在非权力监督与有效监督之间寻求平衡点——关于我国民主党派的民主监督问题，本文主要内容关键词为：民主党派论文,平衡点论文,民主论文,权力论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.5 文献标识码：B 文章编号：1002-0519(2006)05-0152-04
随着我国多党合作制度的逐步完善和社会主义民主政治的稳步发展，民主党派的民主监督，无论在理论上还是在政策层面，逐步趋向成熟。近年来，在中共中央一系列有关文件中，对民主党派监督的性质、内容、形式、渠道等都作了越来越明确的规定，尤其是[2005]5号文件，即《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称《意见》），把民主党派的民主监督提高到了更加重要的位置，是民主监督规范化、制度化建设的纲领性文件。随着这一文件精神的贯彻落实，民主党派的监督作用正在逐步得到加强。但值得指出的是，民主党派的民主监督一向处于“弱化”状态，由于历史“欠账”太多，在贯彻实施《意见》精神过程中，出现了诸多困难和问题，一时难以取得显著效果。
一、民主监督过程中存在的主要问题及其成因分析
（一）在民主监督的内容上，大多局限于经济建设的政策建议，很少涉及关系执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻情况，中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况。固然，围绕经济建设这个中心参政议政、进言立论是必要的，但还远远不够。作为参政党的民主党派，对执政党及国家权力的监督，着重点应是政治层面的监督，是在大政方针上的拾遗补缺，而不单是发挥经济参议功能。在统战系统，现在有一个流行的说法：党委出题，党派调研，政府承办，部门落实。实际情形的确如此，要求民主党派主动领会中共党委和政府的意图，并以民主党派的名义，通过参政议政、民主监督渠道将一些政府部门的工作意图和要求表达出来。应该说这不失为一种多党合作和参政议政模式，事实上也取得了一定的成效，但民主党派参政议政、民主监督的着力点，更多的应是党和政府工作中尚未注意和关注不够、而从民主党派看确实需要研究解决的问题。这在一定程度上反映了民主党派在建言立论方面，缺乏独立的思想和见解。
（二）在民主监督的过程中，提建议多，作批评少；事前、事中协商多，事后评价少；咨询功能发挥有余，反馈功能和警示功能体现不足。所谓咨询功能，是指在重大决策的协商过程中履行监督，对决策方案提出政策性意见和建议。所谓反馈功能，是指对宪法、法律和法规的实施情况，方针政策的贯彻情况和各级党政机关、党的领导干部遵纪守法的情况实行反馈，为国家监督体系提供信息，督促问题的解决。所谓警示功能，是对决策和决策实施过程中出现的失误，对各项方针政策贯彻中出现的问题，对违法乱纪、贪污腐败的行为，对一个时期突出的社会问题提出意见和批评，起到警示作用，以引起执政党和政府的重视并予以解决。
（三）民主党派的监督经常处于被动地位，这与现行民主监督机制不无关系。在很多情况下，民主监督的被动性是囿于现行民主监督的形式和渠道的自身规定性。
（四）民主党派的监督“柔和性”有余，而约束力不足，以致在很多情况下，监督流于搞形式，走过场。民主党派成员在提意见、作批评时，通常首先要来一大通充分肯定之类的话做铺垫，然后才端出一点实质性意见，而且只管提出意见，却无意追求执政党接受自己的意见和建议。与之相关，在政界和理论界，有些同志过分推崇参政党政治表达方式的“柔和性”，主张不管是建言献策，还是提意见、作批评，都要求语言表达力求心平气和，温文尔雅，以体现民主党派优雅的政治风范。殊不知，这种“挠痒痒”式的所谓监督连执政党都感到不过瘾，很难想像会取得什么实质性的效果。
产生以上问题的原因是多方面的，笔者认为，主要有以下几个方面：第一，鉴于民主党派组织体制和机制的现实状况，以及民主监督机制和权利保障等方面的缺陷，民主党派普遍不敢监督，他们在参政议政、民主监督过程中，难免畏手畏脚，瞻前顾后，尽量做到四平八稳，以保自身政治上的安全。第二，民主党派自身素质和客观条件的局限性，在很大程度上影响着民主监督的质量和效果。民主党派成员都有自己的本职工作，参政议政、民主监督是“业余闹革命”，时间和精力的投入必然有限；他们中不乏专家、学者、教授，但缺乏必要的政治理论水平和政策水平；限于条件，他们对政府的实际运作情况以及宏观经济运行情况知情不多，不知情就不好出力。这些缘故决定了民主党派很难提出很有见地、很有分量的监督意见。第三，执政党的各级党委在自觉自愿接受监督方面，还存在较大的提升空间。少数中共干部缺乏统战意识，缺乏对多党合作政治制度的正确认识，只爱听好话，不愿听批评。
由以上分析可知，由于缺乏应有的地位和独立性，民主党派监督的作用远未达到应有程度，其有效性亟待加强。对于民主党派监督的有效性问题，目前在理论界和人们认识上存在一些误区，有两种相反的观点具有一定代表性，一种观点认为，民主党派的民主监督是非权力监督，是以民制权的监督，其实质是扩大的民主，其监督过程的“柔性”和监督效果的“弹性”是民主党派监督的本质特征，因此，民主党派的监督本应如此，不存在加强监督一说；另一种观点认为，民主监督“弱化”的根本原因是由于民主监督缺乏法律约束，因此提出“民主监督法律化”。所谓“民主监督法律化”就是使民主监督成为硬约束，使民主党派所提意见建议和批评具有法律的强制性，认为只有这样，民主监督才有效力。以上两种观点都是片面的，甚至是错误的和有害的。只有澄清这些问题，走出理论和认识上的误区，才能正确把握民主党派监督的正确方向，使民主党派更好地履行民主监督的职责。
二、走出民主党派监督问题上的几个认识误区
（一）民主党派的民主监督只能是非权力监督，不具备国家权力性质和法律约束力，这是由我国的政治制度所决定的。其一，使民主监督具有法律的强制性，与我国政体不相符合。我国是人民当家作主的国家，体现在政体上就是实行人民代表大会制度，人民代表大会行使国家最高权力，对政府和司法机关实施法律监督。我国各民主党派作为统一战线的重要成员，其民主监督职能的发挥，在很大程度上是通过人民政协进行的。而人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，它不是与人大并行的国家权力机关。如果民主监督具有法律的强制性，就等于赋予政协法律监督的权力。这样，政协就不是政治协商机关，而是权力机关了。这就违背了宪法，将导致“两院制”，形成多中心和权力多元化，势必造成国家政治生活的混乱。其二，民主监督法律化，必将影响共产党和民主党派“肝胆相照、荣辱与共”的政党关系。我国实行的是多党合作的政党制度，而非竞争性的政党制度。如果使民主监督具有法律效力，就意味着民主党派的监督意见共产党必须采纳，如果不采纳，就要诉诸法律。这必将破坏我国多党合作的和谐局面，动摇中国共产党领导的多党合作的政治格局。其三，民主党派成员所提的意见、建议和批评，不少是正确和合理的，也有不够全面的和不正确的，需要择善而从。有些意见虽然是好的，但囿于条件，一时还难以实行。如果凡是意见、建议都要通过法律约束力来强制执行，不仅是有害的，而且是不可行的。
（二）民主党派的民主监督是在政党层面上开展的监督，不同于普通意义上的以民制权。在我国现行权力监督体系中，首先是人大监督、司法监督和行政监督，即以权制权的监督，除此之外，还必须加强人民群众对权力的制约，即以民制权。目前，理论界普遍认为，民主党派的民主监督属于以民制权的范畴，其实质是扩大的民主，是人民行使民主权利的一个方面的体现。我认为，这种持论人为降低了民主党派监督的地位和作用。作为参政党的民主党派毕竟是一个政党，它们对执政党和国家权力的监督，是政党层面的一种政治监督，不同于一般意义上的民主监督，监督的重点是关系执政党和国家的一些重大方针政策的制定和贯彻情况，中共党委依法执政及领导干部履行职责等方面的情况。另外，民主党派由各界知识分子和有一定社会影响的人组成，其监督一般具有较广泛的代表性；民主党派作为参政党，所处的位置比较超脱，提出的意见和批评一般具有较大的客观性；民主党派作为政治联盟，具有自身独特的视角，能够对共产党提供一种单靠党员不容易提供的一种监督；民主党派作为参政党，能够通过参政过程将意见和批评直达党政领导部门。民主党派的监督虽然不具有法律的强制性，但具有层次高、范围广泛、形式灵活的特点，它与共产党的党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督等相辅相成，具有重要的不可替代的作用。
更为重要的是，参政党对执政党的民主监督是多党合作政治架构得以保持稳定的一种制度性保证。自20世纪80年代末期开始，世界上一些长期执政的大党、老党相继丢失政权，这给我们留下了深刻的教训。不受监督的权力必然走向腐败，执政党的权力同样必须受到监督，尤其要充分利用多党合作的政治架构实现对其权力的有效监督。进入新世纪新阶段，我们面临更为复杂的国际国内形势，面临着西方国家政治、文化渗透的强大压力，这种压力集中表现在政党制度方面。西方国家极力宣扬它们所实行的两党或多党轮流执政制度的优越性，指责中国一党执政不受制约，导致腐败。面对这种压力，我们固然可以继续批判与抵制西方思潮，然而，根本的问题是能否利用多党合作的政治架构实现对执政党和国家权力的有效监督。目前，我国正处在一个关键的发展阶段，既是经济发展的黄金期，又是各种矛盾的凸现期。中国的历史与现实把执政党推到了关乎整个国家、民族命运的最高点。为了确保执政党决策的正确性、科学性，避免重大失误，参政党能够有效监督执政党的决策行为，就显得尤为重要。
总之，多党合作的政治架构，是党际“互相监督”的一种重要政治资源。充分利用这个政治资源，有利于我国政党制度的长期稳定发展，有利于中国共产党的领导。
让民主党派监督共产党，可以说是毛泽东等老一辈革命家设计我国政党制度的初衷，共产党与民主党派“长期共存”，就是为了“互相监督”，由于中国共产党处于领导党和执政党地位，这种监督主要是民主党派监督共产党。在这些方面，我国第二代、第三代党和国家领导人，多次从政党层面强调关于共产党要接受监督的思想，为党际之间的互相监督尤其是民主党派监督共产党，指明了正确的方向。
（三）民主党派的监督虽然不具有法律效力，但对监督对象必须形成一定的压力，这是保证民主监督切实有效的必要条件。任何监督都必须有压力，民主党派的民主监督也一样。没有压力的监督自然是无效的监督，既然监督无效，那么这种监督就毫无意义。要使民主党派对执政党和政府的监督具有一定的压力，就必须从制度上保护民主党派监督的正当权利和权力，即要有受法律保护的实行监督的合法权利，以及实行监督并排除各种阻力和干扰的权力。事实上，我国政党制度已经入宪，受到宪法的保护，我国政党制度中的一些根本原则和运行规则自然要受到宪法和法律的保护。在《意见》中明确提出：“要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利。”并且就多党合作的“制度化、规范化和程序化”建设作出了具体规定。遗憾的是，在贯彻落实过程中，民主党派监督的正当权利难以保障，对监督对象的压力难以形成。我国实行的是非竞争性的政党制度，这一政党制度具有极大的政治优势，但同时又存在着缺乏内在压力和动力的问题，特别是缺乏对执政党的内在压力。看来，《意见》在加强民主监督机制建设方面预留了很大空间，我们在贯彻落实过程中仍可以对其进行创新设计和构建。一个亟待研究和解决的问题是，如何做到既要保持民主党派监督的非权力性质，又要保障其监督具有一定的压力，既要保持中共的领导地位，又要使我国政党制度始终充满生机与活力。那么有人会问，既没有权力，又要有压力，存在这种监督状态吗？回答是肯定的。例如，舆论监督是社会主义民主监督体系的一部分，显然它不具有法律效力，但无疑它却具有一定的压力。
（四）民主党派的民主监督能否有效实施，关键在执政党。在多党合作的政治架构中，中国共产党处于领导地位，民主党派处于被领导地位，“互相监督”的主动权和决定权全在共产党，“领导”不愿接受监督，“被领导”一点办法都没有。因此，《意见》中明确指出：“党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督。”“党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言，言无不尽，并勇于坚持正确的意见，做中国共产党的挚友。”江泽民同志曾指出：“各级党委和领导干部要主动接受民主党派的监督，闻过则喜，从善如流，特别要听得进逆耳之言，容得下尖锐批评，有则改之，无则加勉，广纳群言，以收众益，这应当成为我们党的各级领导干部的座右铭。”各级党委要从提高执政能力的高度，从加强和改善共产党的领导的高度，认识民主党派监督的重要性，从而提高党的领导干部接受监督的自觉性。要通过党委的领导核心作用，建立多党合作政治架构下的民主监督机制，并强化实施。只有这样，民主党派的民主监督才能够真正发挥作用。
三、加强民主党派民主监督的几点政策建议
加强民主党派的监督，并不是要使民主党派的监督向国家权力监督的方向倾斜和延伸，而是要在非权力监督与有效监督之间寻求一个平衡点，既要坚持民主党派监督的固有性质，又要使监督形成一定的压力。根据这一总体原则，加强民主党派监督的基本思路是：遵循我国政治体制和政党制度的规定，按照《意见》所要求的，“要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道；对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。”并采取必要的措施，使民主党派的监督具有一定的约束力（当然不是法律约束力），从而使监督产生一定的实际效果。
（一）进一步扩大民主党派成员的知情权，建立重要情况和重大问题通报制度。政府的运作情况、宏观经济运行情况以及其他方面的重大情况，应及时通报于各民主党派，让他们在知情的条件下出力。如果民主党派不知情，那就难免无的放矢，甚至南辕北辙。事实上，民主监督力度不够的主要原因往往是知情不够，如果在这方面能建立一种机制，保障事前和事中能有效参与监督，那么民主监督的作用就会大大增强，如湖北省多年来建立的《政府公告》制度就是一个很好的制度。它就一些已经决定的重大方针政策定期公告，便于社会各界 （当然包括民主党派）监督各项政策的贯彻落实。可考虑在此基础上，建立一个类似的、但专门针对民主党派的事前公告制度，如《重要情况、重大问题和未决重大方针政策通报》，让民主党派及时了解和熟悉中共党和政府的重要情况，从而有的放矢，帮助其做到决策科学化、民主化。
（二）建立民主监督意见“专报”制度，畅通和规范沟通环节，强化民主监督机制以及反馈机制。设想建立《民主党派监督意见专报》（以下简称《专报》），其作用在于把各民主党派的监督意见集中起来，系统化，条理化，并在一定的范围内传递发布，使之公开化。其功能类似于党委、政府、人大、政协机关所采用的《要情专报》、《要文摘报》、《领导参阅》、《社情民意信息》等形式，其形式类似于期刊，其性质类似于舆论监督，是民主的一种形式和渠道。设想，某党派在《专报》上对某政府部门提出了批评意见，这对该部门自然形成一定的压力，如果多次在《专报》上对同一部门提出批评意见，其压力就会比较大。须强调的是，不管压力多大，都不会产生法律效力。与之相对应，设立《民主党派监督意见反馈情况专报》（以下简称《反馈情况专报》），集中刊登监督对象对监督意见的办理回复情况，包括对事实的澄清和问题的说明以及暂时不能落实的理由，对不符合事实或不正确的意见可以提出反驳意见，因为民主党派的监督批评和意见不一定都正确。目前，宜于在中央和省、直辖市、自治区两级设立《专报》和《反馈情况专报》，待时机成熟后，再推广到地（市）级甚至县（市）级。《专报》和《反馈情况专报》由各级党委统战部举办，并设立专门机构负责编辑和发行工作，注意吸纳民主党派的精英参加。让《专报》和《反馈情况专报》在沟通环节和反馈环节发挥作用，其目的在于把过去双边互动过程在一定范围内予以公开化，公开就会产生压力，公开便于大家监督。这仅是一个粗浅的想法，这一制度的真正建立有待进一步的科学设计和严密论证。谈到压力，人们会有意无意联想到西方国家政治生活中的各种压力集团，事实上，这两者之间风马牛不相及。我们所设想的《专报》，是由中共各级党委统战部举办，不会脱离共产党的领导。
（三）建立合理的评价机制，科学评估民主监督的实际效果，以增强民主监督的约束性和有效性。至少每年要进行一次这样的评价，评价对象既包括民主监督的主体，也包括民主监督的客体。就监督客体而言，要自觉接受民主党派的监督，对监督意见要条条有回应，件件有答复，而且办理落实好；就监督主体而言，要充分履行民主监督职能，而且监督质量高，监督效果好。评价结果可以在“两报”上发布宣扬。对认真接受民主监督的部门和人员，上级领导应予以大力表彰，反之，则要进行严肃批评和坚决纠正。对民主党派也要依据其发挥监督作用的大小施以激励或约束机制。利用这种评价机制，给民主监督的主、客体均施加一定的压力，以强化民主监督的有效性。
（四）民主党派要加强自身建设，不断提升整体政治水平，这也是保证民主监督质量的一个关键因素。如果民主党派的整体素质适应不了新形势的要求，那就难免参政参不到点子上，监督监不到要害处。民主党派监督的质量和水平，是民主党派智慧和价值的充分体现。要充分认识到，民主党派的监督是建立在与共产党根本利益相一致基础上的监督，支持共产党把各项工作做好是监督的出发点和归宿。因此，要以积极有为的态度参与监督，做共产党的挚友和诤友。既要勇于监督，又要善于监督；既要对问题作揭露和批评，又要积极探索和提出解决问题的办法；既要广纳社情民意，又要做理性分析和科学提炼。无论是建言献策，还是提意见、作批评，都要言之有据，持论严谨，力求达到好的监督效果。
收稿日期：2006-06-01