吉林省农村养老保险发展状况分析，本文主要内容关键词为：吉林省论文,养老保险论文,发展状况论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2000)03-0042-04
我国农村养老保险从80年代中期开始试点探索。90年代初，伴随着城镇社会化养老保障体系的建立，我国开始着手建立农村养老保障制度。1992年，民政部公布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，《方案》对农村社会养老保险的基本原则、保险对象、保险费交纳和领取、保险资金的筹集、基金的管理等问题作出了规定。
经过8年多的努力，农村养老保险有了较快的发展。1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，累计结余166.2亿元。但是，近年来，在农村养老保险制度发展过程中，出现了发展速度放慢、部分省份甚至出现萎缩等新问题。本文通过分析吉林省农村养老保险发展过程中存在的具有普遍性的问题进行探讨和分析。
一、吉林省农村养老保险现状
我国农村养老保险的基本原则是：从农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。
农村社会养老保险的制度模式主要有以下几个特点：(1)基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，以自我保障为主，不给政府背包袱；(2)实行储备积累，建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短，养老基金没有互济性功能；(3)采取县（市）政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法；(4)基金运营方式为储蓄、购买国债，实现保值增值；(5)与城镇养老保险比，农村养老保险没有历史包袱，是一项全新的事业；农村养老保险的保障水平较低。
1993年，吉林省开始建立农村社会养老保险制度。根据当时农村的实际情况，为了能够更好地开展这项工作，吉林省把工作对象的重点放在有固定收入的农民上，即首先把乡镇企业职工、民办教师、村干部等纳入到保险中来。这些人有固定收入，参加保险的意识强，积极性高，能够在农村起到示范作用。因为在起步阶段采取了正确的工作方法，在工作对象上定位合理，使农村养老保险在吉林省迅速建立起来。1993年底，全省有48个县（市）开展了这项业务，承保人数达到6.2万人，收取保险费750万元。
但是，随着农村养老保险业务的进一步发展，保险面窄，投保人数增长缓慢，地区发展不平衡等问题逐渐暴露出来。到1998年，虽然全省开展农村养老保险业务县（市）覆盖率已经达到100%，开展此项业务的乡镇有730个、村有3344个，分别占乡、村总数的78.5%和33%。但是，全省累计承保人数只有19.1万人，占全省农村人口的1.6%，占农村劳动力的3.8%，养老保险金累计为7329万元。而同期，全国有8200多万人参加农村养老保险，累计保险基金达166多亿元，吉林省农村养老保险明显落后于全国平均水平。
1999年，吉林省农村养老保险出现全面萎缩的态势。开展农保的县（市）覆盖面下降到85%，有6个市县停止了这项业务；开展业务的乡612个，村2795个，分别比1998年减少118个和549个，占全省乡、村总数的比重降低到65.9%和27.6%；全省新增承保人员约0.5万人，比上年减少0.7万人；退保人却达到2353人，比上年增加近900人；累计承保人下降到13.5万人，比上年减少5.6万人；保险费收入620.9万元，比上年减少600万元。与此同时，领取养老金的人上升到597人，比上年增长311人；全年支付养老金100.75万元，比上年增加26万元；退保金、继承退保金、丧葬费等支出136.65万元。
从上述统计资料可以看出，吉林省农村养老保险覆盖面降低，新增保险人数增长乏力，退保人数增加，保险金收入下降，呈现出全面萎缩的趋势。
二、农村养老保险萎缩的原因
吉林省农村养老保险发展缓慢，甚至出现萎缩的原因是多方面的，其中农村社会保障制度本身的不足、农民收入增长缓慢、集体经济薄弱、生产方式落后、工作方式等因素，是制约农村养老保险发展的主要原因。
1.农村养老保险制度上的不足
农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，与城镇养老保险相比，最大的区别在于其不具有互济性，没有城镇养老保险中社会统筹部分，即个人交纳保险费越多，集体补助也越多，个人帐户积累资金也越多，未来领取的养老金就越高。从这个意义上说，农村养老保险不具有通过国民收入再分配来实施社会保障的功能。同时，由于缴费标准差距较大，档次多，月交费标准设2-20元10个档次，最高与最低相差10倍，必然导致未来领取养老金差距悬殊。
另一方面，农村养老保险基金以县为单位统一管理，县（市）农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专帐专管，专款专用。只能用于购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，以县为单位的分散管理形式不仅会增加基金被挤占挪用的风险，而且，投资形式单一，缺乏保值增值的有效途径，特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀，必然使养老保险基金“缩水”，未来保障能力大打折扣。因此，农村养老保险受人们对通货膨胀预期的影响，在通货膨胀率较高而增殖能力较差的情况下，农民参加养老保险的积极性降低，退保现象增加。
2.农民收入增长缓慢
农村养老保险以自我保障为主，集体（含乡镇企业、事业单位）调剂为辅，国家给予政策扶持，参保对象是非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口，包括村办企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、私营企业、个体户、外出人员和农民。上述特点决定了农村养老保险与农民收入有着密切而直接的联系。
近年来，吉林省农民粮食产量增加，农民家庭人均纯收入增长较快（这是由于农村家庭人均纯收入中包括实物收入部分）。但是，由于农产品需求弹性小，农业收益水平逐渐降低，再加上粮食流通体制改革，按保护价敞开收购余粮的政策没有全面落实，出现农民增产不增收的现象。1998年，吉林省农民家庭人均纯收入按可比价格计算，比1997年增长13.37%，而人均现金收入只增长0.05%。
农民现金收入主要部分用于购买生活必需品，其次用于购买生产资料，进行下一年度的农业生产。由于现金收入增长缓慢，农民现金支出中生活消费支出和生产费用支出均出现下降的趋势。1998年，吉林省农民家庭人均生活消费支出按可比价格计算，比1997年下降12.6%，生产费用支出下降11.5%。农村居民现金收入增长幅度降低，有相当一部分农民再生产资金不足，不仅没有“闲钱”参与养老保险了，而且相当一部分参加保险的人被迫退出保险，把基金变现，以缓解生产生活之不足。
3.集体经济薄弱
按照《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的规定，农村养老保险以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助。吉林省农村集体经济积累不足，是制约农村养老保险发展的另一个重要因素。
人民公社解体以后，吉林省农村集体经济发展缓慢，有个别地方乡镇企业的发展为集体经济提供了部分积累，但是，绝大多数地方农村集体经济几乎停滞，原有的集体经济也被分光或消耗殆尽，为养老保险提供补充有一定困难。近年来，乡级政府机构和村委会越来越庞大，人员过多，农村统筹款大部分用于行政开支和各种事业费，难以形成集体积累，有的地方乡村两级机构经费不足，乱摊派、乱收费，增加了农民负担。
薄弱的集体经济，削弱了自身的保障能力，降低了对农村养老保障的支持程度。同时由于集体经济补充农村养老保障的对象主要集中在乡村干部、义务兵等人员上，这就造成了乡村干部自己参加养老保障的积极性高，而把养老保险扩大到普通农民中去的积极性被降低了。在目前主要靠政府行为来推广农村养老保障制度的条件下，农村基层缺乏扩大养老保险的积极性，无疑将影响这一事业的发展。
4.生产方式落后
我国实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，农业劳动生产率迅速提高。但是，以家庭为单位的农村承包制明显带有小农经济的特征，属于比较低级落后的生产方式，其落后的特点主要表现为分散性、规模小和低效率。落后的农业生产方式影响了农业机械化发展和农业科技的推广普及，制约了农村社会进步。
农村落后的生产方式决定了农村家庭在功能上的复合性，既是独立的生产单位，又是消费单位，既是生产上的血缘联合体，又是生活上相互依赖的一种低级组织形式，具有较强的自我保障能力，家庭养老就是其主要保障功能之一。结果导致农民对社会化养老保障的需求程度低，主观上认识不足，参与愿望低。
5.工作方式问题
农村养老保险的另一个特点是采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法，实行县级管理，县级以上人民政府设立农村社会养老保险基金管理委员会，实施对养老保险基金管理的指导和监督。乡（镇）、村要成立群众性的社会保障委员会，协助工作，并发挥监督作用。乡镇设代办站或招聘代办员，负责收取、支付保费、登记建帐及其它日常工作。村由会计、出纳代办，负责收取保费、发放养老金等工作。
尽管农村养老保险是企业经营活动，但是，目前主要依靠农村基层组织来开展工作，特别是在启动初期，农村基层组织发挥了重要作用。农村基层组织是政府机构或准政府机构，其行为具有行政工作的特点，往往通过行政命令推广养老保险，搞一刀切，短期内可能把养老保险的普及率迅速提高了，但是，存在不切实际、强迫命令的成分，普及率不稳定，容易出现大起大落的现象。
三、建议与对策
1.完善农村养老保险制度
提高农村养老基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。一方面，要提高农村养老保险基金集中管理程度。用于支付当前和近期养老金的基金部分可以由县级管理，留在地方，通过储蓄或购买国债增值，其余部分采取集中管理的形式。另一方面，国家制定保护性投资政策，安排集中管理的基金投资于收益水平高、风险低的国家重大基础建设项目，增强农村养老保险基金的保值增值能力。
针对农村养老保险缺乏互济性的不足，可以考虑成立农村养老保险统筹帐户，从集体补助基金中划出一部分用于互济，同时，中央财政和地方财政在一定条件下给予一定的财政资助，提高农村养老保险的保障水平。一些地方已经在这方面进行了有益的探索，如苏南地区把农村养老保险收费标准与当地农村实际收入联系起来，缴费标准按照上年人均收入的5%-10%制定缴费档次。设立社会统筹基金帐户，个人缴费全部记入个人帐户，集体补充部分80%记入个人帐户，20%列入统筹基金帐户，增加农村养老保险的互济功能。
2.增加农民收入
目前，我国经济增长主要受有效需求不足和供给结构的制约。导致有效需求不足的一个重要原因在于城乡收入差异过大，农民收入水平低。1997年城镇居民人均年收入是农村的2.5倍，而农村人口占全国人口的70%。许多专家认为：促进农民收入增长是刺激需求和推动经济增长重要途径。
增加农民收入对农业省份具有更加重要的意义。吉林省是国家重要的粮食生产基地，农业的发展和农民生产积极性与农业收益水平有直接关系，农民收入水平增长是农村社会现代化和农村养老保险的发展的经济基础。
增加农民收入一方面要落实国家各种农业政策，特别是按照保护价敞开收购农民手中的余粮，保证农民在增产的情况下收入稳步提高。另一方面，应当加快农业产业结构调整，改变传统种植结构，增加农业科技投入，促进优质、高产、高效农业的发展，通过结构调整增加农民收入。
3.促进集体经济发展
吉林省农村集体经济发展所遇到的问题具有普遍性。从制度的角度来看，农村基层组织机构庞大，效率低，缺乏有效的监督，不正之风甚至腐败现象等，消耗了大部分农村集体积累。另一方面，乡镇企业发展落后，单纯靠农业积累，集体经济积累速度较慢。
提高农村积累一方面要精简农村基层组织结构，提高办事效率，增加对基层组织的监督和透明度，通过减少消耗增加农村积累。另一方面，要依靠地区优势、资源优势，促进乡镇企业的发展，在不增加农民负担的条件下，提高农村集体积累水平。
4.促进农业机械化、产业化的发展
农村社会发展有赖于生产方式的改变，农业机械化、产业化的发展是改变农村落后生产方式的根本动力。农业机械化、产业化不仅能够提高农业生产率，更重要的是能够改变农村生产方式，使农业生产从分散重新走向集中，在农民之间形成新的生产联合体，进而向更高级的生产方式过渡。农业生产方式的演进必然带动农村社会结构和观念的改变，促进农村社会的分化，增加农民对社会化服务的需求程度，参加社会化养老保障制度的愿望会大大提高，只有在这种情况下，农民才会自觉、自愿地参加农村养老保险。
5.发展多种形式的农村养老保障制度
目前，我国农村养老保障机制主要有三种类型：农村养老保险、家庭养老和敬老院。农村养老保险和敬老院都属于社会化养老的范畴，而敬老院只有少数具备特殊条件的人才能进入，农村养老保险保障程度和覆盖面比较低，除此之外就是家庭养老。在农村经济相对落后的条件下，在社会化养老与家庭养老之间缺乏过渡性的中间养老方式，建立多元化农村养老机制十分必要。
我国农村社会组织结构按层次分为政府组织、中间组织或自组织和家庭，组织结构畸形，头重脚轻，农村政府组织和准政府组织庞大，中间组织发展不足。中间组织和自组织是农民根据某些愿望、利益联合起来，形成的正式或非正式团体。中间组织缺乏会降低对政府组织的有效监督制衡，农民利益得不到保障。同时，中间组织或自组织也是实现互助的一种机制，中间组织或自组织不足使农民难以联合起来，结成互助、自助性团体，降低生活中的风险和意外事件。尽管组织互助是一种相对较低的保障形式，但是，无论在发达国家还是发展中国家，这类组织仍然广泛存在。对于经济不发达国家，这种保障形式十分有效，既可以减少政府的财政负担，还可以提高保障水平。
发展界于社会化养老和家庭养老的中间养老机制，就是要通过政府的正确引导，本着自愿的原则，发展农村中间组织和自组织，促进农村社区的整合与发展，建立形式多样的农民养老互助组织，比如养老服务互助会、老年人互助会等，为农村提供多元化的农村养老保障机制。
[收稿日期]2000-04-02