民主行政与行政民主——兼论中国行政改革的方向与困境，本文主要内容关键词为：行政论文,民主论文,中国论文,困境论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2012)01-0111-07
理性化与民主化是中国行政改革的两个基本方向和目标。近年来中国行政改革的诸多措施也是指向这两个方向和目标的。其中旨在扩大民主的行政改革尤其引人注目，如政务公开制度、听证会制度、公民满意度调查、民主恳谈会、人事领域的民主推荐、民主测评、公开选拔和竞争上岗，等等。仔细审视这些旨在扩大民主的行政改革，不难发现这些改革所指向的民主事实上存在着两个面向：一是外部民主，突出的是公民的参与；二是内部民主，突出的是政府组织成员的参与。国内无论是学术界还是实践界在言说这一主题时往往不加区分地把它们统称为“民主行政”或“行政民主”，因此也很少关注二者之间的关系。其背后隐含的假设是：民主行政和行政民主本质上都是民主，它们是相辅相成、相互促进的。然而这一隐含的命题是真的吗？二者之间是否有根本性的差异并存在着张力和互斥？在什么情况下二者是相辅相成、相互促进的，在什么情况下是充满张力、相互妨碍的？这些问题的讨论与澄清对于正确评价近年来中国行政改革的得与失、寻找和设计下一步改革的路径是至关重要的。
为了分析的方便，本文把“与行政系统的外部关系有关联的‘民主’”[1](P79)称作“民主行政”，而把“行政系统内的‘民主’”[1](P79)称作“行政民主”。
一、民主行政的理论脉搏与核心主张
民主行政理论的发展大体可以分为两个阶段：第一个阶段是作为一个独立学科的公共行政学产生之前，一些学者从民主政治的视角对民主行政相关问题的思考，代表性的学者包括韦伯、汉密尔顿、麦迪逊和托克维尔等人，他们更多关注的是如何建立与现代民主政治相匹配的政府组织与行政体制；[2]第二个阶段是公共行政学产生之后，一些学者从行政学自身的价值关怀与知识逻辑出发对民主行政相关问题的思考，这些思考在早期是少数学者的涓涓细流①，这些涓涓细流后来汇聚、发展出新公共行政学派、奥斯特罗姆的“范式转换”、黑堡宣言和新公共服务理论等若干与民主行政相关的理论流派。下面对这些理论流派中与民主行政相关的主张进行简单介绍，并在此基础上归纳出民主行政理论的核心主张以及不同流派之间的差异。
早期公共行政学主流的声音一方面把民主作为现代政治制度的核心原则，另一方面把效率作为公共行政的中心原则，在他们看来，民主作为“一个外在于公共行政的专业领域的政治原则”，“与他们视为中心原则的效率是相敌对的”[1](P62)。对这种状况强有力的反思和批判是从新公共行政学派的出现开始的。20世纪60年代末出现的“新公共行政所极力追求的是‘民主行政’典范及其落实”[3]，强调公共行政的“公共性”，认为是“社会公平”而不是“效率”构成了公共行政的核心价值观和原则。其倡导的核心价值观有“社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感。它支持公民更多地参与公共政策(及公共服务)的发展、管理与评估以确保更高程度的社会公平”[4]；“公民参与、邻里自治、分权及民主的工作环境都是新公共行政的标准课题”[5](P15)。新公共行政学派可以看作是从政治学的视角、从价值理性的维度、从左翼对传统公共行政学的反思与批判。
几乎与新公共行政学同时兴起的另一个重要的民主行政理论来自理性选择制度学派，其经典性表述见于文森特·奥斯特罗姆的《美国公共行政的思想危机》。奥斯特罗姆认为，美国行政学研究需要回到美国的建国传统，建立民主制行政，其基本特征是享有重叠管辖权和分散的权力，在政府的不同层次中运作的多重组织形式是一种能“为其用户提供多样性选择的制度，一个复合、重叠、分散和竞争的制度”[6](P155)。与新公共行政学派不同，奥斯特罗姆是从公共选择的途径来构建民主行政的，他以经济理性人假设为出发点，秉持方法论的个人主义，将政府视为提供公共产品和服务的工具，将多组织安排的民主行政作为与个人选择、官僚制组织和集体企业相并列的决策制度安排，而理性的个人将根据产品的特征、社群的特征等作出选择。奥斯特罗姆的民主行政理论可以看作是从经济学视角、从工具理性维度、从右翼对传统公共行政学的反思与批判，强调的是通过赋予个体更大的选择权实现公共产品和公共服务的更有效供给。
黑堡宣言是美国弗吉尼亚理工学院暨州立大学公共行政与政策中心的五位教授在20世纪80年代初用头脑风暴法共同完成的，其全名为《公共行政与治理过程：转变美国的政治对话》。黑堡宣言非常强调公民的积极参与，认为公共行政者在民主治理过程中最重要的任务就是“扩大贤明的少数的范围——发起对公共利益的理性辩论，并且利用机会促使公众真正参与治理过程”[7]。
从某种程度上说，20世纪90年代出现的新公共服务理论可以看作是对黑堡宣言中提出的问题进行持续关注的结果，其在本质上也是“关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念[8](P6)。其强调[9](P40)：公共利益是就共同利益进行对话的结果；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性。
从以上关于民主行政的理论阐释中可以梳理出民主行政理论的核心主张：首先，民主行政理论主张公共行政在公共治理过程中扮演一种积极的、主动的角色，是民主价值观的捍卫者和促进者，而不是如传统公共行政学所主张的那样，是一个消极的、被动的、工具性的、价值中立的角色；其次，民主行政理论的核心内容②是公民参与，即通过公民直接参与公共事务提高政府的回应性、拓展深化民主的内涵，实现强势民主；第三，民主行政理论主张在公共事务治理过程中采用合作主义的模式，即政府、公民、企业、第三部门等在平等、自主的基础上通过沟通与合作，实现彼此认同的共同目标。
二、行政民主的理论脉搏与核心主张
从根本上来说，行政民主理论可以归入到组织人本主义的标签之下。所谓组织人本主义，用阿吉利斯的话来说，就是“以了解个人成长的基本倾向开始，然后努力将这些倾向与组织工作的需求整合起来……实现个人需求和组织需求的统一或整合正是管理者应该完成的艰巨任务”[6](P104)。巴纳德的非正式组织理论和著名的霍桑试验都是组织人本主义最早的代表。巴纳德认为组织在本质上是一个多人协作体系，而协作体系的建立和运作有赖于个人的参与，只有当个人的需求得到满足时合作才有成效，非正式组织是满足个人需求、影响个人合作意愿的重要因素。梅奥的霍桑试验证明了人是“社会人”而不是“经济人”，组织成员从工作中想得到的回报不仅仅是薪酬与工作条件，还有社会和心理的回报，包括良好的人际关系和尊重，因而管理者的人际关系技巧非常重要，通过更多的沟通和参与式管理，理解组织成员的行为、感情，提高其心理满足感，培育积极的社会环境是提高生产力的关键。
霍桑试验在理论层面促进了对人们的行为动机、心理需求、人际关系技巧等方面的研究。其中马斯洛的五层次需求理论是影响最大的理论之一。以马斯洛的“需求层次说”为基础，麦格雷戈提出了著名的“Y理论”。麦格雷戈认为，人们不仅需要工作，而且能够进行自我指挥和自我控制，并能学会主动承担责任，因此，在管理中应当采用以下方法[10](PP260-261)：分权与授权，扩大工作范围以实现工作的丰富化，参与式和协商式的管理，鼓励职工对自己的工作成绩作出评价，等等。
几乎与Y理论同时产生的另一个与行政民主相关的理论是德鲁克的目标管理理论。目标管理的基本宗旨是用“自我控制的管理”代替“压制的管理”，目标管理的实质是“把任务转化为目标体系，动员每一个工作人员参与管理，启迪其事业心、成就感”[10](P369)。
与行政民主相关的最为新近的理论是人力资源管理理论。在舒尔茨的人力资本理论和人际关系运动的共同影响下，人力资源管理在20世纪80年代逐渐替代了传统人事管理，其主要特点包括：认为“人”是组织最重要的资源和财富，是实现组织战略目标的核心要素；“人”不仅是组织各类资源中最为宝贵的资源，而且是投资收益最高的资源，因此强调“人”的培训和开发；强调组织与雇员之间的合作，通过建立“命运共同体”实现双方的共同成长。它基本认同“Y理论”，因而主张分权和参与、解除规制，强调管理层和雇员的沟通、信任与合作，培养雇员对组织整体的责任和忠诚，认为管理者的首要任务是为雇员充分施展其才能、竭尽潜能以实现组织战略目标提供良好的环境和条件。
从以上与行政民主相关的理论梳理中可以归纳出以下三点：首先，与民主行政更多地从政治学中获得理论资源不同，行政民主更多地是从管理学、特别是“企业行政和工业心理学”[6](P98)中获得理论资源和动力的；其次，行政民主的核心主张是以人性及其需求的复杂性为基础，通过分权与授权、参与、沟通与合作等人性化的、自我控制式的、民主的管理方式实现组织目标与个人需求的统一和整合；第三，不同的理论提出了各不相同的实现组织管理民主化的路径和方法。如巴纳德强调重视非正式组织的作用，梅奥的霍桑试验强调良好的人际关系能力，麦格雷戈主张通过工作丰富化设计、分权基础上的参与式管理等制度化途径实现管理的民主化和人性化，德鲁克突出目标及其确定的核心地位，人力资源管理则特别强调合作与“命运共同体”意识。
三、民主行政与行政民主的区别
从前述关于民主行政与行政民主理论脉搏的梳理中不难发现，民主行政与行政民主有着完全不同的理论渊源，正如沃尔多所说，“在最仁慈的家长作风和健康的、有效的民主体系之间，存在着重要的差别”[1](P61)。这些差别可以用下表概括。
民主行政与行政民主之间最显性的区别是：两者虽然都非常强调扩大参与，然而前者主张的是公民参与，后者主张的是组织成员即“内部人”的参与。在阅读这两类文献的过程中，经常会发现惊人的相似之处，例如它们一般都主张向基层分权与放权，解除规制，实行弹性管理，通过合作达成目标等。然而仔细研读不难发现，前者的目的是为了让公共事务的治理更贴近公民，给公民参与提供更大的空间和便利的条件，其合作是政府、公民、企业和第三部门之间的合作；而后者这么做则是为了赋予组织成员更大的决策权和自由裁量的空间，其主张的合作是不同层级组织成员之间的合作。
民主行政与行政民主的第二个显著区别是其追求的最终目标不同，或者说其理论的终极关怀是不同的。民主行政希望通过公民参与等直接民主形式弥补代议制民主的不足，拓展与深化民主政治，通过为公民服务增进公共利益、实现社会正义；行政民主中参与的扩大则主要是作为一种管理工具而存在的，是“实现管理控制时能够使用的另一组刺激手段”[6](P102)，是“有效行政的工具——某种心理学上的伎俩”[1](P86)，其最终目标是在满足组织成员的需求和成长的同时，实现更高的组织产出和效率。也就是说，在组织成员利益、组织利益和公共利益三种利益中，民主行政追求的是公共利益的最大化，突出的是公共行政的“公共性”；行政民主追求的是组织利益和组织成员利益的最大化，突出的是公共行政的“管理性”。
追求目标的不同，使得民主行政与行政民主所关注的论题域明显不同。民主行政关注的主要是公共行政在现代政治生活中的恰当角色问题，更多讨论的是诸如公共行政者在公共治理中应当扮演什么角色，应当向谁负责，如何与政治体中其他的主体——民选官员、公民等互动，如何扩大公民的参与等问题，这些问题是政治维度的，核心议题是回应与责任；行政民主关注的主要是行政组织内部的权力结构及其管理，更多讨论的是如何扩大员工的参与、减少地位高低落差、缓和人际的竞争、提高员工满足感，如何为雇员充分施展其才能、竭尽潜能以实现组织战略目标提供良好的环境和条件等问题，这些问题显然集中在组织问题上，属于管理维度，核心议题是效率与效能。
民主行政诸理论是在反思和批判传统行政学价值中立的工具主义基础上建构起来的，除了奥斯特罗姆的民主行政理论还带有比较明显的工具理性色彩之外，无论是新公共行政学派、黑堡宣言还是新公共服务理论都明确拒绝把公共行政作为与价值无涉的、实现效率的工具，而主张“将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观”[11](P18)。尤其是黑堡宣言和新公共服务更是在此基础上走向沟通理性，主张通过公共行政者和公民等不同主体之间开放的、真诚的、理性的公共对话和沟通，达成共识和确定公共利益。行政民主的讨论和主张则带有明显的工具理性色彩，认为“更加开放、参与性更强的管理风格不光能使劳动者更加满足，而且也能提高生产力……能促进组织的改造和更新”[6](P98)。虽然也有一些相关理论讨论了民主化的管理方式对于扩大个体自由和责任感、满足个体实现自我价值的意义，但这些讨论大多是点到为止或一带而过，从而使人觉得它们“只是在为管理控制——即使不是有意地——提供更多的技巧，可以以道德的理由出售给劳动者的技巧”[6](P109)。
除了奥斯特罗姆的民主行政理论更多源于经济学中的公共选择学派之外，大多数民主行政理论的理论资源是政治学，如政治哲学、民主理论、社区与公民社会理论、公民权理论等等，其学术共同体成员大多来自于政治学与行政学界；行政民主的理论资源则是管理学，特别是企业行政和工业心理学，其学术共同体成员大多来自于企业管理、心理学界。
四、民主行政与行政民主的关系
民主行政与行政民主之间存在着根本性的差异。那么民主行政与行政民主是什么关系？它们是相辅相成、相互促进的，还是充满张力、相互妨碍的？如果我们按照民主化程度的“高—低”两分法，从逻辑上可以建构出民主行政与行政民主的四种关系类型，即：
在上表中，Ⅰ区是一个行政权高度集中的体制。从行政系统内部来说，权力高度集中于科层制的顶端，上级对下级有着严密的控制，“命令-服从”是其内部运作的基本逻辑；从行政系统外部来说，存在两种可能的情况：一种是典型的代议制国家，即巴伯所说的“弱势民主”，公民参与主要通过选举、与立法机构的互动等政治途径实现，而行政系统则仅仅是政治系统实现民意的执行工具，行政系统与公民的关系主要是服务的提供者与接受者之间的关系，是单向度的(Ⅰ-1)。另一种情况是高度集权的威权制国家，强大的政府与弱小的社会同时并存，任何形式的、富有实效的公民参与——无论是政治参与还是行政参与都十分匮乏(Ⅰ-2)。
与Ⅰ区截然相反的是Ⅳ区，它代表着一种理想状态，即一方面是充分发展的公民参与，另一方面是行政组织内部给予所有公共雇员以尊重并通过公务员分享领导权来运作。这一点是新公共服务理论所主张的，也是其有别于其它民主行政理论的地方。登哈特认为，平等民主地对待公务员对于建立真正的公共对话是至关重要的，即“如果公务员本身得不到尊重端庄的对待，那么我们就不可能指望他们会尊重端庄地对待他们的公民同伴。如果我们不愿意信任他们并给他们授权，如果我们不愿意倾听他们的想法并且与他们合作，那么我们就不可能指望他们会同样地对待别人”[9](P159)。
表中的Ⅲ区仅仅是一种逻辑上的可能。它意味着，一方面行政系统仍按传统科层制运作，另一方面则在经典代议制民主基础上发展出了各种形式的公民直接参与，如邻里集会、公民复决、公民听证、公民会议、公民调查等等。之所以说它仅仅是一种逻辑上的可能，是因为即使不考虑公务员本身公民精神的养成而仅从技术层面来说，任何形式的公民直接参与也都需要行政权下沉，使其更接近公民。在行政权高度集中于科层制顶端，而基层官僚自由裁量空间很小的情况下，有效的公民参与是不可能的。
表中的Ⅱ区类型中，从行政系统内部来看，权力是高度分散的，各个层级的行政组织具有较大的自主权，行政系统在决策和执行活动中充分重视公务员的意见与偏好；从行政系统外部来说，又可以区分为两种情况：一种情况是，尽管没有充分的公民直接参与，但是已经建立起了经典的代议制民主，公民可以通过投票、与立法机构的互动等传统形式参与政治生活，并间接影响政府的行为(Ⅱ-1)，另一种情况是，既没有充分的公民直接参与，也没有传统的公民间接参与，是强政府弱社会(Ⅱ-2)。
五、中国行政改革的方向与困境
以表2中关于民主行政与行政民主的四种关系类型来审视中国的行政改革可以发现什么？传统的中国社会比较倾向于Ⅰ-2类型，即“低度的行政民主+低度的民主政治和行政”。近年来，中国一方面在民主行政方面作了不少改革的尝试和努力，如听证会、公民满意度调查、民意调查、民主恳谈、政务公开等等，另一方面也在逐步推进行政民主，如行政性分权、竞争上岗和绩效评估中的民主测评、实施目标管理等等。那么这是不是意味着中国正在从Ⅰ走向Ⅳ呢？
在回答这个问题之前，先要回到一个更为基础性的问题上，即民主政治与民主行政的关系如何？前者在传统上指的就是自由主义的代议制民主，即巴伯所说的弱势民主，后者是巴伯所说的强势民主的主要形式之一。显然，强势民主仅仅是对自由主义的弱势民主的一种修正和补充而不是替代。如果说“没有‘民主行政’的稳固基础，‘民主政治’也不过是一个口惠而不实的符号图腾而已”[3]，那么没有“民主政治”的奠基，“民主行政”就将成为沙滩上的城堡、美丽的海市蜃楼和幻想，而无法发挥实效。
毋庸讳言，当下的中国还基本是一个威权体制，其政治民主化程度还较低，这就使得近年来民主行政方面的改革虽然被人们赋予了很多美好的希望，但是其实践却备受质疑。如听证会听证代表的“代表性”和“论辩能力”、民意调查中的抽样方法、民主测评中测评主体的选取等等，都屡受公众和媒体的质疑，以至于听证会被人们戏称为“涨价会”。在威权体制的制度背景下，民主行政的种种尝试往往会被各种限制性的条件所消解，而无法发展出真正的、富有成效的公民参与。因此，表面上看起来中国的公共行政正在逐渐从Ⅰ-2走向Ⅳ，实际上是从Ⅰ-2走向了Ⅱ-2。即一方面行政民主的程度在不断提高，但是另一方面民主行政却难见实效。那么这种模式会带来什么？其存在是否具有合法性？
充分发达的行政内部民主将导致“‘私人的’或组织的成本和利润很可能支配了公共决策者的计算”[12](P60)，从而使得公共政策偏离公共利益，而更大程度上照顾到公务员和行政组织本身的利益，这就是人们常说的“内在性”问题。在比较充分的民主政治和民主行政的条件下，公民参与对这种对公共利益的偏离形成制约，从而形成公共利益、组织利益和组织成员私人利益之间的相对平衡。而在外部民主缺失的情况下，行政内部民主可能成为“内部人”谋取私利的工具，致使各种打着“实现公共利益”旗号的政策实际上最大程度地体现了公务员群体和相关政府职能部门的利益和偏好，结果就可能是私人利益、部门利益绑架公共利益，地方利益消解全局利益，从而严重侵蚀政府的合法性。
从纵向的政府间关系来看，行政性分权改革使得地方政府的权力空间膨胀，与此同时，由于外部民主的匮乏，公民缺乏必要的制度化途径对地方政府进行约束与控制，这就易于产生严重的“上有政策，下有对策”现象，以至地方政府权力出轨、官员腐败等乱象丛生。正如郑永年先生所说，“在这种分权状态下，一方面，中央政府感到没有足够的权力，因为权力已经分到地方政府手中了；而另一方面，地方政府也抱怨没有权力，因为所有权力从理论上说仍都属于中央政府……更为可怕的事情是，这种非制度化的分权削弱了中央对地方政府的监控，却未能强化后者对地方民众的责任机制。地方官员尽管没有‘主权’，只是中央的代理人，但却可以背离中央在地方为所欲为。……在中央政府感到权力不足之时，人民所感到的是民主的不足”[13](PP116-117)。
在缺乏外部民主的背景下发展行政内部民主，带来的另一个突出问题是行政的政治化。不同集团和派系无法通过和平公开的政治竞争方式实现自己的目标和利益，而行政内部民主恰恰为之提供了一个合法的途径。于是各个派别利用人事任免和考核时的“民意测评”、行政决策和执行过程中的参与等民主化途径进行利益的博弈，并实现派别的再生产——“扩大支持力量、强化权力、延续既得利益分配格局”[14](P70)，以致使行政系统内部利益派别丛生。这不仅严重影响了行政的统一性和公共性，而且也使得行政人员不得不花费相当的精力和时间进行关系网和派别的编织和强化。这种派别政治又催生了公共行政人员的人格依附品质，使建立法治政府所需要的独立人格困难重重。更为糟糕的是，与民主政治下政治领域的公开政治竞争不同，这种派别之争隐藏在公众视野之外，因而其斗争就可能更为惨烈，其竞争的手法可能更加多元化并缺乏规范和约束，其竞争所借助的资源也可能包含更多不合法的元素，从而拓展了滋生和酝酿腐败的土壤。
综上所述，在中国的行政改革中有必要区分民主行政方向的改革与行政民主方向的改革，从而避免落入逻辑陷阱。受制于威权政治体制，中国近年来的行政改革在民主行政方向上成效甚微，而在行政民主方向上却进展顺利。然而，行政内部民主的发展并未能促进外部公民参与，反而带来了一系列的困境和问题。中国下一步的改革方向是，一方面，国家应逐步向社会放权，鼓励第三部门发展，扩大公民的政治参与，另一方面，在公民社会孱弱、外部民主发育不良的条件下，应谨慎推进行政内部的分权和民主化，甚至应该进行选择性的集权，强化科层控制和责任，以避免公务员成为一个“自我服务”的集团，成为一个既不向上负责也不向公民负责，而专营部门和集团利益的群体。
注释：
①沃尔多在《民主行政理论的发展》一文中对这些“涓涓细流”作了较为全面的介绍。
②一些民主行政理论中也包含了行政民主——即组织管理民主的元素。如新公共行政学也提出要“强调内部参与的重要性。公务人员对于影响其工作的政策，有涉入意见和发挥影响力的空间，经验上显示对其有正面的效应”(乔治·弗雷德里克森：《新公共行政学》，第15页)，黑堡宣言和新公共服务理论也有类似的主张，但内部参与并不是其重点。
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