Regime Politics from Governing Coalition to Urban Political Order”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):113.

(二)城市政治秩序理论

由“稳定”到“变化”的转变标志着城市政体理论研究方向的重大调整，为理论2.0版的提出奠定了基础。在理论1.0版本中，斯通认为城市政体具有自我强化的特征。“治理联盟具有某种引力，随着体量的增加，它对其他社会组织的吸引力也会越来越强。”(23) Clarence Stone.Regime Politics :Governing Atlanta ,1946-1988 .Lawrence:University Press of Kansas,1989,p.193.这导致城市政体理论在地方政治转型的新时代下缺乏解释力。为了弥补理论短板，斯通提出了理论2.0版，将政体分析框架分为内部机制和外部环境两部分。内部机制分析在很大程度上继承了理论1.0版的内核；而外部环境分析则可以被看作是对1.0版在后工业时代的补充。

关于理论普适性的质疑，斯通坚持认为城市政体理论对内部运作机制的阐释具有普适性，资源决定论的基本逻辑源自人性，不会因外部环境的改变而改变。因此，无论是在自由型市场经济的美国，还是在调控型市场经济的欧洲，城市政体理论的铁律在国际比较研究中仍然适用，区别只在于城市政体中掌握资源的具体角色不同。任何稳定的政体必须具有调动实现政策目标所需资源的能力，否则政体将解体或转型。近年来，欧洲政治学界出现的一些以政体理论铁律作为分析框架的实证研究证明了这一观点。(24) Ismael Blanco.“Between Democratic Network Governance and Neoliberalism:A Regime-Theoretical Analysis of Collaboration in Barcelona”.Cities ,2015,44:123-130;Stefania Ravazzi,and Silvano Belligni.“Explaining‘Power to’:Incubation and Agenda Building in an Urban Regime”.Urban Affairs Review ,2016,52(3):323-347.

通信接口模块的电路设计使用到了FT2232D芯片。FT2232D是一款高性能的USB到UART/FIFO的转换芯片，两片BM芯片的被高度集成在内部[7]。FT2232D还可以使用FTDI公司提供的虚拟串口（VCP）驱动，就像使用PC机的标准串口一样来操作USB接口[8]。

在外部环境分析中，斯通提出了一个全新概念“城市政治秩序”，即“受到全球化和府际关系影响的、植根于城市的、一系列不断演进的关系集合”(25) Clarence Stone.“Reflections on Regime Politics from Governing Coalition to Urban Political Order”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):109.。依据掌握资源的多寡，城市政治秩序被划分为三个阶层：上层是由掌握大量资源的精英构成，他们在公共政策制定和实施的过程中具有直接影响力；中层是由掌握一定资源的中产阶级构成，尽管他们无法直接左右决策过程，但可以通过用脚投票的方式表达抗议和施加间接影响；下层是由掌握很少资源的底层民众构成，他们往往处于被忽视的地位。然而在后工业时代，随着资源日益分散化和信息化技术的推广，精英阶层掌握资源的比例在下降，而草根组织的社会动员能力却在加强。在宏观和微观环境的变化中，三个阶层之间的势力此起彼伏，共同推动城市政治秩序的演进与更迭。城市政治秩序的分析要从政治、经济、社会和府际关系等多维度展开，是一个多层次的分析过程，核心问题是外部环境如何发生变化，及其如何推动政体转型。外部环境会因时因地而异，在国际比较研究中需要个案分析。

面对新自由主义视野下城市权力结构向多元转型，莫罗奇提出了城市增长机器理论，为分析城市治理结构开辟了新视角。(4) Harvey Molotch.“The City as a Growth Machine:Toward a Political Economy of Place”.The American Journal of Sociology ,1976,82(2):309-310.随后，林德布洛姆提出政府力与市场力相分离的观点。(5) Charles Lindblom.Politics and Markets :The World ’s Political -Economic Systems .New York:Basic Books,1977.受到启发，以斯通为代表的西方学者提出了城市政体理论，使城市政治学摆脱了精英主义和多元主义的争论。在权力观上，精英论和多元论属于“控制性权力”，强调对社会行动的控制力；而城市政体理论属于“行动性权力”，强调解决问题的行动力。(6) ⑦ Clarence Stone.“Urban Regimes and the Capacity to Govern:A Political Economy Approach”.Journal of Urban Affairs ,1993,15(1).城市政体理论的诞生为城市政治学的发展奠定了一套全新的理论话语体系，标志着理论的重大范式转变。

(三)学界对城市政体理论2.0版的讨论

城市政体理论2.0版的提出引起了学界新一轮热议，主要围绕如下三方面：

首先，理论2.0版将关注的重点转向对城市政体变迁的解释，这与关注政体稳定的理论1.0版产生了逻辑上的悖论。理论家们围绕城市政体变迁的具体过程展开了讨论。斯通和惠兰认为，城市政体变迁的过程是突变式的，因此城市政治发展应该重点考察转折点与周期性。(26) Clarence Stone,and Robert Whelan.“Through a Glass Darkly:The Once and Future Study of Urban Politics”.In Richardson Dilworth(ed.).The City in American Political Development .New York:Routledge,2009.换言之，政体变迁的过程被若干转折点划分为不同阶段，每个阶段均达到暂时的权力均衡，从而形成相对稳定的政体结构，而转折点往往是一些重大事件，推动旧政体的解体和新政体的形成。然而，拉斯特不同意这一观点。他认为：“‘突变-均衡’论将难以避免地走向对历史转折点的偶然个案式解释，尽管有时具有一定解释力，但却限制了理论的预测力。”(27) Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):141.笔者在实证研究中发现政体变迁更多是渐进式，而非突变式。在多维度的城市政治秩序中，不同维度的秩序之间并行演进，彼此冲撞或融合，从而模糊了政体稳定与变迁之间的边界。“任何新政体的出现都脱胎于旧政体营造的环境中。即便是像1997年香港主权交接这样影响深远的重大政治事件也未能导致政体的突变式转型。”(28) Yang Yu.“The Changing Urban Political Order and Politics of Space:A Study of Hong Kong’s POSPD Policy”.Urban Affairs Review ,2018,54(4):756.

其次是围绕政体变迁推动因素的讨论。根据斯通关于政体变迁的“突变—均衡”论，一旦政体形成，内部权力结构达成均衡，并进入相对稳定状态，因此推动政体变迁的因素来自外部环境。在理论2.0版中，“内—外”两分法的城市政体分析框架是为了消解稳定与变化之间的逻辑张力，资源决定论解释“内”的稳定，城市政治秩序解释“外”的变化。一些理论家对政体变迁外因论表示质疑，提出政体变迁的推动力既可能来自内部成员间力量的消长，也可能来自外部因素施加的压力，不能将外部环境作为解释政体变迁的唯一原因。如拉斯特所言：“斯通并未明确指出在政体内部有任何可能推动政体变迁的机制……我们不应假设政体成员间总是彼此配合。”(29) Joel Rast.“Urban Regime Theory and the Problem of Change”.Urban Affairs Review ,2015,51(1):141-142.通过实证研究，笔者证明了城市政体变迁是由内因和外因共同推动的结果，具体机制是外部环境变化将对政体施加压力，威胁其执政基础；同时对斯通关于“控制性权力”和“行动性权力”非黑即白的划分提出了批评，认为两者是“目标和手段”的关系。对于任何政体而言，最核心的目标是执政(控制)，而政绩(行动)往往是合法化其执政的手段。

权力观的变迁标志着城市政治学的研究论域由“谁统治城市”转向“如何治理城市”。在传统政治学语境下，“政体”一词用于描述国家层面的政府体制，马基雅维利、洛克、孟德斯鸠、卢梭、马克思等政治学家都曾使用过该术语，主要从宏观层面关注“控制性权力”的来源。例如，孟德斯鸠在《论法的精神》中依据权力来源的差异将国家政体分为民主政体、贵族政体、君主政体和专制政体。精英主义和多元主义都是国家政体观念应用于地方政治研究的产物。

四、城市政体理论的未来与启示

本节梳理城市政体理论演进轨迹，展望未来的发展方向，并阐述它对于中国城市研究的启示。

(一)对城市政体理论发展的总结与展望

在保留理论内核的基础上，城市政体理论已经由1.0版发展到了2.0版。如果说1.0版关注工业时代下政体的稳定性，那么2.0版则关注后工业时代下政体的变迁。多维度的新分析框架既包含地方政治和经济因素，也包含宏观环境因素，不同维度的消长折射出城市政治秩序的嬗变。

安：（巴尔迪此时敲击木头桌子以示消灾避祸。—访者注）我非常幸运，从未有过伤病史。为避免伤病，我们需要明确一个概念—大部分情况下，所谓力量，来自于我们的大臂、肩膀甚至核心肌肉群施加于手指的所谓“重量”，而并非手指发力“敲击”甚至“打击”琴键。当我们谈起避免伤病的问题时，我想到了我在中国讲学时，几乎所有学生都会采用的“高抬指演奏”。在课上有限的时间内讲明白这个概念并不容易，但显而易见的是，“高抬指”只能作为训练方式，而用于演奏时，则会让声音相互之间断开，难以连接，我常常将这样的演奏比作“机关枪声”。想要避免伤病，我们首先需要弄清楚这个概念，并明确何时需要发力、收紧肌肉，而何时必须放松肌肉。

依据研究核心问题，第二次世界大战后的西方城市政治学主要经历了四个时期：(1)20世纪50年代至60年代精英主义与多元主义围绕控制性权力来源的争论，既激发了学界对城市政治学的研究兴趣，也让人对这场无果的学术交锋感到厌倦。(2)20世纪70年代，经济全球化推动了市场力与政府力的分离，城市增长机器理论的出现推动了研究视野转向行动性权力，开辟了城市政治学研究的新篇章。(3)20世纪80年代，城市政体理论1.0版正式提出，将研究关注点聚焦于解释政体的稳定性及其内部协作机制，逐渐成为西方城市政治学的主流话语体系。然而随着西方社会进入后工业时代，城市政体理论自20世纪90年代中期开始日益遭到质疑。(4)面对批评，理论家们于2010年后提出了城市政体理论2.0版，将研究核心问题转向政体变迁。理论2.0版重新激起了西方学界对于该理论的关注，出现一些实证研究对基本概念和问题进行厘清与检验，政体理论又迎来了新一轮研究热潮。

图1呈现出城市政体理论的演进轨迹。

图1 城市政体理论的演进轨迹

围绕城市政体理论2.0版的讨论为进一步发展政体理论提供了研究方向，从中可以预见未来发展趋势。目前，包括斯通在内的理论家们普遍认为，城市政体理论1.0版的分析框架难以解释政体变迁，应借鉴美国政治发展理论以弥补理论缺陷。该理论认为城市政治秩序处于永恒变化之中，呈现“交互并存”状态，可分为空间共存与时间共存。(32) Karen Orren,and Stephen Skowronek.The Search for American Political Development .Cambridge:Cambridge University Press,2004.其中，空间共存是指在一座城市中存在着多维度秩序，诸如政治环境、经济环境、社会环境、人口结构、思想观念等方面，这些彼此影响的亚秩序共同构成城市治理结构的外部环境；时间共存是指新秩序源自旧秩序，新旧秩序的更替在时间上缺乏清晰的分界点。城市政体理论2.0版中“城市政治秩序”概念的提出正是受到了APD理论的启发。如何将APD理论更好地应用于政体变迁的分析将成为城市政体理论未来的发展方向，虽然目前断言其将导致理论创新还为时尚早，但已有一些有益的探讨。(33) Jack Lucas.“Urban Governance and the American Political Development Approach”.Urban Affairs Review ,2015,53(2):338-361.

(二)对中国城市研究的启示

20世纪90年代以来，分税制改革和房地产市场化改革使我国的城市政治逻辑发生根本性转变，非政府投资在城市建设领域中所占比例不断上升，政府在资源配置中的主导作用被市场替代，出现了西方城市政治学语境中政府力与市场力分离的现象，以土地发展为导向，以政商结盟为特征的城市治理结构开始形成。在西方学术界也出现了一些运用城市政体理论分析中国城市治理结构的实证研究。张庭伟认为，改革开放以来上海出现了“社会主义式发展联盟”，计划经济时期占据主导地位的中央政府被地方政府和企业巨头取代，而社区团体和公民组织仍被排斥在外，其行为逻辑符合发展型政体的特征。(34) Tingwei Zhang.“Urban Development and a Socialist Pro-growth Coalition in Shanghai”.Urban Affairs Review ,2002,37(4):475-499.朱介鸣和吴缚龙提出，中国去政治化与分权化加剧了城市间竞争，促进了地方政府与企业间结成以经济发展为导向的利益联盟关系。(35) Jieming Zhu.“Local Growth Coalition:The Context and Implications of China’s Gradualist Urban Land Reforms”.International Journal of Urban &Regional Research ,1999,23(3):534-548;Fulong Wu.“The (Post-)Socialist Entrepreneurial City as a State Project:Shanghai’s Reglobalisation in Question”.Urban Studies ,2003,40(9):1673-1698.

这些实证研究有助于我们更好地厘清中国新型城市治理结构的组织架构与行为特征，体现出城市政体理论对于中国城市研究的一定适用性。随着政企关系成为中国社会发展的核心议题，城市政体理论在国内学术界也迅速成为研究热点，涌现出不少研究成果。(36) 罗小龙、沈建法：《跨界的城市增长——以江阴经济开发区靖江园区为例》，载《地理学报》，2006(4)；严华鸣：《公私合作伙伴关系在我国城市更新领域的应用——基于上海新天地项目的分析》，载《城市发展研究》，2012(8)；何艳玲：《城市的政治逻辑：国外城市权力结构研究述评》，载《中山大学学报》(社会科学版)，2008(5)。 但目前来看，大部分仍停留在理论1.0版，对城市政体变迁的关注不足。中国一些沿海发达城市已进入后工业化社会，各类非政府组织大量涌现。民政部数据显示，2008年全国共有38.6万个民间组织，2018年已增至80.7万个。公民社会的强势崛起已成不争事实。

面对日渐强大的体制外力量，传统城市治理结构越来越难以调动足够资源以实现其政策目标。易承志指出：“社会转型期政府治理协同化的需要和碎片化的现实在大都市体现得尤为明显。”(37) 易承志：《大都市社会转型与政府治理协同化：一个分析框架》，载《中国行政管理》，2016(4)。 一项实证研究也得出结论：“公众的力量可能被忽视了，他们实际上拥有与公、私部门讨价还价的协议性权力，这种权力通过影响城市发展的经济基础而参与城市治理上层建筑的构建。”(38) 殷洁、罗小龙：《大事件背景下的城市政体变迁——南京市河西新城的实证研究》，载《经济地理》，2015(5)。 可见，城市政体变迁的机制、方向与进程，以及社会力量如何参与大都市协同治理将成为未来中国城市研究的重点领域。2018年底，中国城镇化率已达到59.58%，城市化历程已走入以存量优化为发展模式的后半程。在以增量扩张为发展模式的前半程，虽然城市面貌焕然一新，但也积累了一系列社会问题，社会分化和空间分异成为中国大都市的典型特征。在后半程，能否实现由“破碎城市”向“重整城市”的转型将成为中国能否成功跨越中等收入陷阱的关键环节。(39) 何艳玲、汪广龙、高红红：《从破碎城市到重整城市：隔离社区、社会分化与城市治理转型》，载《公共行政评论》，2011(1)。 要达成这一目标，城市治理必须实现从善政到善治的转变。发展中的城市政体理论将为中国城市研究提供有力的理论武器，同时也期待出现更多研究成果以推动城市政体理论的完善。

Urban Regime Theory:Origin,Challenge and Evolution

YU Yang

(School of Public Administration and Policy,Renmin University of China,Beijing 100872)

Abstract :Urban regime theory has been the leading theory in urban politics in the West.This paper reviews the origin of urban regime theory and the challenges it faces,charts its evolution process and forecasts the theoretical prospects.Accordingly,the implications to urban studies in China are discussed.First,the market reforms have created a state-business development regime and urban regime theory can help us better understand how it runs.Second,in the post-industrial era,the traditional urban governance structure is under pressure to change and urban politics should focus on regime transitions.Third,the dynamic mechanism,direction and process of regime transitions,as well as how the inclusive collaborative governance can be achieved will be the key research areas of urban politics in China.

Key words :Urban regime theory;Origin;Challenge;Evolution

[基金项目] 北京市社会科学基金项目青年项目“基于定性比较分析法的环境公益诉讼结果影响因素的实证研究”(17FXC023)

[作者简介] 于洋：管理学博士，中国人民大学公共管理学院副教授(北京 100872)

(责任编辑 林 间)

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